OJ-124-2004

6 de octubre de 2004

 

Señora

Hannia Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente

Asuntos Agropecuarios

S. D.

 

Estimada señora:

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio de fecha 13 de julio del año 2004, en el cual se somete a consideración de este despacho el texto sustitutivo del proyecto "Ley General de Servicio Veterinario Oficial", que se tramita bajo el número de expediente 15.148.

        Previo a emitir el criterio solicitado, me permito aclararle que este pronunciamiento carece del efecto vinculante que habitualmente revisten los dictámenes de esta Procuraduría.

        El texto sustitutivo de esta iniciativa presenta varias modificaciones respecto al proyecto publicado en La Gaceta número 111 de 11 de junio del año 2003, entre ellas se cambió el título original por el de "Ley del Servicio Nacional de Salud Animal". En las disposiciones generales se incluyó además, un artículo que regula como objeto de la ley, la protección de la salud animal, la salud pública y el funcionamiento del servicio nacional de salud animal.

        En orden a lo que establece el artículo 5 del proyecto, en el sentido de que las definiciones que se emplean en esta ley y en cualesquiera otra disposición "se entenderán en el sentido que usualmente tengan conforme a las ciencias a que pertenecen y según lo han definido los organismos internacionales de referencia de los cuales Costa Rica sea miembro", se considera conveniente incluir un artículo en el cual se definan los términos básicos utilizados en el proyecto, aunque aclarando que los conceptos técnicos se interpretarán acorde con las definiciones que contengan los instrumentos internacionales suscritos por el país.

        En cuanto a la organización administrativa, y como punto importante a destacar, el artículo 9 dispone que el servicio nacional de salud animal será un órgano con desconcentración mínima y personalidad jurídica instrumental, el cual gozará de independencia de criterio en el desempeño de sus competencias. Precisamente, respecto a la naturaleza jurídica que se le otorga al Servicio conviene aclarar cuál es el criterio de este despacho en relación con la atribución de personalidad jurídica a órganos del Poder Ejecutivo:

"El órgano persona o la personificación presupuestaria, es una construcción teórica con el propósito fundamental de dotar a ciertos órganos de la Administración Pública central de cierta flexibilidad y agilidad, sobre todo en lo referente al manejo de los recursos públicos y sus presupuestos, para lo cual se recurre a una personificación parcial de un órgano que forma parte del Estado, ya sea su organización o su actividad.

La Sala Constitucional, en cuatro opiniones consultivas, la n.° 6240-93, la n.° 3513-94, la n.° 4681-97 y la n.° 9530-99, ha declarado que esta figura organizativa es contraria al Derecho de la Constitución.

Pese a las imprecisiones terminológicas en que incurre el Tribunal Constitucional (primero habla de una personalidad jurídica meramente instrumental, mientras que la segunda opinión de una capacidad jurídica simplemente instrumental, para luego, en la tercera, volver a la posición original), celebramos esta postura y, no solamente la apoyamos, sino que la impulsamos sin reservas. La razón que nos mueve a ello se encuentra en el hecho de que la personalidad jurídica del Estado es única, originaria, superior, territorial y coadyuva a la unidad del Estado. Así las cosas, con la creación de esta figura organizativa-administrativa se lesiona fuertemente la personalidad jurídica del Estado, amén de que conduce a la atomización del Poder Ejecutivo y sus propias competencias, lo que, en el lenguaje de la Sala Constitucional, repugna a la ideología constitucional…". Pronunciamiento número C-042-2001 de 20 de febrero de 2001, citado en el dictamen C-072-2002, de 11 de marzo de 2002.

        Debe advertirse que de acuerdo a nuestra posición respecto a la atribución de personalidad jurídica instrumental, y en concordancia con la jurisprudencia constitucional citada como antecedente, algunas de las disposiciones del proyecto acarrean vicios de constitucionalidad. Tal es el caso de los artículos 17 y siguientes del proyecto que autorizan al servicio "para constituir los contratos de fideicomisos que considere necesarios para la administración de sus recursos" y "administrar recursos financieros" pues según lo dicho por la Sala Constitucional, el dotar a un órgano desconcentrado de potestades para el manejo y administración de fondos públicos es contrario a lo que disponen los artículos 121 inciso 11), 176 y 180 de la constitución política (sentencia 6240-93 de las catorce horas del veintiséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). En ese sentido, la práctica legislativa de atribuir personalidad jurídica a un órgano con el objeto de que disponga de recursos propios es contraria a los principios que regulan el presupuesto nacional.

        Es más, la ley de control interno, número 8292 de 31 de julio de 2002, procura reordenar el tema al establecer que el jerarca y los titulares subordinados tendrán la responsabilidad de analizar las implicaciones en el sistema de control interno, cuando se lleve a cabo una desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros. En ese sentido, dispone que el jerarca y los titulares subordinados tendrán la responsabilidad de adoptar las medidas correspondientes para que los controles sean extendidos, modificados y cambiados, cuando resulte necesario (artículos 11). Asimismo, señala que compete a la auditoría interna verificar que la administración activa adopte las medidas de control interno en los casos de desconcentración de competencias, o bien la contratación de servicios de apoyo con terceros; así como examinar regularmente la operación efectiva de los controles críticos (artículo 22 inciso c).

        Aunado a lo anterior, la estructura jurídica conferida al servicio nacional de salud animal, dista de ser instrumental dado que el conjunto de atribuciones para el manejo de fondos públicos y las competencias de administración activa que se le asignan no son propias de un órgano desconcentrado (artículos 6 y 7). Por tanto, se estima que la figura que se pretende crear es contraria al esquema organizativo que constitucionalmente puede operar en el poder ejecutivo.

        Por lo demás, resulta importante la mención que hace el artículo 97 del proyecto, respecto a la declaratoria de emergencia de carácter nacional por parte del poder ejecutivo, pues no la limita –como si lo hace la ley de salud animal vigente- al nivel regional. Esta modificación resulta conforme con lo que dispone la ley nacional de emergencia, número 7914 de 28 de setiembre 1999.

        Asimismo se recomienda corregir la redacción del artículo 100, que señala que se faculta al poder ejecutivo para aprobar empréstitos, y sustituir ese verbo por suscribir, pues en atención a lo que establecen los artículos 121 inciso 15) y 140 inciso 19) de la constitución política, quien aprueba los empréstitos es la asamblea legislativa y el poder ejecutivo, los suscribe.

        En términos generales, resulta adecuado que el proyecto se ajuste a las recomendaciones de las organizaciones técnicas internacionales de las que el país forma parte, mediante la incorporación de disposiciones y la aplicación de normas técnicas relacionadas con la materia (ley 7475 de 20 de diciembre de 1994, decreto 28.222-MEIC-COMEX, recomendaciones de la oficina internacional de epizootias OIE, entre otras). Como ejemplo, las regulaciones sobre trazabilidad/rastreabilidad desarrolladas en el capítulo VI del proyecto, lo cual es especialmente importante en relación con los organismos genéticamente modificados (OGM).

        Esta Procuraduría considera que el proyecto de ley consultado, presenta vicios de constitucionalidad, en razón de lo cual se recomienda a la comisión incorporar a la discusión del proyecto de ley, los comentarios y recomendaciones antes señalados.

        De Usted, atentamente,

JJF/GSM/pcm