C-267-2004

14 de setiembre del 2004.

 

 

Doctor

Alfredo Muñoz Delgado

Director Ejecutivo

Colegio de Médicos Veterinarios

S.                O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° CMV-417-2004, de fecha 15 de junio del 2004, adicionado a solicitud de esta Procuraduría[1], mediante oficio N° CMV-445-2004, de fecha 9 de julio del 2004, por el cual traslada el Acuerdo, tomado por la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios, en Sesión N° JD 68/1176-04 celebrada el 19 de junio del 2004, dando respuesta en los siguientes términos:

 

I-                   ASUNTO PLANTEADO.

 

Se solicita que esta Procuraduría General de la República, se pronuncie en torno a si el Colegio de Médicos Veterinarios de Costa Rica, se encuentra facultado para conceder la condición de especialista a sus agremiados.

 

Adjunta al efecto el Reglamento Interno de Especialidades del Colegio y el criterio legal del Asesor del Colegio, de fecha 19 de mayo del 2004, que indica:

 

“En atención a su consulta sobre si el Colegio de Veterinarios de Costa Rica se encuentra facultado para conceder la condición de especialista a sus Colegiados, me permito manifestarle lo siguiente.

Al respecto es criterio de esta asesoría que los Colegios Profesionales no tienen dicha facultad en la medida que por esta vía se pretenda otorgar o conceder grados académicos o títulos profesionales, pues como es conocido dicha función le corresponde, por disposición de ley a las Universidades y demás centros de formación profesional (…) la ley orgánica del Colegio no contempla, dentro de las facultades de la organización, el conceder esos títulos o grados, lo único para lo cual se encuentra facultado es para, a partir de un título profesional, registrar a los miembros como especialistas en las distintas ramas del conocimiento.”

 

II- FONDO DEL ASUNTO.

 

            En atención y cumplimiento del principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Así, debe tenerse como norte que toda actividad de la Administración (tanto en su organización como en su funcionamiento) debe estar fundamentada en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados.

 

            De esa forma, debemos recordar que, “ en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano, para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. ‘En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.' (Véase el Voto Nº 440-98 de la Sala Constitucional.)”. (Dictamen N° C-128-2002 de 24 de mayo del 2002).

 

En relación con los Colegios Profesionales, esta Procuraduría ha señalado que dada su condición de entes públicos -no estatales-, éstos están sujetos al principio de legalidad. Así, en el dictamen N° C-328-82 de 20 de noviembre de 1982 se indica:

 

"A-. EL COLEGIO, ENTE PUBLICO, ESTA SUJETO AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

La regulación profesional es una competencia del Estado que la expresa por medio de la ley. Al Estado corresponde, además, velar por el derecho al ejercicio de la profesión. Empero, el control sobre determinadas profesiones tituladas ha sido delegado en organizaciones corporativas: los Colegios Profesionales.

La configuración de los Colegios, en particular las funciones, composición y organización es determinada obligatoriamente por la Ley, sin perjuicio de que la corporación puede establecer también reglas de autoorganización y de regulación del ejercicio profesional (reglas deontológicas).

El carácter público de las funciones permite considerar que los Colegios Profesionales son entes públicos; más concretamente, entes públicos no estatales (…) Los Colegios Profesionales son Corporaciones de Derecho Público, de afiliación obligatoria para quienes deseen ejercer una determinada profesión. Es en razón de las funciones que les corresponden que su existencia es de interés público; éste justifica que estén substraídos al principio de libertad de formación y de organización, propios del principio asociativo puro, por una parte, y al principio de autonomía de la voluntad, por otra. Posición que tradicionalmente ha mantenido la doctrina y jurisprudencia nacional.” (Véase en sentido similar los dictámenes números C-055-2001 del 24 de febrero y C-073-2001 del 19 de marzo ambos del año 2001).

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

 

“(...) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. (…) En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional.” (Resolución Nº 5483-95 de las 09:33 horas del 6 de octubre de 1995, véase en igual sentido las sentencias 2000-05137 de las 17:25 horas del 28 de junio del 2000, 2001-06911 de las 17:52 horas del 17 de julio del 2001 y 2001-08090 de las 15:35 horas del 10 de agosto del 2001).

 

            De lo que antecede se desprende que, si bien los Colegios Profesionales son corporaciones que en principio persiguen intereses privados, a su vez poseen funciones que son de interés público, y es por esta razón que las mismas deben estar reguladas mediante ley.

 

            De conformidad con el numeral 3 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, N° 3455 del 14 de noviembre de 1964, el Colegio de Médicos Veterinarios tiene como finalidades principales las siguientes:

 

“a) Velar por que la profesión de la Medicina Veterinaria se ejerza de acuerdo con las normas de la ética profesional;

b) Prohijar las asociaciones Médico Veterinarias de las distintas especialidades que se formen con fines científicos;

c) Promover el intercambio científico entre sus miembros; y el de éstos con los centros y autoridades científicas nacionales y extranjeras;

d) Velar por que los miembros del Colegio y quienes dependan de él se ajusten a los reglamentos y leyes vigentes;

e) Promover el mejoramiento del ejercicio de la profesión;

f) Evacuar las consultas que se le hagan en materia de su competencia con fines administrativos o judiciales;

g) Regentar los establecimientos que las leyes o reglamentos hayan puesto o pongan bajo su dirección;

h) Velar porque no se ejerza la profesión ilegalmente; e

i) Impulsar las actividades sociales entre sus miembros.”

 

De esta manera, la norma no contempla como finalidad del Colegio la de conceder la condición de especialista a sus agremiados. Asimismo, la posibilidad de otorgar la condición de especialista a sus agremiados, no se estipula dentro de las atribuciones tanto de la Asamblea General (artículo 12) como de la Junta Directiva (artículo 14).

 

Por su parte, el artículo 4 de la ley de cita lo que establece es que “Sin la previa inscripción e incorporación en el Colegio de Médicos Veterinarios, nadie podrá ejercer en el país la profesión de Médico Veterinario ni sus especialidades.” De igual manera el numeral 5 indica que “Solamente los profesionales incorporados en el Colegio podrán desempeñar funciones públicas relacionadas con el ejercicio profesional de la Medicina Veterinaria o de sus ramas.”

 

De lo anterior se colige que, respecto al tema en cuestión, la función del Colegio de Médicos Veterinarios, queda limitada a la “inscripción e incorporación” del solicitante al ente, ya sea como profesional o como especialista, si se cumplen al efecto los requisitos previamente fijados en la ley (artículos 2 y 7 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios). De ahí que el Colegio no se encuentra facultado para conceder la condición de especialista a sus agremiados, ya que al no estar esa posibilidad contemplada en la normativa, la misma queda excluida, en virtud del principio de legalidad.

 

En apoyo de lo dicho supra, resulta importante referirse a las disposiciones reglamentarias existentes en torno al objeto de la consulta; sin embargo es preciso tener primero en cuenta los alcances de la potestad reglamentaria que poseen los Colegios Profesionales. Al respecto, en el dictamen N° C-219-2003 del 21 de julio de 2003 se comenta lo siguiente:

 

 “(…) dada la repercusión o la incidencia que puede tener en la sociedad la actividad que llevan a cabo los profesionales colegiados, entre las competencias que les han sido legítimamente delegadas a las Corporaciones Profesionales, y como manifestación de la función fiscalizadora y de vigilancia de los profesionales incorporados, que le ha sido encomendada por el Estado, encontramos aquella referida a la potestad reglamentaria; por medio de la cual pueden regular lo concerniente al ejercicio profesional de sus agremiados, y establecer así reglas deontológicas (dictamen C-054-2000 de 17 de marzo del 2000), académicas y de idoneidad referidas al desempeño de la labor profesional (Sobre estos últimos aspectos, remito a las sentencias 2002-03019 de las 11:13 horas del 22 de marzo del 2002 y 2001-13001 de las 14:44 horas del 19 de diciembre del 2001, ambas de la Sala Constitucional). (Lo destacado no es del original)”  

No obstante esa potestad reglamentaria que tiene los Colegios Profesionales, dentro de la lógica jurídica, ésta se ha de conducir con absoluto apego al principio de supremacía de las fuentes de derecho y, para ello, resulta útil retomar lo que ya, tantas veces, ha señalado la Sala Constitucional. Así, en el Voto No. 02-04458, de las quince horas veinte minutos del cinco de mayo del dos mil dos, el Tribunal Constitucional indicó lo siguiente:

"Es, igualmente, abundante la jurisprudencia de la Sala al referirse a los alcances de la potestad reglamentaria, derivada de los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política. Desde los primeros años de funcionamiento de la Jurisdicción Constitucional hasta la fecha, la potestad reglamentaria, concebida como la atribución constitucional atribuida a la Administración para contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas; son normas secundarias y complementarias de la ley y como lo afirma la Procuraduría General de la República "Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogido por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública…" (sentencia 6689-96 y en el mismo sentido 2934-93, 2381-93, 2383-96).

 

            Del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, N° 19184 del 10 de julio de 1989, interesa traer a colación los artículos 27 y 34 que estipulan en relación con el tema de las especialidades lo siguiente:

 

“Artículo 27.- El Colegio de Médicos Veterinarios reconocerá especialidades en las  diversas ramas de la Medicina Veterinaria, a los miembros que reúnan los requisitos y cumplan con el trámite que se establece en este Decreto Ejecutivo y el Reglamento Interno que aprobará la Asamblea General.”

 

Artículo 34.-Para los efectos de la aceptación de los requisitos se aclara lo siguiente:

a. Los títulos, grados académicos y certificaciones de especialidad en el campo deberán ser otorgados por una de las instituciones de educación superior de Costa Rica, cualquier universidad o institución académica extranjera, reconocida por alguna de las mencionadas instituciones de educación superior de Costa Rica u otra que acepte la Comisión de Especialidades;

(…)”.

 

Con lo anterior, se refuerza la imposibilidad del Colegio de Médicos Veterinarios de conceder la condición de especialista a sus agremiados, en virtud de que su competencia –en cuanto a ese tema- queda circunscrita a reconocerle al aspirante la especialidad previamente obtenida, mediante la presentación de los atestados que así lo verifiquen, además de los otros requisitos que se establecen en el Reglamento de Especialidades (véase como en el considerando primero de ese reglamento se establece el término reconocer al indicarse que “Que es de interés para el Colegio reconocer las especialidades en los diversos campos de las Ciencias Veterinarias”).

 

III-             CONCLUSION.

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Colegio de Médicos Veterinarios de Costa Rica no se encuentra facultado para conceder la condición de especialista a sus agremiados.

 

Del Director Ejecutivo del Colegio de Médicos Veterinarios, deferentemente suscribe,

 

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta

 

 

ACACHA/Sylvia A.

 

 

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1     Mediante oficio Nº ADPB-1408-2004 de fecha 28 de junio del 2004.