C-281-2004

4 de octubre de 2004

 

 

Licenciada

Elizabeth Fonseca Corrales

Presidenta

Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas

S.  O.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio de 24 de agosto último, mediante el cual consulta respecto de la aplicación del principio de caja única a los fondos de esa Comisión.

           

Señala Ud. que de conformidad con la Ley N° 5118, los fondos de la Comisión son administrados por la Academia de Geografía e Historia, que es una organización de carácter privado. La Tesorería Nacional, en oficio TN-1125-2004 sostiene que resultan aplicables los mecanismos dirigidos a implantar la caja única.

 

            La Comisión considera que debe tomarse en cuenta que la Ley no define a la Comisión como un ente adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y la administración de los fondos corresponde a la Academia de Geografía e Historia. El artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera de la República establece los entes públicos, citados en los incisos a) y b) del artículo 1 de dicha Ley que deben acogerse al sistema de caja única.

 

            Mediante oficio de 7 de setiembre siguiente, la Comisión remite el oficio TN-1125-2004 de la Tesorería Nacional. En dicho oficio se sostiene que la Caja Única cubre la totalidad de las oficinas estatales que forman parte de la Administración Central concentrada o desconcentrada, dentro de las que se incluyen las denominadas “entidades adscritas” que por naturaleza se encuentran sujetas  a las directrices funcionales y políticas de algún ministerio. Agrega que la Ley N° 8131 dispuso en su artículo 127, inciso e) la derogatoria expresa de todas las disposiciones que otorguen a la Administración Central la facultad de manejar recursos financieros sin que estos ingresen a la Caja Única. Se añade que el objetivo primordial de la caja única es lograr una administración más eficiente de los fondos públicos y que se disponga de mayores controles eficientes sobre los mismos y adicionalmente de una mayor transparencia en el manejo de los fondos. Se pretende conseguir una disminución del déficit fiscal que enfrenta el país, ya que se disminuye el monto de la deuda interna y el gasto por intereses que se genera con la obligación de que los órganos públicos trasladan sus excesos de liquidez mediante la adquisición de títulos de deuda del Gobierno Central.  En relación con la Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas se sostiene que la Ley no se refiere a su naturaleza jurídica, pero que la Procuraduría ha estimado que se trata de un órgano desconcentrado del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Por lo que considera la Tesorería que la Comisión está comprendida dentro de los órganos señalados en el artículo 1, inciso a) de la Ley N° 8131. Añade que no existe duda de que los dineros que administra la Academia de Geografía e Historia son fondos públicos, por lo que su control y manejo quedan sujetos a las normas y principios generales que les reviste, entre ellas lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley N° 8131. En su criterio, la Academia de Geografía e Historia actúa como una mera depositaria y administradora de fondos públicos, por lo que deberá respetar los lineamientos emitidos por la Tesorería Nacional con los controles, registros y rigurosidades necesarios a fin de garantizar el sano y debido cumplimiento a dicho postulado constitucional. 

 

            El principio de caja única es uno de los principios que rigen la administración financiera costarricense. Dicho principio resulta aplicable a los recursos correspondientes a la Administración Central del Estado y, por ende, a los organismos que formen parte del Poder Ejecutivo. Este es el caso de la Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas.

 

A.-       EL PRINCIPIO DE CAJA UNICA

  

            La Procuraduría General de la República ha debido pronunciarse sobre la nueva estrategia para optimizar el manejo de los recursos del Estado por parte de la Tesorería Nacional (por ejemplo, C-280-2002 de 18 de octubre de 2002, C-336-2003  de 29 de octubre de 2003, C-341-2003 de 31 de octubre de 2003 y C-068-2004 de 26 de febrero de 2004, entre otros). Diversos órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental han cuestionado dicha estrategia, considerando que su personalidad jurídica constituye un límite para la caja única del Estado. Criterio que no ha sido compartido por la Procuraduría en razón del rango constitucional del principio de caja única y dado el alcance que el artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República otorga al citado principio.

 

            El principio de caja única tiene su  fundamento constitucional en el artículo 185 de la Carta Política. Además, la Sala Constitucional se ha referido en forma reiterada a ese principio, incluso confundiéndolo con los principios propiamente de unidad y universalidad presupuestarias (así, por ejemplo, las resoluciones Ns. 6240-93 de cita,  7596-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994 y más recientemente N° 9530-99 de 9:15 hrs. del 3 de diciembre de 1999). La Sala ha indicado sobre este principio:

 

"…resulta ilegítimo que los pagos deban hacerse a la Asociación correspondiente, así como que ésta deposite el monto que le corresponde al Servicio (Dirección) de Vida Silvestre en una cuenta especial. En cuanto a lo uno, porque el único órgano, constitucionalmente previsto para recibir tales pagos, es la Tesorería Nacional. Y en cuanto a lo otro, porque cuando se autoriza a la Asociación a depositar en una cuenta especial de la Dirección de Vida Silvestre, se altera grave y peligrosamente el esquema constitucional de manejo de recursos en caja única, lo que puede propiciar incluso situaciones de irregularidad en la custodia y manejo de esos recursos, a los que se aplicarán criterios más laxos y por ello, más fáciles de alterar o suavizar, según convenga al momento…". Sala Constitucional, resolución N° 6869-96 de 14:51 hrs. del 18 de diciembre de 1996.                                  

 "...en todo caso, merece ser aclarado que el principio de unidad de caja es una manifestación contable del principio de universalidad, y que contrario a lo que se ha afirmado, sí tiene rango constitucional, sólo que se refiere a la obligación de que exista una sola caja pagadora del Estado, que es la Tesorería Nacional, lo cual implica a su vez, que todos los ingresos, aún cuando tengan un destino específico, deben ingresar a la universalidad, para ser pagados de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitucional”.

 

El principio de caja única implica una centralización de las diversas operaciones financieras, presupuestarias o extrapresupuestarias, que impliquen manejo o disposición de fondos públicos. El objetivo es facilitar el manejo transparente de los fondos públicos y posibilitar el control del Ministerio de Hacienda sobre las distintas operaciones financieras a cargo de esos fondos (M. ROJAS: "Los principios presupuestarios en la jurisprudencia constitucional", La jurisdicción constitucional y su influencia en el Estado de Derecho, EUNED, 1996, p. 245). En ese sentido, contribuye a dar claridad, transparencia a la gestión de los recursos públicos y permite un control más efectivo de dicha gestión. Lo que se logra precisamente al reunir todos los recursos en un único fondo para ser administrado por un único organismo: la Tesorería Nacional.

        

A este órgano de relevancia constitucional le corresponde el movimiento de fondos, particularmente en su función tradicional de cajero del Estado. Como cajero conserva, administra los fondos y paga los gastos del Estado. En su papel financiero, le corresponde la gestión de los bonos públicos, lo que permite solventar los problemas de liquidez que puedan presentarse y, por ende, cumplir con los pagos y velar por la disponibilidad de los recursos. Estas funciones y la gestión de la deuda del Estado posibilitan una participación  en la regulación de la circulación de la moneda.

       

No obstante que el principio de caja única está contenido en la Constitución Política y a pesar de su reiteración en los artículos 10 y siguientes de la anterior Ley de Administración Financiera, es lo cierto que diversas leyes han permitido la creación de fondos o cuentas especiales o bien, que órganos del Estado administren los recursos asignados con absoluto desconocimiento del principio de caja única. La  creación de recursos con destino específico se acompañó normalmente de una autorización para que esos recursos fuesen recaudados en una cuenta especial o para que el Banco Central, como recaudador de impuestos, girase directamente los recursos. De ese hecho, éstos no ingresaban a caja única. A lo anterior se unió, sobre todo a partir de la década de los noventa, la costumbre de otorgar personalidad jurídica instrumental a determinados órganos de los Ministerios. Aspectos todos que contribuyeron a vaciar parcialmente de contenido el principio constitucional de caja única. Diversas disposiciones de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos pretenden hacer realidad el principio constitucional y la jurisprudencia que sobre él se ha desarrollado. Entre ellos el artículo 66 a cuyo tenor:

 

"Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual"

 

            La aplicación del artículo 66 está en relación con el artículo 1 de la Ley. Lo que obliga a considerar la clase de organismos allí contemplados y en particular, si comprende a la Comisión.

 

B.-       LA COMISION ES PARTE DEL PODER EJECUTIVO

           

El ámbito de aplicación del artículo 66 de mérito y, por ende, del principio de caja única está determinado por lo dispuesto en los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley N° 8131, tal como se indicó en el dictamen N° C-280-2002 de 18 de octubre de 2002. Dispone en lo que aquí interesa dicho numeral:

 

"ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación

 

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

 

a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

 

b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política".

 

            Frente al  Poder Ejecutivo y sus dependencias y los órganos de los otros Poderes tenemos la Administración Descentralizada y las empresas públicas del  Estado.

           

En consecuencia, para que un organismo no resulte concernido por el principio de caja única se requiere que constituya parte de la Administración Descentralizada o que constituya una empresa pública. Por el contrario, en la medida en que forme parte de alguno de los Poderes o del Tribunal Supremo de Elecciones estará comprendido en las hipótesis del artículo 66 de repetida cita. La titularidad de la personalidad instrumental o presupuestaria no afecta esta conclusión. Ello en el tanto en que los organismos a quienes se atribuye una personalidad de esa naturaleza no forman parte de la Administración Descentralizada. Normalmente, el otorgamiento de una personalidad instrumental no implica descentralización de funciones, existe a lo sumo desconcentración de funciones. Al no estarse ante una Administración Descentralizada, se sigue que las personas instrumentales o presupuestarias constituyen parte de la Administración Central, integrando normalmente el Poder Ejecutivo. Por ello, sus recursos son recursos del Gobierno Central en los términos de la Ley. Como tales forman parte del fondo único a cargo de la Tesorería Nacional.

 

Conforme lo expuesto, para determinar la aplicación del artículo 66 de mérito se requiere analizar la naturaleza del organismo de que se trate.

           

En el caso de la Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas la Ley de creación no se refiere expresamente a su naturaleza. Lo que obliga al operador jurídico a establecerla a partir de los elementos presentes en la Ley.

           

Dispone el artículo 1 de la Ley N° 1118 de 15 de noviembre de 1972:

 

“Créase una Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas que tendrá a su cargo la preparación de los actos, investigaciones, estudios y publicaciones que ella estime convenientes para conmemorar las fechas de la Historia Patria que juzgue dignas de ser festejadas. Tendrá, además, a su cargo, la erección de monumentos, placas conmemorativas, y en general todos los actos que tiendan a hacer eficaz su función general de velar por el mantenimiento y relieve del patrimonio histórico nacional”.

 

La Comisión participa en el mantenimiento y promoción del patrimonio histórico nacional, a través de estudios, publicaciones, actos.

 

Como se indicó, dicho artículo no establece la naturaleza de dicha Comisión. Empero, interesa resaltar que ni dicho artículo ni ninguno otro de la Ley atribuyen personalidad jurídica a la Comisión. La atribución de la personalidad jurídica, incluso la presupuestaria, es materia de ley. Dicha personalidad es indispensable para considerar que un determinado organismo constituye un ente y que, en razón de la titularidad de competencias administrativas propias forma parte de la Administración Descentralizada.

 

Pero, la Ley no sólo no atribuye personalidad a la Comisión, sino que antes bien establece una relación institucional con el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Dispone en lo que interesa el artículo 2 de dicha Ley:

 

“La Comisión Nacional a que se refiere el artículo anterior estará ubicada en el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, y estará integrada en la siguiente forma:”

 

El concepto de ubicación no tiene una connotación propia en Derecho Administrativo. Si nos atenemos a la significación común, la ubicación señala el estar o encontrarse en un determinado lugar, la idea de permanencia. La ubicación de la Comisión, unido a su integración interinstitucional, así como la ausencia de atribución de personalidad jurídica impiden considerar que se está en presencia de una persona jurídica distinta del Estado. Antes bien, dichos factores conducen a considerar que la Comisión constituye un órgano. Un órgano que pertenece al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. Esa pertenencia institucional se justifica porque la Comisión participa en la promoción de la historia, de los valores y del patrimonio histórico de nuestro país. Funciones que son propias del Ministerio de Cultura (Ley N° 4788 de 5 de julio de 1971).

 

            Por otra parte, el financiamiento de la Comisión se realiza vía presupuesto nacional. Aparte de las partidas que incluya el presupuesto nacional para su financiamiento, la Comisión recibe los ingresos provenientes de sus actividades. Dispone el artículo 7:

 

“Además de los fondos a que se refiere el artículo anterior, la Comisión podrá, para la realización de sus actividades, recibir ingresos provenientes de sus propias publicaciones, de contribuciones, herencias o donaciones que le hagan los particulares, así como de los aportes que reciba de conformidad con el artículo 5º de la presente ley."

 

            Lo anterior permite considerar que la Comisión recibe ingresos  por sus actividades, que pueden ser considerados como “propios”. Podría considerarse que constituyen el “patrimonio” de la Comisión. Empero, bajo ninguna circunstancia podría estimarse que la Comisión es una persona jurídica independiente y, particularmente, un ente descentralizado. El artículo 8 viene a reforzar esa ausencia de personalidad jurídica, ya que la Comisión no gestiona los recursos que se le asignan por sí misma. Por el contrario, lo hace a través de una asociación privada. La ausencia de personalidad y de un personero legal (“la representación legal le corresponde al Ministro del ramo”, dictamen N° C-044-91 de 8 de marzo de 1991) es lo que justifica esa gestión por parte de un ente privado. Dispone el artículo 8 de la Ley:

 

“Artículo 8º.- Los fondos de la Comisión Nacional serán administrados por la Academia de Geografía e Historia de Costa Rica, de acuerdo con las regulaciones de la Ley de la Administración Financiera de la República.

 

Por tanto, los cheques, depósitos, comprobantes y demás documentos que impliquen movimiento económico, deben tramitarse y girarse en la misma forma en que lo hace la Academia, y bajo las firmas responsables registradas por dicha institución cultural. Sin embargo, la Academia abrirá una cuenta especial y deberá llevar una contabilidad separada para el registro de las actividades de la Comisión.”.

 

            El artículo 8 no puede entenderse como una forma de evitar el régimen público de los fondos, puesto que la titularidad de los recursos sigue siendo pública y la Academia debe someterse a la Ley de Administración Financiera. Por ende, la participación de la Academia en la gestión de los recursos sólo puede explicarse por la ausencia de personalidad y personería jurídica.

 

            Consecuentemente, la Comisión no puede ser considerada una Administración Descentralizada. Pero, además, resulta claro que los recursos que recibe la Comisión, incluso por el desarrollo de sus actividades, son recursos del Estado. En ese sentido, les resulta aplicable la primera frase del artículo 66 de mérito: se trata de recursos del Gobierno Central, en tanto recursos de órganos del Poder Ejecutivo. Por esa pertenencia, deben ingresar y ser gestionados con base en el principio de caja única.

 

            Por demás, como bien indica el señor Tesorero Nacional en el oficio que se adjunta, la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos es una norma posterior, dirigida a hacer cumplir lo dispuesto en el artículo 185 de la Constitución Política. Por consiguiente, en caso de antinomia normativa el operador jurídico la situación debe solventarse con la aplicación preeminente de sus disposiciones.

 

CONCLUSIÓN:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

a)         La Comisión Nacional de Conmemoraciones Históricas constituye una “dependencia del Poder Ejecutivo”, en los términos del artículo 1, inciso a) de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

b)         Consecuentemente, le resulta aplicable lo dispuesto por el artículo 66 de dicha Ley. Sus recursos deben ingresar a la caja única del Estado y ser gestionados conforme los mecanismos señalados por la Tesorería Nacional.

 

            De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc

 

 

Copia:  Lic. José Adrián Vargas B.

Tesorero Nacional