S. O.

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DNP-201-03, del 4 de marzo del 2003, por medio del cual el Lic. Jeremías Vargas Chavarría - quien en esa fecha fungía como Director Nacional de Pensiones- nos plantea algunas consultas relacionadas con el ajuste a Derecho de la directriz n.° 003-2002, emitida por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

Dicha directriz, según se nos informa, fue emitida el 9 de marzo del 2002 por el entonces Ministro de Trabajo señor Bernardo Benavides, con la finalidad de regular el otorgamiento de pensiones por los regímenes Hacienda-Diputados y Hacienda-Supremos Poderes. No obstante, en fecha 10 de mayo del 2002, el Ministro de entonces, señor Ovidio Pacheco, decidió dejarla sin efecto, por considerar que era contraria a la legislación y a los pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría sobre el tema.

 

Concretamente, las interrogantes que se nos formulan son las siguientes:

"1.- ¿Puede considerarse la Directriz del Señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social 003-2002 de 9 de marzo del 2002, contraria o no a la legislación vigente aplicable, o a criterios emitidos por la Procuraduría General de la República?"

"2.- ¿Si la respuesta a la interrogante primera es afirmativa, los jubilatorios (sic.) otorgados por esta Dirección en acatamiento de la Directriz 003-2002, y por ese mismo hecho, deben ser considerados nulos absoluta, evidente y manifiestamente, o cuál es la posición de la Procuraduría General con respecto a los mismos?"

"3.- Ante la aprobación de derechos jubilatorios con fundamento en la Directriz 003-2002 y a la solicitud de los interesados, debe o no esta Dirección proceder a la inclusión en planilla de pensionados y jubilados dichos?".

Seguidamente nos referiremos a los temas en consulta.

 

 

I.- RESPECTO AL AJUSTE A DERECHO DE LA DIRECTRIZ 003-2002 DEL 9 DE MARZO DEL 2002:

 

Sobre este punto, debemos indicar que esta Procuraduría se ha referido a la improcedencia de pronunciarnos respecto a la validez de actos específicos dictados por la Administración activa, pues ello iría en contra del carácter general y abstracto de nuestros dictámenes. Así, en nuestro dictamen C-147-2003, del 26 de mayo del 2003, nos abstuvimos de analizar el ajuste a Derecho de una resolución emitida precisamente por la Dirección Nacional de Pensiones, mediante la cual se regulaba el procedimiento para revalorizar el monto de la pensión en algunos regímenes. En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

 

"Se nos solicita analizar si la resolución R-DNP-317-98, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones para revalorizar las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones, concuerda con el espíritu y los principios de las normas que regulan esos regímenes, lo cual equivale a externar nuestro criterio sobre el ajuste a derecho de tal resolución.

Al respecto, debemos indicar que este Despacho se encuentra imposibilitado para realizar tal análisis, en primer lugar, porque no se nos remitió - como se indica en la consulta- copia de esa resolución, pero, sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

Ya esta Procuraduría, en reiteradas ocasiones, se ha referido a la improcedencia de atender solicitudes como esa. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-194-94, del 15 de diciembre de 1994, se dijo:

‘...el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta (la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios [...] Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público’ (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al original)".

En este caso - como bien se indica en la consulta- el tema relativo a los efectos de la aprobación de la ley n.° 7302, de 8 de julio de 1992, respecto al régimen de pensiones conocido como Hacienda- Supremos Poderes, fue analizado por esta Procuraduría en su dictamen C-305-2000, del 11 de diciembre del 2000. También en nuestra OJ-041-2001, del 20 de abril del 2001, se estudió la situación del régimen Hacienda- Diputados. De ahí que para determinar si la directriz 003-2002 emitida por el Ministerio de Trabajo se encuentra ajustada a Derecho, basta con confrontarla con esos pronunciamientos, pero esa labor - debemos reiterarlo- corresponde a la Administración activa y no a esta Procuraduría.

 

 

II.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE ANULAR ADMINISTRATIVAMENTE LOS DERECHOS OTORGADOS CON BASE EN LA DIRECTRIZ 003-2002.

La gestión que nos ocupa parte del hecho de que la directriz 003-2002 citada, abrió la posibilidad de que algunas personas lograran jubilarse sin cumplir los requisitos legalmente establecidos para ello. En ese sentido se nos indica que dicha directriz "…emite una serie de conceptos que van en contra de lo establecido por la legislación y los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, y por tanto cualquier derecho otorgado bajo la misma podría ser considerado contrario a derecho o nulo".

 

En virtud de lo anterior, se nos consulta si los derechos jubilatorios otorgados por la Dirección Nacional de Pensiones con base en esa directriz deben ser considerados absoluta, evidente y manifiestamente nulos.

 

Sobre el punto, debemos indicar que en nuestro ordenamiento jurídico están previstas una serie de disposiciones encaminadas a eliminar la posibilidad de que la Administración anule, sin motivo válido alguno, los actos administrativos que han conferido derechos subjetivos a los administrados. Por ello, como regla general, para anular un acto declarativo de derechos (como lo sería, por ejemplo, el que ha otorgado una pensión), es necesario acudir a la vía judicial, a efecto de plantear el proceso de lesividad al cual se refieren los artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

 

 

Como excepción a esa regla, el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública permite a la Administración anular por sí misma, sin necesidad de acudir a un proceso judicial, los actos suyos que han declarado derechos a favor del administrado, siempre que se demuestre que la nulidad que presenta el acto es absoluta, evidente y manifiesta. Para determinar si el acto tiene una nulidad con esas características, es necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo ordinario, y contar con un dictamen previo, favorable, de la Procuraduría General de la República.

 

Consideramos importante reseñar lo anterior con la finalidad de dejar claro que no es posible determinar, por esta vía, si todos los derechos jubilatorios otorgados con base en la directriz 003-2002 pueden ser considerados absoluta, evidente y manifiestamente nulos. En virtud de la competencia otorgada a este órgano en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, la eventual existencia de una nulidad de ese tipo sólo puede analizarse con el estudio de cada caso concreto.

 

 

III.- RESPECTO AL DEBER DE LA ADMINISTRACIÓN DE EJECUTAR SUS ACTOS FIRMES DECLARATIVOS DE DERECHOS:

 

Se nos consulta si la Dirección Nacional de Pensiones debe incluir en planilla a las personas a quienes se les ha otorgado un beneficio jubilatorio con base en la directriz 003-2002.

 

Al respecto, debemos indicar que si el acto declarativo de derechos se encuentra firme y, además, ha cumplido con todos los requisitos de eficacia previstos en el ordenamiento jurídico, la Administración se encuentra en el deber de ejecutarlo.

 

Nótese incluso que si la Administración se niega a ejecutar un acto firme declarativo de derechos, el interesado puede solicitar la ejecución correspondiente ante la jurisdicción contencioso administrativa, siguiendo el trámite de ejecución de sentencia. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 de la Ley General de la Administración Pública, el cual indica lo siguiente:

 

"Artículo 228: La Administración deberá dar cumplimiento a los actos administrativos firmes, a cuyo efecto serán aplicables las disposiciones del capítulo de ejecución de sentencias de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".

Cabe anotar que el solo hecho de que se pretenda iniciar - o se haya iniciado- un procedimiento para anular un acto firme declarativo de derechos, no exime a la Administración del deber de ejecutar ese acto durante el lapso que resulte necesario para que la declaratoria de nulidad (en vía administrativa o judicial) se produzca.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto, este Órgano Asesor arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.- Debido a la naturaleza general y abstracta de los dictámenes de esta Procuraduría, no nos es posible pronunciarnos acerca del ajuste a Derecho de un acto específico emitido por la Administración activa, como lo es, la directriz del Ministerio de Trabajo n.° 003-2002, del 9 de marzo del 2002.

 

2.- La nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos declarativos de derechos emitidos con base en la directriz 003-2002, solo puede ser analizada por esta Procuraduría mediante el estudio de cada caso concreto, habiéndose seguido de previo el procedimiento a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

 

3.- Si un acto declarativo de derechos se encuentra firme y cumple con los requisitos de eficacia exigidos por el ordenamiento jurídico, la Administración está obligada a ejecutarlo.

 

De la señora Directora Nacional de Pensiones, atento se suscribe;

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR II

 

JCMM/mvc