OJ-109-2004

06 de setiembre del 2004

Señor:             

Orlando González Villalobos

Director Ejecutivo

Oficina Nacional de Semillas

Presente

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su Oficio número ONS 247-04-D.A.E. del 09 de julio del 2004, mediante el cual solicita el criterio técnico jurídico en torno a una funcionaria que ocupa una plaza de Profesional IV, especialidad en Derecho, con una jornada laboral parcial, la cual ejerce sus funciones fuera de la institución y con la que no se ha establecido la forma de disfrute de vacaciones.

I. ANTECEDENTES DE LA CONSULTA

            Nos indica usted que la Oficina Nacional de Semillas posee una plaza de Profesional IV, especialidad en Derecho, para cubrir el cargo de Asesoría Legal, la cual se encuentra cubierta por el Régimen de la Autoridad Presupuestaria, con los requisitos y deberes establecidos para todos los cargos públicos. Que a partir del 1° de diciembre del año 1989 se realizó el nombramiento correspondiente, como un puesto de planta, incluido dentro de la planilla; pero que el volumen de trabajo hizo que se considerara innecesario el nombramiento de la funcionaria a tiempo completo, por lo que inicialmente se dispuso de un tercio de tiempo para ejercer las funciones. Asimismo, por razones de espacio físico, se permitió que la Asesora  laborara  desde su oficina privada, amén de que el tema de sus vacaciones nunca fue tocado.

            Continua usted indicándonos, que a partir del 1° de enero de 1999, ante solicitud de la misma persona que funge como Asesora Legal, se aprobó el reconocimiento de una jornada laboral de 60%, con pago de anualidades y puntaje por carrera profesional en la misma proporción citada,  no así en lo referente a la  dedicación exclusiva.

Sin embargo, la actual Dirección Ejecutiva al considerar que ella ocupa un puesto "de planta", y como tal es una funcionaria pública, ha estimado irregular que ejerza sus funciones en su oficina particular; opinando que  debe ejercerlas dentro de las instalaciones de la institución.

            Que la situación descrita ha generado el planteo de las siguientes consultas:

“1. ¿ Ante el nombramiento de un funcionario en una jornada parcial, como en este caso, se debe realizar su trabajo dentro de las instalaciones de la Institución o es permisible que por razones históricas lleve a cabo su trabajo fuera de ellas, como se ha estado realizando?

2. ¿ Implica lo anterior derechos adquiridos, puesto que los anteriores Directores así lo permitieron?

3.  ¿ A raíz de este diferendo se ha considerado que la Asesora disfrute de vacaciones a razón de 4 días a la semana, laborando uno en tanto se confirma si el procedimiento motivo de la consulta principal es correcto o no. Sin embargo, la Asesora se refiere al Artículo 158 del Código de Trabajo en el que se menciona que las vacaciones deben gozarse  sin interrupciones,  por lo que solicita se le concedan en un solo tracto. Por su parte, como el artículo también menciona la posibilidad de un convenio para dividir el tiempo en dos fracciones cuando se trate de labores de índole especial como en este caso; esto origina una nueva consulta:

¿Para efecto del citado artículo y cuándo no hay convenio entre las partes qué priva: Disfrute de todo el tracto o fraccionamiento de acuerdo a las necesidades de la Institución?

4. ¿Se aplica el anterior artículo para vacaciones acumuladas cuando han existido como en este caso, por un error de interpretación?

5. Cuando hay casos de jornada parcial, existe duda en la cantidad de días a que se tiene derecho y para lo cual pueden haber dos alternativas:

a) Se disfruta el número de días completos por la jornada parcial. (Igual que en los casos de tiempo completo).

b) Se disfruta proporcionalmente  a la jornada parcial trabajada y que se podría acumular hasta sumar días completos"

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

Dado que, evidentemente, la consulta planteada responde a un caso concreto que se presenta en la Oficina Nacional de Semillas, en torno al lugar físico en que debe ejercer las funciones la Asesora Legal, así como  la forma de disfrute de sus vacaciones, es de informarle a usted que de conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Número 6815 de 27 de setiembre de 1982) este Órgano Consultor no puede emitir criterio al respecto, ya que solamente puede evacuar consultas sobre aspectos jurídicos de carácter general; amén de que sus pronunciamientos son de aplicación obligatoria para la Administración Pública.

            De manera que, si este Despacho emitiese criterio acerca de lo planteado en su Oficio, estaríamos sustituyéndonos en administración activa, en abierta contravención a la recién citada normativa y en contra de las atribuciones legales de la institución consultante, en orden a resolver casos pendientes como el sometido a nuestro conocimiento. En tal sentido, esta Procuraduría ha señalado:

"… es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva. La misma jurisprudencia de nuestra oficina ha venido a sentar la necesidad de que nos pronunciemos sobre situaciones genéricas, y que nuestro dictamen sirva como elemento informador e interpretativo de las competencias para su aplicación a los casos concretos que se le presenten al órgano de la administración activa."

(Ver, Dictamen C-188-2002 de 23 de julio del 2002)

             No obstante las disposiciones jurídicas de cita y jurisprudencia mencionada, este Despacho emitirá, por esta vez, una opinión jurídica, que no tiene la virtud de ser vinculante para la administración, más que para coadyuvar a la decisión que correspondería emitir en el citado problema; no sin antes indicar, que al estar directamente relacionada la Asesora legal de esa institución en este asunto, se dispensa la no presentación del criterio legal de esa oficina, a tenor de lo que exige el artículo 4 de la precitada legislación.

III.- FONDO DEL ASUNTO:

            En virtud de que las dos primeras preguntas tienen relación directa entre sí, se procederá a unificarlas a fin de dar la respuesta que corresponde a cada una de ellas.

“1. ¿ Ante el nombramiento de un funcionario en una jornada parcial, como en este caso, se debe realizar su trabajo dentro de las instalaciones de la Institución o es permisible que por razones históricas lleve a cabo su trabajo fuera de ellas, como se ha estado realizando?

2. ¿Implica lo anterior derechos adquiridos, puesto que los anteriores Directores así lo permitieron?”

Sobre el particular, es pertinente enfatizar en este estudio varios presupuestos ya tratados ampliamente por la doctrina y la jurisprudencia de nuestros más altos Tribunales de Trabajo, en el sentido de que servidor público es todo aquel que en virtud de un acto administrativo, válido y eficaz, presta los servicios a la Administración Pública, para satisfacer los intereses de la colectividad.[1] Así, Cabanellas explica que la mayoría de la doctrina es conteste en destacar el carácter unilateral que el Derecho Público concede al Estado para los efectos de  nombrar a una persona en un determinado cargo público. En similar pensamiento,  Krotoschin afirma que “las relaciones jurídicas entre Estado y su funcionarios no nacen de un acto jurídico del Derecho Civil o del Derecho (convencional) del Trabajo, sino de un acto de imperio o de mando que consiste en el nombramiento, el cual se halla regido por el Derecho Administrativo, procediendo el Estado como Poder público y no como persona jurídica”[2].

            Bajo esa línea de pensamiento, nuestro ordenamiento jurídico ha equiparado los conceptos de funcionario público, servidor público, empleado público y otros términos similares que son utilizados para referirse al individuo que presta los servicios a la Administración Pública, a fin de satisfacer el interés común en sus diversas facetas. Así los artículos 111, 112 y 113  de la Ley General de la Administración Pública, en lo conducente,  establecen:

“Artículo 111.-

"1.  Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2.-A este efecto considérense equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

(…) “     

            “Artículo 112.- 1 El derecho administrativo será aplicable a las relaciones       de servicio entre la Administración  y sus servidores públicos.

(…)”

“Artículo 113.-1.- El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.

2.- El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto.

3.- En la apreciación del interés público se tendrá en cuenta, en primer lugar, los valores de seguridad jurídica y justicia para la comunidad y el individuo, a los que no puede en ningún caso anteponerse la mera conveniencia.”

De los textos legales transcritos se pueden extraer varios supuestos que conforman el concepto de análisis, a saber: la persona que trabaja para la Administración Pública lo hace a nombre o por cuenta de ésta. Su investidura como funcionario público lo es por un acto válido y eficaz, a efecto de estar legitimado para realizar una determinada actividad o labor del Estado, encaminada a satisfacer  primordialmente  el interés de la comunidad, que prima sobre cualquier otro interés particular y aún contra el interés de la Administración Pública, cuando pudiera existir contraposición con el interés público, tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al subrayar:

“…Toda actividad del funcionario público es evidentemente de interés público – no sólo en buena lógica- sino por propia definición del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, ya que el desempeño de sus funciones debe estar encaminado primordialmente a la satisfacción de aquél y en cuanto se separe de aquella finalidad – que le envuelve como tal- estaría faltando a lo que constituye la esencia de su función. Sería conveniente, tal vez, para algunos funcionarios que se pasara inadvertida su actividad, para que esta no pudiera ser calificada así por la colectividad, pero desde la aceptación del cargo ello no es posible pues sobre aquella conveniencia privan los valores de seguridad y justicia no sólo para la comunidad sino también para todos y cada uno de los individuos que la forman- que en todo caso deben ser considerados como representantes de aquella, de la que el funcionario depende – y acto de justicia es el derecho a saber como se emplean y el destino que se da a los recursos que esa colectividad aporta y que hacen posible la retribución por su servicios al “servidor público”…”  

            Como se ha podido observar de lo expuesto hasta aquí, desde el momento en que un funcionario público adquiere ese carácter, queda sujeto a todo el ordenamiento público que le rige, y por ende, al cumplimiento de los deberes y obligaciones que le demanda el cargo, según se explicará adelante.

            La especial sujeción al Derecho Administrativo, conlleva también a manifestar que en lo que respecta al régimen de las relaciones de servicio entre ese agente  y la Administración Pública, el mismo se encuentra sustentado por los numerales 191 y 192 de nuestra Carta Política, a tenor de los cuales, se establecen los principales principios que rigen al empleo público. Dichas disposiciones,  a la letra establecen:

“Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

“Artículo 192.- Con las excepciones  que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.

            A propósito de ese régimen, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,  mediante el voto 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, ha señalado que:

“(…) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (…)”.

            En similar sentido, en la resolución constitucional No. 2003-00280 de las 10:20 horas del 18 de junio de 2003, se indicó:

"(...) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política contemplan, en sentido amplio, un régimen especial de servicio para todo el sector público o estatal, basado en los principios fundamentales de especialidad para el servidor público, el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y la garantía de estabilidad en el servicio, con el fin de lograr mayor eficiencia en la Administración; a la vez que otorgan, en especial el segundo numeral citado, una serie de derechos públicos, pero que sólo fueron enunciados por el constituyente, dejándole al legislador la tarea de normarlos de manera concreta y de especificarlos a través de la ley ordinaria (...).”

            Con base en las anteriores consideraciones, queda claro al propio tiempo, que en nuestro medio, coexisten, fundamentalmente, dos regímenes de relaciones de trabajo,  por un lado el previsto en el Código de Trabajo, que rige las relaciones laborales entre particulares,  privando en ese ámbito, el llamado principio de "autonomía de la voluntad", que es la máxima por la cual se desenvuelve una contratación de esa naturaleza. Por otro lado, el que se rige por el Derecho Público, es decir, la relación de servicio entre el Estado y los funcionarios públicos, llamada comúnmente “relación estatutaria"; cuyos matices particulares, - propios del poder de imperio- no genera entre las partes una relación de igualdad; básicamente porque el Estado representa un interés general, dada la necesidad de garantizar la continuidad en la prestación de los servicios públicos. En otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; ella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio, para garantizar el bien público, potestad que ha sido denominada por la doctrina como poder de dirección de la Administración. En ese sentido, y mediante el voto N° 04453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo de 2000, el Tribunal  Constitucional, ha señalado:

“Partiendo de la conclusión inmediata anterior se reafirma, también, que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio y con las salvedades que luego se dirán, es una relación llamada de empleo público o estatutaria, que como tal, está regulada por el Derecho Público; consecuentemente, no puede existir una relación de igualdad o de equivalencia entre las partes involucradas, como idealmente debiera suceder en la relación laboral de origen contractual, principalmente porque la Administración Pública representa un interés general, por la necesidad de la continuidad en la prestación de los servicios públicos y por las limitaciones que se imponen en las regulaciones presupuestarias. En otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra con relación a la Administración, en un estado de sujeción; ella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público, lo que elimina la posibilidad de que la relación sea considerada desde una perspectiva de equivalencia de derechos susceptible de negociación entre las partes.”

            Como corolario de lo anteriormente expuesto, se debe tener en cuenta que la relación estatutaria de servicio entre el funcionario y la Administración Pública, necesariamente está sometida al llamado “Principio de Legalidad”, por virtud del cual, toda actuación de la Administración Pública, debe estar autorizada por el ordenamiento jurídico. Así, lo que no está permitido, se entiende que está prohibido; disposición que encuentra su fundamento en el artículo 11 de nuestra Constitución Política, al disponer:

"Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas."

(Así reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000)

            Por su parte, el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, dispone, en lo conducente:

"... Artículo 11.-

1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes..."

            Sobre el particular, el connotado tratadista Eduardo Ortiz, subrayaba que "(...) el principio de legalidad supone no solo un límite negativo de la conducta de la administrativa, en cuanto le señala lo que no debe hacer, sino también una determinación positiva en cuanto le indica lo que debe hacer. Puede afirmarse, incluso, que la limitación negativa es consecuencia de la positiva, dado que ésta, al imponer deberes de conducta, simultáneamente prohíbe la conducta opuesta a la debida u ordenada (...)"[3].

En síntesis, tanto las definiciones legales como las doctrinarias de cita, coinciden con el precitado numeral 11 constitucional, en que el norte de todas las actuaciones de la Administración Pública, es el "principio de legalidad", y por consiguiente del empleo público. De ahí que se puede afirmar, que no es posible concebirse situaciones fuera del ordenamiento jurídico, si no es en contravención con la indicada máxima, a tenor de la recién citada normativa.

De todo lo dicho, es fácil observar el carácter jurídico que tiene la relación de servicio entre el funcionario y la Administración Pública, en donde por la delicada labor que tiene el Estado para satisfacer las necesidades de la sociedad, se caracteriza por contener reglas preestablecidas categóricamente, en orden  a la efectividad y eficiencia de los servicios públicos. Por ello, se hace exigible el nombramiento de un personal altamente calificado que responda realmente a la función encomendada, bajo los términos y forma predeterminados unilateralmente por la Administración Pública. Razón ésta, por la que existen los principios de los mencionados artículos 191 y 192 de la Carta Política, a través de los cuales, se  establece un único régimen estatutario de servicio civil para todos los funcionarios o empleados que realizan gestión pública, asegurándose su permanencia mediante la idoneidad comprobada, tal y como reiteradamente lo ha explicado el Tribunal Constitucional, al señalar:

"La Sala entiende que en el sector Público los concursos para llenar plazas es el medio natural (sic) mediante el cual se abre la posibilidad a todos aquellos sujetos que cumpliendo los requisitos académicos, y de experiencia laboral sean aptos para ocupar el puesto que se sacó a concurso, para con ello cumplir con el mandato constitucional establecido en el artículo 192, de la "idoneidad comprobada" garantizándose la eficiencia de la función de la administración”.[4](Ver entre otros,  Voto Nº 3611-93 de las catorce horas con treinta y nueve minutos del día 28 de julio de mil novecientos noventa y tres)

            En ese orden de ideas, debe acotarse por importante,  que dentro de los elementos que conforman una relación de servicio entre el Estado y sus funcionarios, se encuentra la "subordinación jurídica" que es el que en definitiva viene a caracterizar su naturaleza jurídica como tal, pues según el reiterado criterio de nuestros más Altos Tribunales de Trabajo, en dicho supuesto se centra la capacidad del patrono, de dar las órdenes al trabajador o empleado y la correlativa sujeción de éste a la dirección del empleador, para tener como existente, en un caso concreto, una relación de servicio, en esencia. Tal subordinación implica para el patrono, tanto la potestad real de dirigir, dar órdenes y fiscalizar la labor del trabajador, como también la de disciplinar su actuación dentro del centro de trabajo. (En similar sentido, ver, Sala Segunda, No. 685, de las 10: 10 horas del 16 de noviembre del 2001)

            De ahí la importancia de su mención, pues a partir de ese presupuesto, se originan los deberes y obligaciones de cualquier trabajador o funcionario público, a la par del deber de la “prestación personal del servicio” en la forma, intensidad y tiempo que demanda la tarea encomendada, tales como el lugar donde prestará sus servicios, jornada de trabajo, cumplimiento eficiente de sus funciones,  deber de discreción en el desempeño de sus funciones, que también ha sido llamada por algunos como deber de lealtad. Verbigracia, el artículo 39 del Estatuto de Servicio Civil dispone:

"Artículo 39.- Son deberes de los servidores públicos:

a) Acatar esta ley y sus reglamentos y cumplir las obligaciones inherentes a sus cargos.

b) Guardar la discreción necesaria sobre los asuntos relacionados con su trabajo que por su naturaleza o en virtud de instrucciones especiales lo requieran, aún después de haber cesado en el cargo, sin perjuicio de la obligación en que están de denunciar cualquier hecho delictuoso conforme al artículo 147, inciso 1), del Código de Procedimientos Penales.

c) Rehusar dádivas, obsequios o recompensas que se les ofrezcan como retribución por actos inherentes a sus empleos.

d) Observar dignidad en el desempeño de sus cargos y en su vida social; y

e) Guardar al público, en sus relaciones con él, motivadas en el ejercicio del cargo o empleo, toda la consideración debida, de modo que o se  origine queja justificada por mal servicio o atención."

            De manera que en todo régimen de empleo existente entre un funcionario y la Administración Pública, es connatural el cumplimiento recíproco de deberes y obligaciones. Así, el primero se encuentra obligado a acatar las disposiciones, directrices y lineamientos que en orden al cargo, dicta la Administración Pública para la eficiencia de la función pública; mientras el segundo remunera al servidor público por la prestación efectiva del servicio, en la forma, tiempo y lugar requeridos para ello.  En similar sentido, este Despacho ha señalado:

"...De todo lo dicho, sobra decir que, este tipo de normativa está diseñado, para el personal que se encuentra en una relación estatutaria de servicio, es decir, en donde existan los tres elementos primordiales que la caracterizan como tal; a saber, el salario, prestación personal del trabajo y la subordinación fáctica y jurídica", supuesto éste, que en definitiva, viene a conceptualizar el ligamen, al encontrarse presente el poder de dirección, fiscalización y vigilancia por parte del patrono sobre sus empleados, para la realización de las tareas, quienes a su vez, se encuentran obligados a obedecer. Así, la autorizada doctrina es conteste, en indicar que:

"el elemento que identifica el contrato de trabajo; consiste en un esencial contenido obligatorio: prestar trabajo para otros, en la organización de otros y bajo el poder de otros de determinar en concreto la prestación, teniendo como compensación una retribución."(Dantona, Massimo. "Los cambios del Derecho del Trabajo y el problema de la subordinación en el Derecho Italiano" Revista Debate Laboral, San José, Costa Rica, año II, número 4, 1989, pág 63.) ..."

(Dictamen C-114-2001, del 17 de abril del 2001)

            Una vez conceptualizado el régimen de servicio en que se circunscribe el funcionario y la Administración Pública, es menester analizar el carácter de la relación que liga a la asesora legal con la Oficina Nacional de Semillas, no sin antes tener claro el carácter jurídico de esa institución.

            En efecto, mediante  el artículo 1° de la Ley de la Oficina Nacional de Semillas No. 6289 del 04 de diciembre de 1978, se crea ese órgano de la siguiente manera:

"Artículo 1º.- Créase la Oficina Nacional de Semillas, adscrita al Ministerio de Agricultura y Ganadería, la cual tendrá a su cargo la promoción y protección, el mejoramiento, control, y el uso de semillas de calidad superior, con el objeto de fomentar su uso, para lo que establecerá las normas y mecanismos de control necesarios para su circulación y comercio. La Oficina contará con independencia en su funcionamiento operativo y en su administración tendrá personería jurídica propia." (El subrayado no es del original)

            Sin detallar el grado de desconcentración o descentralización administrativa o jurídica del órgano consultante en relación con el Ministerio de Agricultura y Ganadería, es claro del propio texto legal transcrito, que la Oficina Nacional de Semillas se encuentra adscrito al citado ente ministerial, y como tal se encuentra incluido dentro del engranaje del Estado, a tenor de lo que disponen los artículos 1° de la Ley General de la Administración Pública (No. 6227 de 2 de mayo de 1978) y 1. 4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa -Administrativa, (No. 3667 del 12 de marzo de 1966).[5]  Por consiguiente, y para los efectos del asunto de examen, la relación de servicio habida entre esa institución y sus funcionarios, se encuentra regida por los principios constitucionales de los artículos 191 y 192 de mención supra y todo el resto del Derecho Administrativo.

            De ahí que este Despacho concluye en este aparte, que todo funcionario- incluyendo a la persona de consulta- que labore para esa Institución está obligado a cumplir a cabalidad, con las disposiciones jurídicas,  órdenes y deberes que le exige el cargo por el cual fue nombrado, no pudiendo arrogarse facultades no concedidas por ley, según categóricamente lo establece el tantas veces citado artículo 11 de la Carta Política. Frente a ese deber de cumplimiento, se encuentra el natural poder de mando, dirección y disciplina de la Administración,  para dirigir la actividad de la manera que más se adecue y convenga a la satisfacción del interés público; e imponer de esa forma, las medidas correctivas necesarias y prudentes para el logro de ese fin.[6]  Todo ese cúmulo de caracteres conlleva a la necesidad de que todo funcionario se ubique físicamente dentro de la institución, para prestar sus servicios,  bajo la subordinación de la jerarquía o jefatura correspondiente, con absoluta dedicación, intensidad y calidad, responsabilizándose de sus actos y ejecutando sus tareas y obligaciones con apego a los principios legales, discrecionales  y éticos que le demanda la función pública a su cargo, es decir en la forma y términos como lo señalan, -entre otros- el mencionado numeral 39 del Estatuto de Servicio Civil, e incisos a) y b) del artículo 71 del Código de Trabajo.

            Si por razones históricas – que no es del caso detallar en este estudio- algún funcionario o funcionaria se ubica o se ha ubicado fuera del edificio de la Oficina Nacional de Semillas para realizar las funciones públicas encomendadas bajo una relación de trabajo, la Administración tiene la plena potestad de enderezar dicha situación y proceder a su ubicación física a lo interno de la Oficina Nacional de Semillas, dentro de la jornada a que se encuentra obligado a ejercer sus labores, tal y como se encuentra la mayoría de los funcionarios de esa institución. Lo anterior, sin que el servidor o servidora pueda alegar algún derecho adquirido a su favor, pues como se señaló supra, por el natural poder de mando que tiene el patrono-Estado con el funcionariado, éste debe acatar sus disposiciones razonables, en pro del servicio que allí se presta, y el principio de legalidad que le rige. Así, lo ha señalado la Sala Constitucional cuando en situaciones similares:

“Esta Sala, en su voto número 176-91 de las catorce horas con treinta y seis minutos del veinticinco de enero del año en curso, declaró sin lugar un recurso similar al que nos ocupa, considerando que no existía roce constitucional, e indicando que más bien la medida que se impugnaba había sido tomada por la Administración en uso de las potestades de dirección y fiscalización que le competen a todo empleador.”

(Ver, Voto No. 672-91 de  las catorce horas y cuatro minutos del veintisiete de marzo de mil novecientos noventa y uno.)

            A ese respecto, no está demás recomendar al consultante, remitirse a la opinión jurídica  O.J. 077- 97 de 22 de diciembre de 1997, ya que está relacionado con el tema, objeto de la presente consulta.

"3.  ¿A raíz de este diferendo se ha considerado que la Asesora disfrute de vacaciones a razón de 4 días a la semana, laborando uno en tanto se confirma si el procedimiento motivo de la consulta principal es correcto o no. Sin embargo, la Asesora se refiere al Artículo 158 del Código de Trabajo en el que se menciona que las vacaciones deben gozarse  sin interrupciones,  por lo que solicita se le concedan en un solo tracto. Por su parte, como el artículo también menciona la posibilidad de un convenio para dividir el tiempo en dos fracciones cuando se trate de labores de índole especial como en este caso; esto origina una nueva consulta:

¿Para efecto del citado artículo y cuándo no hay convenio entre las partes qué priva: Disfrute de todo el tracto o fraccionamiento de acuerdo a las necesidades de la Institución?”

4.-Se aplica el anterior artículo para vacaciones acumuladas cuando han existido como en este caso, por un error de interpretación?"

 5.Cuando hay casos de jornada parcial, existe duda en la cantidad de días a que se tiene derecho y para lo cual pueden haber dos alternativas:

a)Se disfruta el número de días completos por la jornada parcial. (Igual que en los casos de tiempo completo).

b) Se disfruta proporcionalmente  a la jornada parcial trabajada y que se podría acumular hasta sumar días completos."

            En vista de que las anteriores interrogantes están relacionadas con el carácter jurídico de la vacaciones, se hará un análisis previo de ese tema, a fin de obtener la respuesta de cada una de ellas.

            Dicho lo anterior, los artículos 153, 154,158 y 159 del Código de Trabajo, señalan en su orden y en lo que interesan:

            "ARTICULO 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.

(...)

No interrumpirán la continuidad del trabajo, las licencias sin goce de salario, los descansos otorgados por el presente Código, sus reglamentos y sus leyes conexas, las enfermedades justificadas, la prórroga o renovación inmediata del contrato de trabajo, ni ninguna otra causa análoga que no termine con éste".

“ARTÍCULO 154.-El trabajador tendrá derecho a vacaciones aún cuando su contrato no le exija trabajar todas las horas de la jornada ordinaria ni todos los días de la semana.”

"ARTICULO 158.- Los trabajadores deben gozar sin interrupciones de su período de vacaciones. Estas se podrán dividir en dos fracciones, como máximo, cuando así lo convengan las partes, y siempre que se trate de labores de índole especial, que no permitan una ausencia muy prolongada."

ARTÍCULO 159.-Queda prohibido acumular las vacaciones, pero podrán serlo por una sola vez cuando el trabajador desempeñare labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, o cuando la residencia de su familia quedare situada en provincia distinta del lugar  donde presta sus servicios…”

            Vasta es la jurisprudencia y doctrina al definir las vacaciones como un derecho fundamental de todo trabajador, que se adquiere después de cumplir el mínimo legal de tiempo de trabajo y a las órdenes de un determinado patrono, sea éste público o privado, según lo prescribe puntualmente el recién transcrito numeral 153 del Código de Trabajo, en plena concordancia con el 59 constitucional. Derecho, que permite que el individuo obtenga su justo y proporcionado descanso al tiempo efectivamente laborado, y de esa manera repare su energía física como psíquica, a fin de obtener un mejor rendimiento en sus labores. Por ello, nuestro Tribunal del Derecho de la Constitución lo ha calificado como una doble necesidad, consistente, no sólo, en un beneficio para el trabajador sino para el patrono mismo. De cara a ese derecho, las vacaciones, obviamente, es  un deber por parte del patrono de otorgarlas en el momento en que aquél surja  a la vida jurídica. Así, mediante el Voto No. 5969-93 de las quince horas con veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres, dicha Sala ha subrayado:  

“…el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo. Obviamente, en el caso del artículo 30 impugnado, la acumulación de vacaciones presupone la sucesión de varios períodos en los cuales el trabajador no ejerció ese derecho, en detrimento de su descanso y, de paso, de su capacidad de trabajo, y, consecuentemente también de la empresa. La prohibición de acumularlas más de una vez, pues, guarda armonía con los preceptos y principios enunciados del Derecho de la Constitución.

            Como puede observarse, las vacaciones dentro de una relación de servicio, constituye, per se, un derecho indiscutible, imprescriptible e irrenunciable del trabajador o empleado mientras se encuentre vigente la relación que lo liga con la Administración Pública;  y por ende, su disfrute está condicionado a los presupuestos a que hace referencia el mencionado artículo 153 del Código de Trabajo. De ahí también, que en los numerales 158 y 159 se establezcan que el goce de ellas, debe hacerse sin interrupción alguna, incluso es prohibido acumularlas, sino es por  situaciones excepcionales, previstas en las mismas disposiciones legales. En el primer caso, se excepciona la posibilidad de dividir las vacaciones solamente en dos fracciones como máximo cuando las partes así lo convinieren, por tratarse de labores de carácter especial; y en el segundo, solamente se podrán acumular las vacaciones, por una sola vez cuando el trabajador desempeñare labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas.

En igual dirección, se tiene dentro del ámbito estatutario de las relaciones de servicio, el artículo 32 del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil, que establece la posibilidad de fraccionamiento del período de vacaciones en tres tantos, y la posibilidad de acumularlas solamente por una vez, en atención a las necesidades del servicio y a solicitud escrita del servidor. Así, dicha norma indica:

" Artículo 32.- Los servidores deben gozar sin interrupciones de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el artículo 158 del Código de Trabajo; los jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período. Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado Código."

     De los textos jurídicos de cita, se ha podido acotar que precisamente por virtud de la naturaleza de las vacaciones, la forma de su disfrute debe ser sin interrupciones de ninguna especie; salvo situaciones muy especiales, de conformidad con las siguientes pautas:

-         Solo podrían dividirse las vacaciones hasta en tres fracciones por la     índole especial de las funciones.

-         Pese dicha posibilidad de fraccionarlas, las interrupciones no pueden ser muy prolongadas.

-         Debe existir convenio entre el patrono y funcionario para que tal fracción o fracciones se permitan.

     Asimismo, es claro que por la índole de las vacaciones, éstas no pueden acumularse, excepto únicamente por un período, previa resolución motivada por el jerarca de la institución que así lo justifique.

      Como se ha podido observar de todo lo analizado en este acápite, los presupuestos estipulados en la mencionada normativa responden a situaciones, naturalmente, normales; las cuales, aún en ciertas circunstancias especiales, se permitiría la interrupción y la acumulación de vacaciones dentro de los parámetros prescritos en la normativa arriba indicada. En cambio, si un funcionario o funcionaria, por razones desconocidas, no ha podido disfrutar las vacaciones durante más de diez años, sin justificación alguna –como es el caso planteado en su Oficio- se está, en primer lugar, frente a un incumplimiento del patrono-Estado de otorgar las vacaciones al trabajador o empleado, de conformidad con los artículos 153, 155 del Código de Trabajo y 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, así como toda la doctrina que alrededor de esa asignatura se apuntó arriba; con las responsabilidades que acarrearía en nuestro ordenamiento jurídico.

     Por consiguiente, y aún cuando se podría estar ante una inercia del servidor o servidora, por no haber ejercido ni reclamado su derecho al disfrute de cuestión en el momento oportuno, es lo cierto que la Administración está en la ineludible obligación de enderezar la irregularidad apuntada, aplicando armoniosamente los artículos 153, 158 y 159 del referido Código y 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil [7], a fin de que a la  funcionaria se le otorguen las vacaciones de todos los períodos no disfrutados hasta la fecha, tomando en consideración, no sólo los parámetros arriba resaltados, sino la continuidad del servicio público que allí se presta, para  que no se vea perjudicado por su ausencia prolongada.

     Finalmente, respecto a la quinta y última de las preguntas formuladas en su oficio, debe tomarse en cuenta, en primer lugar, lo dispuesto por el tantas veces citado artículo 153 del Código de Trabajo, que en lo atinente dispone, que para  tener derecho a vacaciones anuales remuneradas, es necesario que el trabajador tenga un mínimo de dos semanas por cada cincuenta semanas, de prestación continua y efectiva de trabajo, tal y como lo ha enfatizado, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al subrayar:

"Es la efectiva y continua prestación del servicio, en que consiste el trabajo del funcionario, lo que da origen a un derecho a percibir un descanso legalmente garantizado. Precisamente, el fundamento de las vacaciones es otorgar la oportunidad de que el empleado recobre la energía psicofísica desplegada en su trabajo, mediante el descanso correspondiente. Presupuesto de ellas, lo es que el empleado haya laborado durante el tiempo que la ley dispone, para que tenga derecho a ese descanso. En el sub júdice, ese presupuesto no está presente. Independientemente de que la no prestación laboral se debiera a un despido, que se ha calificado como desvinculado del procedimiento legal aplicable, es lo cierto que el actor no laboró, en el terreno de los hechos, durante el lapso que ha pretendido que se le cancelen las vacaciones. Esa circunstancia, y la naturaleza dicha del derecho a vacaciones, hacen que falte el supuesto de hecho requerido por la normativa del artículo 153 y siguientes del Código Laboral -aplicable en ausencia de norma administrativa pertinente-, para que sea procedente el acogimiento de ese extremo del "petitus (véase en igual sentido la sentencia N. 182 de las 9:40 horas del 9 de noviembre de 1990). (Lo resaltado no es del texto original)

            Por otra parte, el artículo 154 del Código de estudio, dice:

"El trabajador tendrá derecho a vacaciones aún cuando su contrato, no le exija trabajar todas las horas de la jornada ordinaria ni todos los días de la semana."

            Bajo esos textos legales, se circunscriben también los artículos 29 y 30 del precitado Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, en tanto para el derecho y disfrute de las vacaciones deben tomarse en cuenta el tiempo efectivamente laborado por el funcionario; de manera que si se trabaja en jornadas menores de ocho horas, el cómputo  de  las vacaciones debe ser proporcional al tiempo realmente trabajado, según lo explica, por ejemplo, Sánchez Morón cuando señala:

“Todo funcionario tiene derecho a disfrutar, durante cada año completo de servicio activo (…), de una vacación retribuida  de un mes, o a los días que en proporción le corresponden si el tiempo servido fue menor (…).” [8]     

            (Lo resaltado no es del texto original)

            En similar sentido, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia al referirse a los aumentos anuales a que podría tener derecho un funcionario que labora media jornada, ha dicho:

“(…)” …hay que decir que si bien es cierto la diferencia entre un trabajador a tiempo completo y uno a medio tiempo podría dar lugar a un reconocimiento proporcional de las anualidades, no puede servir de fundamento para privar de ese beneficio a quien no  hubiera laborado la Jornada completa. (Resolución 2001-05916 de las 15:28 horas del 3 de julio del 2001)

            De ahí la tendencia doctrinaria, legal y jurisprudencial de considerar a la “prestación efectiva del trabajo”, como el aspecto medular a tomar en cuenta a la hora de realizar el cómputo de las vacaciones anuales; por lo que a mayor tiempo de prestación de servicios, mayor período de vacaciones se reconoce, en virtud de que con éstas se procura la obtención de un descanso tal, que compense el desgaste físico y mental sufrido por trabajador, según se señaló en líneas atrás.

            De todo lo analizado, se puede arribar a la conclusión de que la medición utilizada en nuestro sistema jurídico para otorgar el número de días a que tiene derecho una funcionaria o funcionario es el tiempo efectivamente laborado. Por ello, si el funcionario o funcionaria tiene una jornada menor a la estipulada oficialmente, es obvio que las vacaciones, así como todos los demás beneficios que derivan de la relación de servicio con la Administración Pública, deben ser calculados sobre esa proporcionalidad. A mayor abundamiento, es claro el numeral 8 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957, que a letra y en lo conducente, dice:

“Se entenderá que todo salario cubre el pago mensual de la respectiva jornada de trabajo. Si se conviniere en que el servidor público trabaje menos tiempo del señalado en el horario oficial, devengará el sueldo proporcional a la jornada que en tal caso hubiere autorizado el Ministro…”

IV.- CONCLUSIONES:

            De una manera general y como una opinión jurídica carente de efectos vinculantes para la Institución consultante, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

1.-  Si por razones históricas, algún funcionario o funcionaria se ubica o se ha ubicado físicamente fuera del edificio de la Oficina Nacional de Semillas para realizar las funciones públicas encomendadas bajo una relación de trabajo común y corriente, la Administración tiene plena potestad de enderezar dicha situación y proceder a su ubicación a lo interno del centro de trabajo correspondiente, no obstante si la jornada de sus funciones, es parcial o completa. Lo anterior, en virtud del principio de legalidad a que está sometido toda la Administración Pública y sus funcionarios;  sin que el servidor o servidora pueda alegar algún derecho adquirido a su favor.  

 2.- De conformidad con los artículos 153 del Código de Trabajo, 28 y 29 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil, doctrina y jurisprudencia citada, el parámetro utilizado para otorgar las vacaciones a que tiene derecho una funcionaria o funcionario, es el tiempo efectivamente laborado. Por ello, si el funcionario o funcionaria tiene una jornada menor a la estipulada oficialmente, es obvio que las vacaciones, así como todos los demás beneficios que derivan de la relación de servicio con la Administración Pública, deben ser calculados sobre esa proporcionalidad.

De usted, con toda la consideración,

Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras             Kattya Vega Sancho

PROCURADORA II                                      ABOGADA

LMGP/KVS/gvv

Anexo: fotocopia de la opinión jurídica

No. O.J. 077-97 de 22 diciembre de 1997.

 1-     Ortíz Ortíz, Eduardo. Tesis de Derecho Administrativo, Tomo II. Editorial Stradtmann, pp 140.

2-      (Cabanellas (GUILLERMO) "Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual", Volumen IV. F-I, Editorial Heliasta, 28ª edición, REvisada, actualizada y ampliada por Luis Alcalá-Zamora y CAsti9llo, 2003, p. 138).

3-    ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Op Cit, Tomo I, pp76-77.

 

4-    Sala Constitucional, voto Nº  3611-93 de las 14:39 horas del día 28 de julio de mil novecientos noventa y tres.

 

5-    En ese sentido, ver Dictamen Número C-339-2001 de 10 de diciembre del 2001)

 

6-    Cabanellas ha señalado que “La doctrina, ha definido a la subordinación, como “el estado de limitación de la autonomía del trabajador al cual se encuentra sometido, en sus pretensiones, por razón del contrato; y que proviene de la potestad del patrono o empresario para dirigir la actividad de la otra parte… es un estado de dependencia real producido por el derecho del empleador de dirigir y dar órdenes, y la correlativa obligación del empleado de darlas…” por lo que no basta  “…con que exista no la posibilidad de dar órdenes, sino el derecho de hacerlo y de sustituir su voluntad a la de quien presta el servicio, cuando el que ordena lo juzgue necesario.” (  Cabanellas (GUILLERMO), “Contrato de Trabajo” Volumen I, Buenos Aires, Bibliografía Omeba, 1963, pp. 239, 243).

 

7-    En este sentido es pertinente considerar lo dispuesto en el párrafo 1 del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, que señala: “ El derecho administrativo será aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración Pública y sus servidores públicos”, y lo dispuesto en el artículo 51 del Estatuto de Servicio Civil, que dice: “Los casos no previstos en esta ley, en sus reglamentos o en sus leyes supletorias o conexas, se resolverán de acuerdo con el Código de Trabajo, la Ley de Seguro Social, y los principios generales de Servicio Civil, los principios y leyes de derecho común, la equidad, la costumbre y el uso locales.”

 

8-     Sánchez Morón (MIGUEL) “ Derecho de la Función Pública”,Editorial Tecnos, S.A. Madrid, 1996, p.189