C-253-2004

31 de agosto del 2004

 

 

Ingeniero

Alexis Vásquez Morera

Director Ejecutivo del INTA

S.      O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DE-INTA-210-04, del 12 de mayo último, por medio del cual nos consulta acerca de la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Rectores (CONARE) y sobre la procedencia de pagar dietas al representante del CONARE ante la Junta Directiva del Instituto Nacional de Innovación Tecnológica Agropecuaria (INTA).

 

            El criterio legal que se adjunta a la gestión (oficio AL- INTA- 14- 2004, del 30 de abril pasado, emitido por la Asesoría Legal del consultante) luego de analizar la normativa que rige el tema, arribó a las siguientes conclusiones: “A. Que el CONARE es un órgano desconcentrado máximo de la Administración Pública, con personalidad jurídica, lo que lo hace tener una naturaleza jurídica de lo que se conoce como órgano persona.- B. Que el CONARE en virtud de esa naturaleza es un ente gubernamental.- C. Que al ser un ente gubernamental su representante ante la Junta Directiva del INTA, atendiendo el imperativo legal contenido en la Ley número 8149, no debe percibir el pago de dietas, ya que los representantes de entes gubernamentales han sido excluidos de ese pago en el numeral once de ese cuerpo normativo”.

 

            I.- RESPECTO AL PAGO DE DIETAS A LOS MIEMBROS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL INTA:

 

            A efecto de tener claro el asunto respecto al cual gira la consulta, interesa indicar que según su ley de creación (n.° 8149 de 5 de noviembre del 2001) el INTA es un órgano máximamente desconcentrado del Ministerio de Agricultura y Ganadería (artículo 1°).

 

            El objetivo esencial del INTA consiste en contribuir al mejoramiento y la sostenibilidad del sector agropecuario, por medio de la generación, innovación, validación, investigación y difusión de tecnología (artículo 2°).

 

            En lo concerniente a su organización, cabe indicar que el INTA está regido por una junta directiva, donde se encuentran representados varios sectores relacionados con la innovación tecnológica en materia agropecuaria.  En ese sentido, la citada ley n.° 8149 dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 7.- El Instituto tendrá una Junta Directiva compuesta por siete miembros, en quienes recaerá la máxima dirección. Estará integrada de la siguiente manera:

a) El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante.

b) El ministro de Ciencia y Tecnología o su representante.

c) El presidente ejecutivo del Consejo Nacional de Producción o su       representante.

d) Un representante de la Cámara de Agricultura y Agroindustria de Costa Rica.

e) Un representante de la Cámara de la Industria Alimentaria.

f) Un representante de los pequeños y medianos productores agropecuarios organizados con representación nacional.

g) Un representante del Consejo Nacional de Rectores.

A las sesiones de la Junta Directiva deberá asistir el director ejecutivo del Instituto, quien tendrá voz pero no voto. Asimismo, deberá nombrarse un fiscal.

Los representantes a que se refieren los incisos d), e), f) y g) serán designados por el Poder Ejecutivo de la terna que para ese efecto suministrará la entidad correspondiente.  En el caso del representante de los pequeños productores se abrirá, durante un mes, la recepción de las ternas que remitirán las organizaciones de pequeños productores, para su posterior selección por parte del Poder Ejecutivo.

Los miembros de la Junta Directiva durarán en sus cargos un período de tres años, excepto los representantes del Poder Ejecutivo que permanecerán en sus cargos por un período presidencial” (El subrayado es nuestro).

 

            Por su parte, lo relativo al pago de dietas a los miembros de la Junta Directiva del INTA está regulado en el artículo 11 de la ley citada.  Esa norma indica:

 

“Artículo 11.- Los funcionarios gubernamentales ejercerán sus funciones directivas sin percibir dietas. Los demás miembros directivos devengarán dietas cuyo monto no podrá ser superior al establecido para las instituciones autónomas; se les reconocerá el pago de hasta dos sesiones ordinarias por mes y tres extraordinarias por año”. (El subrayado es nuestro).

 

            Del estudio del expediente legislativo que culminó con la aprobación de la ley de creación del INTA, se desprende que el proyecto enviado a la Asamblea Legislativa por el Poder Ejecutivo, no excluía a miembro alguno de la Junta Directiva del INTA de la posibilidad de percibir dietas.  Al respecto, el artículo 9 de dicho proyecto indicaba que “Por la asistencia puntual a las sesiones ordinarias y extraordinarias, los directivos devengarán dietas cuyo monto no podrá ser superior a lo establecido para las instituciones autónomas del sector público, pudiendo reconocerse hasta dos sesiones ordinarias por mes y tres extraordinarias por año, siendo estas las únicas remuneraciones”. (Expediente legislativo n.° 13.881, folio 16).

 

            Durante el trámite legislativo, el Ministro de Agricultura y Ganadería de entonces, Esteban Brenes, sugirió incluir en la ley una frase en el sentido de que “Los funcionarios gubernamentales ejercerán sus funciones directivas sin percibir dietas” (expediente legislativo, folio 659); sugerencia que fue aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de la Asamblea Legislativa, en su sesión ordinaria n.° 23 del 22 de agosto del 2000, sin que hubiese discusión o comentario alguno al respecto.

 

            Como consecuencia de lo anterior, interesa determinar si el representante del CONARE ante la Junta Directiva del INTA, tiene derecho a percibir dietas, para lo cual resulta útil dilucidar -como se nos solicita en la consulta- la naturaleza del CONARE.

 

            II.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO NACIONAL DE RECTORES:

 

            El Consejo Nacional de Rectores fue creado mediante el “Convenio de Coordinación de la Educación Superior en Costa Rica”, suscrito el 4 de diciembre de 1974, por representantes de la Universidad de Costa Rica, del Instituto Tecnológico de Costa Rica y de la Universidad Nacional.  Posteriormente, la ley n.° 6162 de 30 de noviembre de 1977, le otorgó personalidad jurídica.    El artículo 1° de la citada ley n.° 6162 dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 1º.- Otórgase personería jurídica, dentro de los límites establecidos en esta ley, al Consejo Nacional de Rectores (…).

Como ente dependiente de las instituciones estatales de educación superior universitaria, el Consejo Nacional de Rectores gozará de todo derecho, prerrogativa o privilegio de que gocen dichas instituciones”.  (El párrafo segundo de este artículo fue adicionado por la  ley de presupuesto extraordinario de la República n.° 7015 de 22 de noviembre de 1985).

 

            Como puede observarse, la terminología utilizada por la norma transcrita es bastante imprecisa.  Por una parte, cataloga al CONARE como un “ente” (naturaleza que implica la ausencia de subordinación respecto a una persona jurídica distinta) y por otra, señala que es “dependiente” de las instituciones estatales de educación superior universitaria (dependencia que es característica de un órgano y no de un ente).

 

            En todo caso, considera esta Procuraduría que el CONARE, más que un órgano desconcentrado de las universidades públicas, es un ente descentralizado, pues cuenta con personalidad jurídica propia, dada por ley, y con competencias exclusivas, relacionadas ya no solamente con el accionar de una universidad pública en particular (o con el de un grupo de ellas) sino con la planificación de la educación superior del país, según puede comprobarse de la lectura de las funciones que le fueron atribuidas en el artículo 3 de la ley n.° 6162 citada.

 

            El criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que el CONARE es un órgano desconcentrado de las universidades que forman parte del “Convenio de Coordinación de la Educación Superior en Costa Rica”, pues ha asumido una competencia que antes correspondía a dichas instituciones; sin embargo, debemos insistir en que ninguna de las universidades que suscribieron el convenio, individualmente consideradas, tenían a cargo la planificación de toda la educación superior del país.  De ahí que dichas instituciones no podrían desconcentrar en un órgano suyo, una competencia que no tenían hasta ese momento.

 

            Nótese además que la ley n.° 6162, en su texto original, no hizo alusión a dependencia alguna del CONARE respecto a las instituciones que lo crearon.  Fue mediante una reforma operada por la ley n.° 7015 ya citada, que se hizo referencia al punto, pero con la intención de conferirle al CONARE todos los “derechos, prerrogativas y privilegios” con que ya contaban las universidades públicas.  Ciertamente, si el legislador hubiese considerado que el CONARE era un órgano de esas universidades, y no un ente distinto a ellas, tal reforma habría sido innecesaria.

 

            Al analizar la relación entre el CONARE y las universidades públicas del país, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia indicó lo siguiente:

 

“Por la ley Número 6162 del 30 de noviembre de 1977, se le otorgó personalidad jurídica propia al Consejo Nacional de Rectores, adquiriendo la condición de centro de imputación jurídica y, por ende, desde esta perspectiva, independencia, de aquellas instituciones que lo crearon mediante el Convenio de Coordinación de Educación Superior en Costa Rica” (Sentencia n.° 96-222 de las 9:00 horas del 31 de julio del 1996).

 

            En virtud de lo expuesto, considera esta Procuraduría que el CONARE es un ente público independiente de las universidades públicas que han suscrito el “Convenio de Coordinación de la Educación Superior en Costa Rica”, y no un órgano desconcentrado de aquéllas.

 

             III.- EN CONCRETO, SOBRE EL PAGO DE DIETAS AL REPRESENTANTE DEL CONARE ANTE EL INTA:

 

            Retomando la consulta básica que se nos plantea, a saber, si el representante del CONARE ante el INTA tiene derecho al pago de dietas por su asistencia a las sesiones de ese órgano, debemos indicar que el artículo 11 de la Ley de Creación del INTA señala, como ya adelantábamos, que los “funcionarios gubernamentales” que formen parte de la Junta Directiva de ese órgano no percibirán dietas.

 

            Partiendo de esa situación, el problema se circunscribe a determinar si al término “funcionarios gubernamentales” debe dársele una interpretación restringida, en cuyo caso, sólo los ministros de gobierno que integran la Junta Directiva del INTA no percibirían dietas; o si, por el contrario, debe dársele una interpretación amplia, asimilándolo al de funcionario público, en cuyo caso, tampoco el representante del CONARE, ni el del Consejo Nacional de Producción tendrían derecho a devengar dietas.

 

            Aunque el punto parece discutible, la solución se encuentra en el “Reglamento a la Ley del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria (INTA)”, aprobado mediante el decreto n.° 31857 de 29 de mayo último y publicado recientemente en La Gaceta n°. 146 del 27 de julio de este año.  Dicho decreto, por ser un reglamento ejecutivo, tiene como propósito complementar y aclarar la ley, regulando los detalles indispensables para su cumplimiento.

 

            Precisamente, en lo relativo al pago de dietas, el reglamento citado dispone lo siguiente:

 

“Artículo 22.- Los funcionarios gubernamentales y el fiscal ejercerán sus funciones directivas sin percibir dietas. Los demás miembros directivos, salvo que sean funcionarios públicos, devengarán dietas cuyo monto no podrá ser superior al establecido para las instituciones autónomas, que no pertenezcan al Sistema Bancario Nacional; se les reconocerá el pago de hasta dos sesiones ordinarias por mes y tres extraordinarias por año”. (El subrayado es nuestro).

 

Es claro entonces que la norma reglamentaria transcrita optó por asimilar los términos “funcionario gubernamental” y “funcionario público”, de lo que se desprende que el funcionario de CONARE que se designe para formar parte de la Junta Directiva del INTA, no tiene derecho a percibir dietas.

 

Cabe indicar que si bien podría pensarse en la posibilidad de que el CONARE designe para el cargo a una persona que no sea funcionario público, lo cierto es que cuando una norma dispone que un órgano colegiado debe tener dentro de su integración a un representante de alguna institución, ésta debe designar a un funcionario suyo para que cumpla esa labor.

 

Las razones en que se fundamenta esa tesis son evidentes.  En caso de que se trate de un órgano colegiado donde sus integrantes representen intereses contrapuestos de diversos sectores, es de esperar que un funcionario de la institución representada conozca más a fondo (que un particular) los intereses que debe defender.  Del mismo modo, si se trata de un órgano técnico, conformado tomando en cuenta ya no los intereses de las instituciones representadas, sino la especialidad de cada una de ellas, es razonable suponer que un funcionario de la institución posea mayores conocimientos técnicos que una persona que no lo es.  Adicionalmente, el vínculo entre un funcionario y la institución que representa es, en principio, más fuerte y permanente que el que podría existir entre las distintas estructuras de esa institución y un particular.

 

Ya esta Procuraduría, en otras oportunidades, ha sostenido una posición similar a la expuesta.  Así, en nuestro dictamen C-266-95, del 21 de diciembre de 1995, luego de analizar el punto específico que aquí interesa, indicamos lo siguiente:

 

“De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que las representaciones establecidas en disposiciones normativas para la integración de toda clase de órganos o entes implica necesariamente que los representantes sean funcionarios públicos, salvo disposición legal en contrario”.

   

        Posteriormente, en nuestro dictamen C-057-96, del 18 de abril de 1996, se reiteró esa tesis en los siguientes términos:

 

“… la opinión técnica y la debida coordinación institucional estarán mejor garantizadas, si el representante de la institución es un funcionario titular de la misma, de previo y durante su designación. (…)  De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría concluye, que la representación pública institucional en los órganos colegiados, requiere la vinculación o pertenencia previa del representante con la institución representada, salvo disposición legal en contrario”.

 

Por último, en nuestra opinión jurídica n.° 073-2000, del 7 de julio del 2000, indicamos lo siguiente:

“… cuando la ley de creación de un determinado órgano colegiado establece que el mismo estará integrado por representantes o delegados de determinadas instituciones y sectores, deja entrever el interés del legislador por crear un vínculo entre el órgano creado y la institución y  sectores a los que confiere representación.  Por consiguiente, las personas que se designen efectivamente tienen que ser representantes de tales instituciones y sectores.-  En el caso particular del Consejo de Transporte Público, no cabe la menor duda de que el representante del Ministerio de Ambiente y Energía debe ser un funcionario de ese Ministerio y, en la medida de lo posible, con autoridad suficiente para tomar decisiones en nombre del órgano que está representando”.

           

        Nótese que los precedentes emanados de esta Procuraduría son claros y reiterados.  Dichos precedentes, aplicados a este caso, permiten afirmar que el representante del CONARE ante la Junta Directiva del INTA debe ser un funcionario del CONARE o, a lo sumo, de las universidades públicas representadas en el Consejo, por lo que la persona designada no tendría derecho al pago de dietas por integrar la Junta Directiva de cita.

 

            IV.- CONCLUSIÓN:

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- El CONARE es un ente público independiente de las universidades públicas que han suscrito el “Convenio de Coordinación de la Educación Superior en Costa Rica”, y no un órgano desconcentrado de aquéllas.

 

            2.- El representante del CONARE ante la Junta Directiva del INTA, no tiene derecho a percibir dietas por su participación en las sesiones de ese órgano colegiado, toda vez que la normativa que rige el punto exceptúa a los funcionarios públicos de la posibilidad de percibir esa remuneración.

 

            Del señor Director Ejecutivo del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agropecuaria, atento se suscribe;

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR II

 

 

JMM/Sylvia A.