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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 062 del 25/05/2004
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Texto Opinión Jurídica 062
 
  Opinión Jurídica : 062 - J   del 25/05/2004   

San José, 11 de octubre del 2001
OJ-062-2004
25 de mayo de 2004
 
 
Señora
M.Sc. Isabel Zúñiga Quirós
Jefa Área de Investigación y Gestión Documental
Departamento de Servicios Técnicos
Asamblea Legislativa
 
Estimada señora:
 
Con la aprobación del Lic. Farid Beirute Brenes, Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio Nº ST 1078-11-2002 de 4 de noviembre de 2002, por medio del cual nos consulta sobre vigencia o derogatoria del artículo Nº 250 del Código Fiscal Nº 8 de 31 de octubre de 1885, confrontando la derogatoria expresa que consta en el artículo 14 la ley de presupuesto Nº 6962 de 26 de julio de 1984, y la modificación posterior del contenido del numeral ya derogado del citado Código, practicada por los artículo 8 y 9 de la Ley de Premios Nacionales de Cultura Nº 7345 de 24 de mayo de 1993. 
 
No cabe duda de que se trata de una situación normativa bastante singular, pues no recordamos antecedentes similares en los cuales una norma derogada expresamente haya sido posteriormente modificada en forma parcial por el propio legislador.  Ello añade a esta consulta una connotación bastante novedosa, no exenta de responsabilidad por parte de los departamentos propios de la Asamblea Legislativa o de los asesores parlamentarios en cuanto a la advertencia oportuna al legislador de que se estaba modificando una norma ya de por sí inexistente en la vida jurídica del país. 
 
Por otra parte, y antes de abordar formalmente la consulta, debe aclararse que, de acuerdo con los artículos 1, 2 y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este pronunciamiento no tiene carácter vinculante, ya que la consulta planteada no se enmarca dentro de las funciones que la Asamblea Legislativa ejerce como administración pública, así que la respuesta de este órgano superior consultivo se da básicamente como una colaboración institucional, particularmente entre departamentos que desempeñan labores con un objeto de estudio similar.
 
Como punto de partida, es importante anotar de dónde obtiene este órgano consultivo la autorización para interpretar una norma, aspecto que deseamos mencionar a continuación, como forma de fundamentar aún más las razones de fondo de la presente opinión jurídica.
 
1.- SOBRE LA POTESTAD DE LA PROCURADURÍA DE INTERPRETAR UNA  NORMA
 
La Procuraduría se encuentra autorizada para interpretar una norma, según se extrae de la lectura del artículo 2 de su Ley Orgánica, el cual  indica:
 
"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".
 
A la luz de tal precepto, es claro que la Procuraduría dicta jurisprudencia de orden administrativo, y al llevar a cabo dicha función, requiere necesariamente de la interpretación de las normas aplicadas. Como en este caso se trata de jurisprudencia administrativa, la misma tiene el rango de la norma que interpreta, integra o delimita; según el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública, ley N° 6227 de 2 de mayo de 1978, que en lo que interesa dispone:
 
“Artículo 7º.-
1. Las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales de derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan.”
 
En igual sentido, la Resolución de Corte Plena dictada en sesión extraordinaria N° 32 de 13:30 hrs. del 3 de mayo de 1984, dispuso que la jurisprudencia emanada de la Procuraduría General de la República: “…es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública ".
 
2.- ANÁLISIS HISTÓRICO DEL ARTÍCULO 250 DEL CÓDIGO FISCAL
 
Para poder comprender el estado de la norma cuestionada, es necesario hacer un análisis histórico de ella, observando las afectaciones que ha sufrido en el tiempo y hasta la fecha.
 
El mencionado artículo 250, que forma parte del Título VI,  Capítulo II del Código Fiscal, regulaba el uso del papel sellado y su reintegro en timbre fiscal.  Su texto original se subdividía en varios incisos, como se muestra a continuación:
 
“Artículo 250.- Se usará papel de la undécima clase: (de ¢ 0.10)
1°.- En el caso 6 del artículo 248, cuando el primer pliego deba ser de las clases noventa y décima;
2°.- En los casos que señala el inciso 2 del artículo 245, cuando la cuantía del asunto no exceda de cien colones;
3°.- En las informaciones sobre pobreza, y en los pedimentos, pruebas y actuaciones que interesen a los pobres de solemnidad declarada;
4°.- En todo vale o pagaré‚ o contrato de crédito en cuenta corriente, otorgado por obligaciones cuyo valor principal no exceda de cien colones;
5°.- En las solicitudes o pedimentos de desalmacenaje y entrega de mercaderías en las Aduanas de la República;
6°.- En los memoriales, escritos o pedimentos, pruebas y acciones judiciales que interesen al tesoro municipal o eclesiástico y a las corporaciones de caridad, instrucción pública y beneficencia;
7°.- En las solicitudes de Gracia y sus informaciones, documentos y sustanciación del expediente; y
8°.- En los escritos y pruebas de defensa de los funcionarios públicos-en asuntos civiles o administrativos-con motivo de las acusaciones, quejas y demás responsabilidades provenientes del ejercicio de sus funciones.
 
 Posteriormente, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público No.6955 de 24 de febrero de 1984 lo modificó íntegramente, eliminando sus incisos y dejándolo todo en un único párrafo, como se muestra a continuación:
 
Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público
N. 6955  de 24 de febrero de 1984
 
Capítulo primero:
 
“De las modificaciones al título VI, "del papel sellado" del Código Fiscal.
 
ARTICULO 47.- Modifícase el título VI, "Del papel sellado", del Código Fiscal, en sus artículo 238, 239, 240, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 251, 252 y 253, los cuales dirán así:
 
     (…)
 
“Artículo 250.- Para los memoriales o escritos de toda clase, dirigidos a las corporaciones, autoridades o funcionarios públicos de cualquier Poder, categoría o fuero, en materia administrativa, se utilizará papel de oficio con reintegro de dos colones (¢ 2,00) en timbre fiscal.”
 
Esta modificación pretendió, según consta en el expediente legislativo N° 9853 donde se tramitó, ordenar, sanear y mantener fortalecida la Hacienda Pública. Consideraron los legisladores que era conveniente modificar una serie de impuestos de timbre, que no se cambiaban desde hacía quince o veinte años. También la Dirección del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea, manifestó que por la naturaleza de estos gravámenes era difícil estimar el impacto recaudatorio del proyecto y que los mismos no tenían importancia dentro de los ingresos del Fisco, pero que debía considerase que las tasas no se modificaban desde 1956.
 
En dicho expediente se encuentra el criterio externado por la Junta Directiva del Colegio de Abogados sobre el Proyecto de Ley, que indica lo siguiente:
 
“...4) En consecuencia nos pronunciamos en contra de cualquier aumento en estos impuestos existentes. Sin embargo, si la Asamblea Legislativa no considera los aspectos enumerados y el Proyecto es aprobado en definitiva, al menos consideramos indispensable efectuar algunas modificaciones al Proyecto que se nos consulta, conforme se indica más adelante, ya que por ejemplo pueden derogarse los artículos que se refieren al papel sellado (en el Proyecto, los reintegros) refundiéndolo en solo un impuesto de timbre fiscal, pues la razón de ser del reintegro era ajustar su valor al del papel sellado, pero eliminado éste, ya no tiene razón de ser.
5) Consideramos que el ingreso que le produciría al Fisco el reintegro y algunos otros recargos que tiene el Proyecto, no producirán sumas importantes, por el costo de su recaudación y la disminución en las operaciones gravadas y por el contrario constituyen un entrabamiento y una seria molestia para el contribuyente y para los funcionarios y Notarios encargados de recaudar los mismos, creando mayores dificultades…” (1)
 
(1) Expediente Legislativo N° 9853, p. 713.
 
Al parecer, todos estos criterios fueron contribuyendo para que el proyecto que en un principio solo reformaba unos incisos del artículo 250 del Código Fiscal, al final se aprobara eliminando todos los incisos y dejando el artículo con un único párrafo, tal y como se mostró.
 
Posteriormente, se promulgó la Ley de Presupuesto Extraordinario, Ley N° 6962 de 26 de julio de 1984, que expresamente derogó al artículo 250 entre otros, del Código Fiscal, y sus reformas.
 
Ley de Presupuesto extraordinario
 N° 6962 de 26 de julio de 1984.
 
Artículo 14.- Deróganse los artículos 249, 250, 253 y 254 del Código Fiscal y sus reformas, contenidas en el artículo 47 de la ley Nº 6955 del 24 de febrero de 1984.
 
Claramente se ve que la intención del legislador aquí fue la de eliminar del ordenamiento jurídico una norma que consideró que ya había cumplido su papel histórico y cuya existencia ya no se justificaba por las circunstancias del momento.
 
No obstante, más adelante, los señores diputados volvieron a afectar al artículo 250 del Código Fiscal derogado; reformándolo, adicionándolo y derogándolo parcialmente.  Es aquí donde vemos el principal objeto de la presente consulta.
 
Veamos:
 
Ley Sobre Premios Nacionales de La Cultura
N° 7345 de 24 de mayo de 1993.
 
(…)
 
“ARTÍCULO 6.- Auméntase, en cincuenta céntimos (¢ 0,50), el Reintegro que debe hacerse por papel sellado en las solicitudes o pedimentos de desalmacenaje y entrega de mercaderías en las aduanas de la República, a que se refiere el inciso 6) del artículo 250 del Código Fiscal, que por esta Ley se reforma.”
 
“ARTÍCULO 8.- Adiciónase al artículo 250 del Código Fiscal un nuevo inciso, que diga así:
"13) En las solicitudes o pedimentos de desalmacenaje y entrega de mercaderías en las aduanas de la República."
 
ARTÍCULO 9.- Deróganse el inciso 6) del artículo 250 del Código Fiscal; la Ley N° 2901 del 24 de noviembre de 1961 y la Ley N° 4817 del 29 de julio de 1971 que la reforma.”
 
Nótese que el legislador ignora dos elementos fundamentales para la correcta elaboración de la norma en estudio.  En primer lugar, no sabe que ya la norma no tenía esa estructura formal que la dividía en incisos, pues fueron modificados enteramente en un solo párrafo.  En segundo término, no se preocupó por averiguar si la norma aún permanecía dentro del Ordenamiento Jurídico.  Ambas circunstancias provocaron una enorme confusión a la hora de dar trámite a la ley.
 
En el expediente legislativo N° 11172, que corresponde al proyecto de la citada ley N° 7345, se hace hincapié en la necesidad de otorgar reconocimientos y estímulos a la labor cultural y en incrementar razonablemente el valor monetario de los premios, para adecuarlos a la nueva situación financiera del país.
 
La Ley sobre Premios Nacionales de la Cultura N° 7345 derogó a la anterior Ley de Premios Nacionales en Literatura y Periodismo N° 2901 de 24 de noviembre de 1961, que también en su oportunidad, había afectado al artículo 250 del Código Fiscal, cuando la redacción de éste todavía estaba dividida en incisos. De acuerdo con el expediente legislativo, en un principio se pensó hacer solo una reforma, pero luego se decidió, con base en el criterio de una sana técnica legislativa externado por el Departamento de Servicios Técnicos, crear una norma totalmente nueva, que derogara a la anterior. Sin embargo, es evidente que el legislador se basó en la redacción de la primera en fecha, la N° 2901, para crear la segunda, la N° 7345, y es por esa razón que algunos de sus artículos aparecen en ambas leyes con una redacción muy parecida; sin tomar en cuenta que el artículo 250 del Código Fiscal ya había sido reformado y luego derogado, según se explicó.
 
En el informe jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, también se hizo ver a los señores Diputados, que la adición que se estaba haciendo al artículo 249 del Código Fiscal (que en la redacción final del proyecto pasó a hacerse al 250 ) se establecía algo que no era preciso.  Igualmente, no se entendía cómo se podía interpretar el que se derogara expresamente el artículo 250 inciso 6) del Código Fiscal y el artículo 6 lo reformara. Indicó al final dicho informe: “Es pues, muy importante el aclarar esta duda pues porque en el pasado la ley fuere imprecisa no tiene por que seguirlo siendo bajo el conocimiento de los legisladores.” (2)
 
(2) Informe Jurídico del Departamento de Servicios Técnicos, Expediente legislativo N° 11172, p. 22.
 
A las dudas del Departamento de Servicios Técnicos, se respondió en forma confusa, como se puede apreciar a continuación:
 
    “En el Art. 8  del Texto Sustitutivo, se adiciona una pequeña cosa al Art. 250 del Código Fiscal, para darle una mayor integración a la problemática fiscal, creando el aumento en el timbre, que es donde no afecta al ciudadano y produce ingresos sanos para pagar el premio...
 
     “En el Art. 9, se deroga el inciso 6), porque anteriormente reformamos los timbres, derogamos la anterior Ley de Premios Nacionales, porque esta la sustituye en todo...”  (3)
 
(3) Expediente Legislativo Nº 11172.
 
3.- POTESTADES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PARA CREAR, MODIFICAR Y DEROGAR  NORMAS JURÍDICAS
 
Existe una única entidad en el Estado capaz de crear, modificar, interpretar y derogar normas jurídicas: el Poder Legislativo.
Esa potestad tiene su base en la Constitución Política, concretamente en el artículo 121 inciso 1), que trata sobre las atribuciones de la Asamblea Legislativa:
 
“Artículo 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
 
1.- Dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica, salvo lo dicho en el artículo referente al Tribunal Supremo de Elecciones;”
 
Este artículo está estrechamente relacionado con los artículos 1° y 105 constitucionales, que establecen el principio democrático en Costa Rica:
 
El artículo 105 viene a concretar más el principio republicano consagrado en el artículo primero, conocido como Principio de Reserva de Ley, al expresar que:
 
“La potestad de legislar reside en el pueblo, el cual la delega en la Asamblea Legislativa por medio del sufragio. Tal potestad no podrá ser renunciada ni estar sujeta a limitaciones mediante ningún convenio ni contrato, directa ni indirectamente, salvo por los tratados, conforme a los principios del Derecho Internacional.”
 
            A pesar de la reforma practicada por la ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002, la potestad de legislar sigue estando principalmente en manos de los diputados; los artículos constitucionales mencionados los legitiman y el artículo 129 le otorga la autoridad a las leyes que ellos dictan, cuando dice expresamente:
 
              “Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.
Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.
No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.
Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.
La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario...”
 
Esta potestad de la Asamblea Legislativa, basada en el principio democrático, se confirma en diferentes resoluciones de la Sala Constitucional, así por ejemplo:
 
“Los principios generales y valores contenidos en la Constitución Política, tienen sin duda alguna, carácter informador de todo el ordenamiento jurídico... La utilización del término “democrático” en nuestra Carta Fundamental establece una exigencia en el origen de la ley ordinaria y es que ésta debe ser el producto de la voluntad popular representada en la Asamblea Legislativa...”  
(Sala Constitucional, Voto N° 2430-94)
 
            Conocido y sentado este principio, debemos conocer ahora otros aspectos relacionados con la ley, como son el procedimiento de acuerdo con la materia que regulan, las leyes modificativas y las leyes nuevas, la vigencia y derogación de las mismas y la relación con el principio de certeza y seguridad jurídica.
 
4.- PROCEDIMIENTO DE ACUERDO CON LA MATERIA QUE REGULAN LAS LEYES
 
            La Constitución Política separa las facultades que tiene la Asamblea Legislativa en el procedimiento de formación de las leyes, lo que nos lleva a considerar que se trata de actos de diferente naturaleza y contenido. Se distingue entre:
1) el procedimiento ordinario,  con las excepciones que se dan cuando se dispensa de algunos trámites y cuando se da la delegación de un asunto; y
  2) los procedimientos especiales que, según la Constitución, tienen carácter de ley; como el presupuesto de la República y las aprobaciones de tratados, de concesiones, de empréstitos, y las autorizaciones municipales, entre otros. (4)
 
(4) Véase al respecto, QUESADA MUÑOZ (Hugo Alfonso), HABA (Pedro Enrique), Elementos de la Técnica Legislativa, PRODEL Programa para el Desarrollo Legislativo, p. 37-38.
 
Las normas tributarias (artículos 121 inciso 13) de la Constitución Política se enmarcan dentro de la categoría de ordinarias (artículo 124) y las presupuestarias (artículos 121 inciso 11) y 176 y siguientes) dentro de la categoría de especiales.  La Ley de Presupuesto se forma mediante un procedimiento especial y por lo tanto no debe tocar aspectos que corresponden al procedimiento ordinario, como lo hizo la Ley Nº 6962 al derogar una norma tributaria (artículo 250 del Código Fiscal).
 
 En ese sentido se ha pronunciado reiteradamente la Sala Constitucional:
 
 “Dicho artículo no se refiere a la materia de ejecución presupuestaria, al pretender regular aspectos tributarios, como la supresión de beneficios e incentivos de este tipo a algunas actividades particulares. Tal situación es materia de legislación ordinaria, y no de ejecución presupuestaria. Lo anterior infringe los artículos constitucionales citados por el accionante, esto es, los incisos 1) y 11) del artículo 121. Además tal situación violenta el artículo 176 constitucional, que define claramente lo que es un presupuesto, y los procedimientos reglamentarios para la tramitación de leyes ordinarias...”  (Resolución de la Sala Constitucional, Voto Nº 321-95)
 
“En reiteradas ocasiones la Sala ha señalado que la inclusión de disposiciones de contenido no presupuestario en las leyes de presupuesto es contraria a los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución o competencia de la Asamblea Legislativa para dictar, reformar o derogar las leyes ordinarias y las que le otorgan competencia o legitimación para dictar los presupuestos ordinarios u extraordinarios de la República, es decir, los incisos 1) y 11) del artículo 121 y 123 a 128 y 176 a 180 de la Constitución.”  (Sala Constitucional, Voto Nº 7598-94)
 
“La Sala ha declarado, siguiendo cabalmente la Constitución, que el legislador que dicta el presupuesto carece, en ese acto, de la potestad impositiva. Esta última debe ejercerse por su medio propio e idóneo, que es la ley de eliminar impuestos. De este modo, la ley impositiva y la ley presupuestaria siguen derroteros diferentes: la primera con vocación de permanencia, la segunda signada por el principio de anualidad...”  (Sala Constitucional, Voto Nº 5754-94)
 
Resulta claro que la norma de Presupuesto Extraordinario, Nº 6962, que derogó al artículo 250 del Código Fiscal, tiene roces con la Constitución Política y por lo tanto cabría la posibilidad de que sea declarada inconstitucional en su artículo 14. De hecho ya fueron anulados por inconstitucionales sus artículos 37 y 42, en el voto Nº 759-92 de la Sala Constitucional. En ese caso, la Sala consideró que, cuando se incluyen en las leyes de presupuesto normas generales que no estén ligadas a la especialidad que la materia significa, o sea, a la ejecución del presupuesto, la Asamblea Legislativa está incurriendo en desviación de poder, y está violando, varios artículos de la Constitución Política, como son el artículo 121, incisos 1) y 11), el 176, que delimita el contenido del presupuesto ordinario de la República al indicar que comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico.  Quebranta además el numeral 180, al disponer que el presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado.
 
Sin embargo, hasta el momento no se conoce resolución alguna que haya declarado la inconstitucionalidad del citado artículo 14; a pesar de que en algún momento se presentó una acción en su contra, lo que consta en el expediente de la Sala Constitucional Nº 2709-M-92 Nº 3908-94, resolución de las 16:06 hrs. del 3 de agosto de 1994, acción que fue desistida en razón de haber llegado a un arreglo extrajudicial.  Este aspecto es fundamental, pues muestra que hace falta el elemento formal, es decir, la declaratoria de inconstitucionalidad de la Sala ídem, para determinar la nulidad de la norma respectiva.
 
Por otro lado, al contener el mencionado artículo 14 una norma de carácter  ordinario y no típica presupuestaria, debe dársele al mismo, el trato general que se le da a las normas ordinarias; de manera que, no podría decirse que su vigencia venció al año, como sucede con las normas presupuestarias. El dictamen Nº C-249-83 de 26 de julio de 1983, emitido por la Procuraduría, confirma este criterio, según podemos apreciar:
 
“…la vigencia de la Ley de Presupuesto plantea problemas por la costumbre del legislador de incluir en ella disposiciones de contenido no presupuestario, y, por ello, de naturaleza ordinaria. Precisamente, por su carácter de normas ordinarias, esas Disposiciones General podrían aplicarse indefinidamente, en tanto se den los supuestos fácticos por ellas previstos. No puede olvidarse, al efecto, que dichas normas constituyen verdaderas leyes comunes que se integran al ordenamiento jurídico con pretensión de permanencia. Al contrario, las Normas Generales de contenido Presupuestario, en la medida en que pretendan ejecutar un Presupuesto determinado, rigen únicamente durante el año fiscal para el cual fueron emitidas”.
 
            Por lo tanto, el artículo 14 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, Ley Nº 6962, se encuentra vigente y, si bien podría ser susceptible eventualmente de ser declarado inconstitucional por las razones expuestas, no es posible especular al respecto y evadir la formalidad que debe tener una declaratoria efectiva por parte de la Sala Constitucional.
 
5.- LEYES  MODIFICATIVAS  Y  LEYES  NUEVAS
 
            La emisión de normas jurídicas es parte de las labores normales del legislador y tiene un sólido fundamento constitucional, según se explicó antes.  Las normas emitidas pueden tener un carácter novedoso, al regular nuevas relaciones sociales, o bien, modificar las existentes de acuerdo con las necesidades sociales.  Se trata, pues, de explicar cuáles leyes son nuevas y cuáles son leyes reformantes.
 
La siguiente cita nos da una definición de ambos términos:
 
“En una sana técnica legislativa se denominan “leyes modificativas” a aquellas que contienen una nueva redacción de partes de una ley anterior, las que añaden disposiciones nuevas o suprimen algunas de las existentes y las que prorrogan o suspenden la vigencia de una ley; y “leyes nuevas” a las que regulan por primera vez una determinada materia y a las que contienen una nueva redacción de otra ley anterior.” (5)
 
(5) Informe Jurídico del Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, Expediente legislativo Nº 11172, p. 19.
 
Se ha dado, en el caso que nos ocupa, una modificación a un artículo que se encuentra expresamente derogado. Del expediente legislativo de la ley que hace la reforma, se desprende que la voluntad del legislador fue aumentar el monto del timbre y así producir más ingresos para pagar los premios. Lo que no tomó en cuenta en ese momento fue que ya no existía en el ordenamiento jurídico la norma que establecía el supuesto de hecho (hecho generador) y el efecto jurídico, o sea, el hecho de que al emitir los administrados, memoriales o escritos de toda clase, dirigidos a corporaciones, autoridades, o funcionarios públicos de cualquier poder, categoría o fuero, en materia administrativa, debían utilizar papel de oficio con reintegro de dos colones en timbre fiscal. Entonces, redactó los artículos 6, 8 y 9 de la Ley N° 7345, como accesorios a la norma que creaba el impuesto, de tal manera que por sí solos no tienen sentido; además de que son confusos porque se contradicen entre sí.
 
Denota entonces, que la idea del legislador no fue la de volver a dar vida a la norma, ni crear una norma nueva, sino solo modificar el monto del impuesto que supuestamente ya existía; pero no utilizó una técnica legislativa razonable para ello. Si la finalidad era obtener ganancia para pagar los premios, al no existir una norma que creara el impuesto, debió haber creado una norma nueva, con sentido completo por sí sola, donde se definiera claramente el supuesto de hecho y el efecto jurídico, con el monto del timbre de reintegro que se consideraba conveniente en ese momento.
 
Sobre este tema, los autores Hugo Alfonso Muñoz y Pedro Enrique Haba manifiestan lo siguiente:
 
 “La situación de hecho debe ser descrita en forma lo bastante exacta como para que, cuando alguien afirma que ella ha tenido lugar, los demás puedan comprobar si en efecto se ha producido o no lo que el primero dice. En cuanto a las hipótesis legales, igualmente sus predicados tiene que ser lo más precisos posible, para que se sepa cuál de ellas corresponde aplicar, de acuerdo con la argumentación efectuada.” (6).
 
(6) QUESADA MUÑOZ (Hugo Alfonso), HABA (Pedro Enrique). Elementos de la Técnica Legislativa,  Op. Cit., p.263
 
6.- PÉRDIDA  DE  VIGENCIA  DE  LAS  NORMAS
 
Al igual que la modificación o interpretación, las normas jurídicas tienen aplicación exclusivamente en un tiempo y lugar determinados.  Difícilmente han sido creadas para permanecer eternamente.  Resulta lógico que pierdan vigencia o se tornen caducas con el paso del tiempo o con el cambio en las circunstancias que les dieron vida.
 
Algunos criterios doctrinarios españoles son recogidos por la doctrina costarricense por aplicarse a nuestro Ordenamiento Jurídico. Se han enumerado cinco razones por las cuales una norma puede perder su vigencia:
 
1) cuando se dicta otra ley de igual rango (de acuerdo con el principio de jerarquía de las normas) que la deroga expresamente, o cuando lo hace una norma de rango superior;
2) pierde su vigencia una ley, cuando su contenido resulte ser contrario al de otra posterior, excepto que la primera sea especial, caso en el que prevalece ésta sobre la general;
3) cuando se cumple el plazo de vigencia de la ley;
4) deja de ser vigente también una ley que es declarada inconstitucional;
5) y cuando se deroga una norma que sirve de fundamento a otra, esa otra pierde su base jurídica, por lo que también queda derogada. (7)
 
(7) QUESADA MUÑOZ (Hugo Alfonso), HABA (Pedro Enrique). Elementos de la Técnica Legislativa,  Op. Cit., p.140
 
7.- LA DEROGATORIA DE LAS LEYES
 
Respecto del concepto de derogación de una norma existe coincidencia doctrinal.  Ejemplo de ello podemos encontrarlo en pronunciamientos de la Procuraduría General.  Uno de ellos es el dictamen Nº C-070-02  de 8 de marzo de 2002, que cita al autor Luis Díez Picazo, el cual manifiesta que:
 
“…la derogación de leyes, entendida como aquel efecto de una ley determinante de la pérdida de vigencia (entendiendo por vigencia la pertenencia actual y activa de una norma en el ordenamiento jurídico) de otra ley anterior, constituye el modo más frecuente de cesación de la vigencia de las leyes, y su esencia radica en un cambio de voluntad del legislador, pues es manifestación de la potestad legislativa (Véase al respecto, DIEZ-PICAZO, Luis María. "La derogación de las leyes". Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1990, págs. 2, 161-162)”.
 
Además, en la Opinión Jurídica N° OJ-008-02 de 7 de febrero de 2002 se dice:
 
"(...) La derogación, por tanto, es la acción y efecto de la cesación de la vigencia de una norma producida por la aprobación y entrada en vigor de una norma posterior que elimina, en todo o en parte, su contenido, o lo modifica sustituyéndolo por otro diverso". (SANTAMARÍA PASTOR, Juan Alfonso. "Fundamentos de Derecho Administrativo". Editorial Centro de Estudio Ramón Areces, Madrid, 1998, pág. 415)”.
 
En Costa Rica no sólo la Asamblea Legislativa tiene potestad de eliminar una norma del Ordenamiento Jurídico pues según la reforma dictada por la ley N° 8281 del 2002, también lo podría hacer el pueblo vía referéndum, en ciertos casos. Sin embargo, la facultad principal sigue estando en manos de los legisladores. 
 
El fundamento del instituto de la derogación de las leyes en Costa Rica se encuentra en el artículo 129 de la Constitución Política, donde se consigna también su obligatoriedad, y en lo que interesa dice:        
 
Artículo 129.- “Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial...La ley no queda derogada ni abrogada, sino por una posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario...”
 
El artículo 8 del Código Civil, Ley N° 63 de 28 de setiembre de 1888, recoge el principio establecido en el artículo 129 y coincide con lo dispuesto por el Código Civil español  de 1974 y el Código Civil italiano de 1942. (8)
 
(8) Véase al respecto, QUESADA MUÑOZ (Hugo Alfonso), HABA (Pedro Enrique). Elementos de la Técnica Legislativa,  Op. Cit., p.141
 
 “Artículo 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior.
Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.”
 
En el caso concreto del artículo 250 del Código Fiscal, se trata de dos leyes de igual rango, en que un artículo de una (la ley de Presupuesto Extraordinario) deroga expresamente un artículo de la otra (el Código Fiscal).  Y aunque no se utilizó el procedimiento ordinario correcto establecido por la Constitución Política, según la materia que regulaban ambas, el artículo de la norma que hace la derogación, no ha sido declarado inconstitucional.  No corresponde a la Procuraduría General de la República, lógicamente, hacer dicha declaración, ya que esto es competencia exclusiva de la Sala Constitucional.
 
Confirman lo dicho algunas resoluciones judiciales, como la Resolución de Corte Plena, artículo XLV, Sesión Nº 92-90 de las 13:30 hrs. del 3 de diciembre de 1990, que expresó lo siguiente:
 
 “...Pues bien, el mencionado depósito para el reintegro del papel de oficio con timbres fiscales no debe ser exigido por los tribunales, por cuanto los artículos correspondientes del Código Fiscal que establecían las tarifas del papel sellado fueron derogados y hasta la fecha no se ha dictado ninguna otra ley que establezca tarifas para el reintegro del papel de oficio. Es difícil que tal ley, que se echa de menos, se llegue a dictar, pues, más bien, se ha pensado que lo mejor es reformar el citado artículo 6 para eliminar la exigencia del reintegro que prevé...”
 
El artículo 6 al que se refiere la sentencia mencionada, es el del Código Procesal Civil, Ley Nº  7130 de 16 de agosto de 1989, que trata sobre el depósito para el reintegro del papel de oficio, utilizado en la tramitación judicial en materia civil, comercial y contencioso-administrativa.
 
Se dictó en igual sentido la sentencia Nº 69 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de las 15 hrs. del 15 de julio de 1992, que admitió un recurso de casación por el fondo.
 
Posteriormente se dio una resolución del Consejo Superior, artículo XLVII, de la Sesión Nº 42-96 de las 12:30 hrs. de 30 de mayo de 1996, que decía:
 
“Artículo I.-  Se solicita a la Corte Plena, la emisión de una circular dirigida al público en general, en el sentido de informar que la Corte Suprema de Justicia, pasará a utilizar únicamente papel tamaño carta el año próximo entrante.” 
 
Y en efecto, la Corte hizo saber, por medio de Circular N° 38-97 de 14 de abril de 1997, publicada en el Boletín Judicial N° 78, dirigida a las autoridades judiciales del país, instituciones, abogados y público en general, que a partir de ese año, el Poder Judicial pasó  a utilizar únicamente papel tamaño carta en el trámite judicial, tanto para las actuaciones de los tribunales cuanto para la gestión de las partes.
 
8.- REGULACIÓN DE LA MATERIA TRIBUTARIA
 
La materia tributaria está reservada a la ley, de acuerdo con el artículo 121 inciso 13) de nuestra Constitución Política. Se trata de una potestad impositiva que corresponde a la Asamblea Legislativa, facultad de imponer contribuciones o tributos a determinadas categorías de personas y de establecer exenciones.
 
La finalidad en general de las cargas tributarias, es proteger algunos valores como, la economía del Estado, las finanzas públicas, que luego van a servir para proteger el interés público en diferentes campos como son, por ejemplo, la seguridad social, la educación, asuntos en materia electoral. Se aplica aquí el principio de solidaridad, pues ciertas categorías de personas, contribuyen con la población beneficiada.
 
Así también, la Ley de Premios Nacionales en Literatura y Periodismo de 1961 indicaba en su artículo 7 que del remanente que produjera el aumento en el reintegro del papel sellado debía apartarse las sumas para darle contenido económico a los premios que esa ley establecía.
 
Sin embargo, según el principio de interpretación pro realidad económica que se aplica en Derecho Tributario, al igual que se obliga al contribuyente a actuar con transparencia, también se limita la potestad de los poderes públicos para no cobrar impuestos sobre actividades que no sean parte de la realidad tipificada por la norma tributaria.  En el caso que nos ocupa, ya no existe la norma que tipificaba esa realidad (la que establecía la restricción al derecho de los administrados a que les fueran recibidos sus documentos en materia administrativa, por parte de las autoridades si cumplían con el deber de reintegrar el papel con dos colones en timbre fiscal). De manera que si se insistiera en cobrar dicho impuesto se estaría cobrando sobre algo que no es parte de la realidad tipificada por una norma tributaria.
 
Los artículos 6, 8 y 9 de la ley sobre Premios Nacionales de la Cultura de 1993, que reforman, adicionan y derogan parcialmente al artículo 250 previamente derogado, no crean el tributo señalado. Sólo se limitan a dictar como normas tributarias accesorias a una principal que ya no existía al haber sido suprimida del Ordenamiento Jurídico nacional.
 
9.- PRINCIPIO DE CERTEZA Y SEGURIDAD JURIDICA
 
Pretender aplicar las modificaciones contenidas en los artículos 6, 8 y 9 de la ley sobre Premios Nacionales de la Cultura de 1993 constituye un serio desafío a los principios de seguridad y certeza jurídica, los cuales deberían orientar e iluminar las labores cotidianas de los legisladores.
 
El texto del dictamen de la Procuraduría Nº C-080-99 de 28 de abril de 1999  cita algunas definiciones de estos principios fundamentales, de acuerdo con lo que manifiesta la jurisprudencia española:
 
"...principio de seguridad jurídica implica que el legislador debe perseguir la claridad y no la confusión normativa, debe procurar que acerca de la materia sobre la que legisle sepan los operadores jurídicos y los ciudadanos a qué atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas {...}. Hay que promover y buscar la certeza respecto a qué es Derecho y no provocar juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen perplejidades difícilmente salvables respecto a la previsibilidad de cuál sea el Derecho aplicable, cuáles las consecuencias derivadas de las normas vigentes, incluso cuáles sean éstas. (Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Español, No.46/1990 FJ4 7)”
 
 
"{...} no cabe subestimar la importancia que para la certeza del Derecho y la seguridad jurídica tiene el empleo de una depurada técnica jurídica en el proceso de elaboración de las normas {...}, puesto que una legislación confusa, oscura e incompleta, dificulta su aplicación y, además de socavar la certeza del Derecho y la confianza de los ciudadanos en el mismo, puede terminar por empañar el valor de la justicia.  (Ibídem, p.68, No.150/1990, FJ 8.8)”
 
En aplicación de estos principios, es claro que los artículos 6, 8 y 9 de la Ley sobre Premios Nacionales de la Cultura de 1993, se encuentran no vigentes, en razón de que la norma que los habilitaba está derogada y por lo tanto éstos ya no tienen existencia propia. A esto, añádase la carencia en dichas reformas del contenido o sentido completo, además de adolecer de la claridad necesaria para su cabal aplicación.
 
Prevalece aquí el Principio de Seguridad Jurídica sobre el Principio de Continuidad Material del Ordenamiento Jurídico, pues no se puede decir que la norma derogada haya recobrado tácitamente su vigencia al ser afectada por el nuevo enunciado.  De afirmarse tal cosa, se violaría el instituto de la derogación de manera tal que, de aquí en adelante cualquier ley que regulara materias derogadas en forma accesoria estaría reviviendo a las principales; lo que causaría un caos en el Ordenamiento Jurídico, habría incertidumbre e inseguridad. En este último supuesto, ya no se podría interpretar, como ha hecho la doctrina hasta la fecha, que cuando el legislador deroga una norma, su intención es eliminarla efectivamente del Ordenamiento Jurídico, ya sea total o parcialmente.
 
            Aplicar el criterio visto no deja sin financiamiento el pago de los premios mencionados, pues según dispone el artículo 7 de la Ley sobre Premios Nacionales de la Cultura en cada ley de presupuesto que el emita ordinariamente deberá incluirse los dineros para tal fin, según reza la norma:
 
 “Artículo 7.- En los presupuestos ordinarios de la República deberán aparecer las partidas necesarias para el pago de los premios establecidos en esta Ley, cuyo monto se revisará administrativamente cada año, con vistas a variarlo de acuerdo con los cambios que experimente el valor de la moneda nacional.”
 
CONCLUSIONES
 
1.- El artículo 250 del Código Fiscal fue derogado expresamente por el artículo 14 de la Ley de Presupuesto Extraordinario, Ley  Nº 6962 de 26 de julio de 1984.
 
2.- Dicha ley de prepuesto no ha sido declarada inconstitucional, a pesar de contener roces conocidos con los enunciados constitucionales.
 
3.- La norma derogante contenida en el artículo 14 de la ley Nº 6962, por su naturaleza, es de carácter ordinario, aunque se encuentre incluida en una norma presupuestaria (Ley de Presupuesto Extraordinario Nº 6962).  Aquella tiene la cualidad de haber sido creada con carácter de permanencia atemporal, y no de vigencia anual como es la naturaleza de esta última.
 
4.- Los artículos 6, 8 y 9 de la Ley de Premios Nacionales de la Cultura Nº 7345 de 24 de mayo de 1993, que confusamente reforma, adiciona y deroga parcialmente al artículo 250 del Código Fiscal, no ha pretendido en ningún momento dar vigencia nuevamente al mencionado artículo, pues cuando el legislador deroga una norma su voluntad es eliminarla, trasladarla fuera del Ordenamiento Jurídico.  Si se afirmase lo contrario o si intensase aplicar el criterio de que un enunciado normativo expresamente derogado puede revivir tácitamente mediante una reforma parcial posterior, ello iría claramente en contra de los Principios de Certeza y Seguridad Jurídica que deben orientar el quehacer cotidiano del legislador.
 
5.- Los artículos 6, 8 y 9 de la Ley de Premios Nacionales de Cultura, solo pretendieron reformar parcialmente al artículo 250 del Código Fiscal, pues sus contenidos no establecen ningún supuesto de hecho ni su correspondiente efecto jurídico, esto es, no crean el tributo, como sí lo hacía el 250 en cuestión.  De modo que es manifiesto que esos artículos son solo normas accesorias, que no tienen sentido por sí solas en el tanto que dependen totalmente del artículo derogado. Lo indicado autoriza a concluir que los artículos 6, 8 y 9 mencionados carecen actualmente de vigencia.
 
6.- Con fundamento en lo expuesto, se concluye que el artículo 250 del Código Fiscal se encuentra derogado en su totalidad.
 
            Como recomendación final, instamos a que las dependencias del sector público, y en especial los departamentos especializados de la Asamblea Legislativa, consulten las bases de datos del Sistema Nacional de Legislación Vigente, especialmente cuando efectúen modificaciones a legislación antigua,  o bien, como parece haber ocurrido en este caso, si no existe certeza sobre su vigencia, con lo que podría evitarse en mucho la emisión de normas contradictorias con el Ordenamiento vigente que pongan en duda el principio esencial de seguridad jurídica.
 
Con toda consideración, se suscriben atentamente,
 
 
Licda. Rosibel Álvarez Rodríguez               Lic. José Francisco Salas Ruiz
Abogada de Procuraduría                             Procurador Adjunto