Estimado señor:

        Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DE-2004-1920 de 13 de septiembre último, por medio del cual consulta respecto de la aplicación de exoneraciones al importe por cada certificación exigida por el artículo 207 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres a la flotilla vehicular del MOPT. Así como respecto de los conceptos "propietario" e "interesado" para el pago de multas por infracciones.

        En el oficio se señala que el artículo 207 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres obliga al pago de todas las obligaciones pendientes como requisito para dar cumplimiento a una serie de actos en que el objeto material involucrado es un automotor. Para determinado tipo de actos se requiere de una certificación expedida por el Consejo que acredite el pago respectivo. A partir del Decreto Ejecutivo N° 30968-MOPT se estableció un importe de ¢600,00 para compensar los costos involucrados en la emisión de la certificación. Algunas instituciones invocan norma especial para liberarse del pago. El Ministerio de Obras Públicas y Transportes no cuenta con norma expresa que lo libere de dicho pago. La Asesoría Legal del COSEVI es del criterio que debe acogerse la gestión del MOPT. Se consulta, entonces, si lleva razón la Asesoría Legal o si priva la prohibición de analogía. Como segundo elemento, se solicita una interpretación normativa de los conceptos de "propietario" e "interesado" contenidos en el artículo 207 de cita. En relación con esos conceptos, señala que los Juzgados de Tránsito han interpretado que dichos conceptos obligan a demostrar la cancelación de las multas por infracciones, tanto por el infractor, el propietario del vehículo, así como el interesado en el trámite. Por lo que algunas instituciones públicas deben cancelar todas las infracciones de su flotilla, lo que en el marco de lo reducido de los fondos públicos genera una severa situación, que lleva a la inmovilización del automotor. Es por ello que consulta si la interpretación de dichos conceptos habilita a no constreñir a un propietario de un automotor al cual le han sido retenidas sus placas a cancelar las infracciones que pesan sobre todos sus vehículos como propietario, o tan solo a la que dio motivo al acto jurídico en cuestión. Con lo que el COSEVI se encontraría obligado a expedir la certificación de la solvencia del infractor y del vehículo en concreto.

        Se adjunta copia del acuerdo de Junta Directiva del Consejo de Seguridad Vial, Artículo II, Sesión 2298-04 de 27 de agosto anterior, por la cual se giran instrucciones a la Dirección Ejecutiva a efecto de que se consulte a la Procuraduría General de la República en los términos indicados.

        La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres regula también "el pago de impuestos, multas, derechos de tránsito" y lo referente al régimen de la propiedad de los vehículos automotores, tutelado por el Registro Nacional, con excepción del régimen de tránsito ferroviario. A fin de garantizar el pago de esos extremos, se condiciona la realización de determinados actos al pago de las obligaciones a cargo de la persona interesada. Dispone el artículo 207 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres:

        El pago de las sumas que el propietario o interesado tenga por concepto de multas, gravámenes o anotaciones, de impuestos, seguro obligatorio de vehículos y derechos producto de la aplicación de la Ley de Tránsito se constituye, así, en un requisito previo para la realización de trámites relacionados con los vehículos a su nombre. Los actos en cuestión no pueden ser realizados por la persona si existen obligaciones a su cargo.

        La disposición es general. Lo que significa que en tanto una persona tenga obligaciones a su cargo producto de la referida Ley no puede realizar los actos que se enumeran, independientemente de la relación entre "obligación" "vehículo X". Observamos, al efecto, que la norma legal se refiere a obligaciones que aparezcan a nombre del propietario o interesado, sin que se precise que se trata de obligaciones referidas a un X vehículo y que la obligación se derive de una conducta referible a ese vehículo. De modo que incluso el pago de tributos establecidos por la Ley, el pago de las placas y otros actos deviene condicionado a que la persona interesada no tenga obligación alguna a su cargo derivada de la referida Ley. El artículo 207 es, como dijo la Sala Constitucional, una norma de "obligación de cancelar obligaciones pendientes" como requisito previo para realizar otros trámites (Sala Constitucional, resolución 9391-2001 de 14:53 hrs. de 19 de septiembre de 2001).

        Dicha obligación se impone al propietario o al interesado. El concepto de "propietario" utilizado en el artículo 207 de la Ley de Tránsito no se diferencia del concepto de propietario contenido en otros artículos de dicha Ley. El propietario del vehículo es la persona, física o jurídica, que registralmente aparece como propietario. El artículo 5 de la Ley de Tránsito claramente dispone que la propiedad de los vehículos se comprueba mediante la inscripción en el Registro Público de la Propiedad de Vehículos Automotores, órgano encargado de proteger los derechos de los propietarios de los vehículos automotores inscritos. Puesto que la información que el Registro brinda es oficial (artículo 12 de la Ley de cita), las autoridades administrativas y judiciales deben tener como propietario a quien aparezca como tal en el Registro, salvo que en un proceso judicial se demuestre lo contrario. Se sigue de lo expuesto que quien sea propietario de un vehículo no puede realizar trámites si tiene pendiente obligaciones derivadas de la Ley.

        Pero no se trata sólo del propietario, sino que la disposición comprende también al "interesado". El punto es que la Ley no contiene un concepto unívoco de "interesado". Este término puede comprender incluso al propietario, por lo que el alcance del término debe establecerse conforme el contexto de la norma. Así podría decirse que "interesado" en el segundo párrafo del artículo 13 comprende a los propietarios de vehículos como a los dueños de los talleres mecánicos. En igual forma, la notificación al "interesado" de la resolución que suspenda la licencia concierne tanto al propietario como a quien actúe como conductor (artículos 135 y 136 de la Ley). Por el contrario, en el artículo 29 de dicha Ley, "interesado" se refiere a la persona que recibe un permiso especial para el transporte de trabajadores en actividades agropecuarias. Y en el artículo 83 significa sobre todo el conductor del vehículo, por lo que bien podría ser el propietario del mismo.

        En el presente caso, pareciera que "interesado" trata de quien tenga interés en realizar los trámites que se indican, independientemente de su relación con el vehículo respecto del cual se deseen realizar trámites. El principio es, simplemente, que los trámites en cuestión no pueden ser realizados por quien tenga una obligación pendiente derivada de la Ley de Tránsito, sin que importe, repetimos, la relación entre obligación-vehículo de que se trate.

        Se sigue de lo expuesto, que la persona que pretenda realizar los trámites en cuestión debe estar libre de obligaciones referidas a la Ley. De acuerdo con lo cual el propietario de un automotor, al que se le han retenido las placas correspondientes, para efectos de solicitar su devolución debe no solo cancelar las obligaciones referidas al vehículo en cuestión, sino aquéllas que pesen sobre los otros vehículos de su propiedad.

        Las obligaciones a cargo del propietario o interesado pueden ser de diversa naturaleza. Así, pueden ser producto de una sanción, medidas precautorias, pero también tributarias. Dada esa diferente naturaleza, no existe un único organismo competente para certificar el cumplimiento de las obligaciones. Empero, en relación con las multas impuestas por infracción a la Ley puede entenderse que esa autoridad es el Consejo de Seguridad Vial, en razón de las disposiciones que lo rigen. En efecto, de conformidad con el artículo 10 de la Ley de Administración Vial, N° 6324 de 24 de mayo de 1979, los recursos provenientes de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito se asignan al Consejo de Seguridad Vial, a efecto de que formen parte del Fondo de Seguridad Vial (artículo 10, inciso d). Consecuentemente, el COSEVI tiene particular interés en verificar que las citadas multas ingresan al erario público y, por ende, cuáles han sido satisfechas y cuáles están pendientes. Lo que le permite emitir la certificación requerida por otras autoridades públicas a efecto de los trámites mencionados por el artículo 207 de la Ley de Tránsito.

        En el dictamen N° C-187-2002 de 22 de julio de 2002, la Procuraduría se pronunció sobre la función certificante como expresión de la potestad de imperio del Estado. En ese sentido, indicó la Procuraduría:

  En la medida en que la potestad certificadora es expresión de la potestad de imperio, le corresponde al Estado como actividad propia.

        Ahora bien, el punto es cómo se remunera esa actividad del Estado. Como se indicó, ni la Ley de Tránsito ni la Ley de Administración Vial regulan dicha certificación. Empero, del artículo 213 de la Ley de Tránsito se deduce que corresponde al Poder Ejecutivo establecer el precio por los servicios que presta. Preceptúa dicho numeral:

        El legislador parte de que la remuneración por los servicios y funciones que el Estado presta constituye una tarifa. La naturaleza de la contraprestación puede ser discutible dado que se está en presencia del ejercicio de actividades de imperio. No puede desconocerse que normalmente existe una relación entre la estructura financiera y la naturaleza de una actividad. De ahí que sea habitual que la tarifa o precio público financie los servicios industriales y comerciales. La tarifa está fuertemente involucrada en la problemática que plantea el servicio público, particularmente industrial o comercial, por lo que responde a objetivos diferentes de aquellos que determinan la imposición coactiva. Se estima que el financiamiento por medio del precio público traduce una gran variedad de prestaciones públicas y de relaciones con los usuarios presentes en los servicios públicos de naturaleza económica En particular, la tarifa contempla en mejor forma las relaciones que se presentan en el mercado y que suponen, entonces, un intercambio comercial. Por el contrario, procede la imposición tributaria tratándose de servicios públicos de naturaleza administrativa o del ejercicio de la función administrativa. Tal es el caso de la justicia, la defensa, seguridad, la sanidad, control aduanero, control migratorio. Servicios en los cuales es difícil establecer una relación entre el monto a pagar y los costos y cargos que la prestación del servicio genera y, por ende, una relación de equivalencia entre el monto a pagar por cada usuario y el servicio rendido. El tributo implica una obligación impuesta por el Estado en ejercicio del poder de imperio. De entre los tributos, es la tasa el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial (por lo que se debe incluso si no se recibe el servicio) de un servicio inherente al Estado (carácter que tendrían los servicios expresión del poder de imperio).

        Empero, lo cierto es que al remitir al Poder Ejecutivo para fijar la contraprestación por los servicios que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes y sus órganos brindan en materia de tránsito, el legislador no diferenció la naturaleza de esos servicios, disponiendo por vía uniforme que los distintos servicios, independientemente de su naturaleza, se remunerarían mediante tarifas.

        La remisión de referencia implica, por demás, que corresponde al Poder Ejecutivo determinar si los servicios que presta distintos de la expedición de la licencia de conducir y la matrícula de los cursos de educación vial son remunerados o no y en caso de que decida que lo son, fijar la tarifa correspondiente.

        Se sigue de lo expuesto que una vez que el Poder Ejecutivo determine que un determinado servicio no es gratuito, rige la tarifa correspondiente. Una tarifa que es general, por lo que se aplica a todos los usuarios del servicio salvo que exista disposición legal en contrario.

        Lo anterior es importante por cuanto el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo N° 30968-MOPT de 24 de enero de 2003, por el cual se fijan tarifas por cancelar por concepto de derecho de licencias de conducir, matrícula de cursos de educación vial, exámenes prácticos y otros. Es decir, se regula administrativamente la tarifa por concepto de expedición de diversos actos que corresponden al Ministerio a través de sus órganos. Entre esos actos, la certificación que nos ocupa. Se dispone, en efecto, que:

        Se consulta si el Ministerio de Obras Públicas y Transportes está obligado al pago de dicho monto, ya que no existe una norma legal que lo exonere. El criterio de la Asesoría Legal afirma la posibilidad de esa exención en virtud del principio de inmunidad fiscal del Estado y porque el COSEVI es un órgano desconcentrado del MOPT.

        El principio de inmunidad fiscal del Estado deriva de que la potestad tributaria corresponde al Estado. Conforme lo cual, el Estado tiene el poder originario de imponer coactivamente el pago de tributos respecto de las personas o bienes que se hallen en su jurisdicción. Un poder connatural al Estado y derivado de su soberanía, lo que le permite ejercer en forma permanente el poder de gravar. En la relación tributaria aparece, además, como sujeto activo de la obligación tributaria. Ello ha llevado a considerar que el Estado es inmune tributariamente. En efecto, si el Estado es sujeto activo de la obligación tributaria y debe cumplir la obligación tributaria, confluirían en él simultáneamente la situación de sujeto activo y de sujeto pasivo, con lo cual desaparecería dicha obligación. La estructura de la relación jurídico tributaria determina que el Estado no devenga obligado por los tributos que establece (así, dictamen N° C-114-92 de 21 de julio de 1992).

        En aplicación de lo anterior, cabría aplicar el principio de inmunidad fiscal del Estado si la tarifa por la expedición de certificaciones fuera de naturaleza tributaria. No obstante, como se indicó, el legislador consideró que se estaba en presencia de una contraprestación de naturaleza diferente al punto que remitió al Ejecutivo para establecer el costo del servicio. En consecuencia, no resulta aplicable dicho principio a la tarifa que nos ocupa. Simplemente, no se está ante un tributo. Por lo que el MOPT, que es parte del Estado, no puede beneficiarse de dicho principio.

        Se afirma que el pago por el MOPT no procede por ser el COSEVI órgano desconcentrado de dicho Ministerio. El Consejo de Seguridad Vial es un órgano desconcentrado del MOPT con personalidad jurídica presupuestaria (dictamen N° C-174-2002 de 4 de julio de 2002). Esa personalidad deriva de la titularidad de un patrimonio propio y de un presupuesto separado de la Ley del Presupuesto de la República. El Consejo administra el Fondo de Seguridad Vial al cual corresponden los ingresos establecidos en el artículo 10 de la Ley de Administración Vial. Dicho artículo no enumera los recursos provenientes de los servicios que presta el Consejo, por lo que podría considerarse válidamente que dichos recursos no forman parte del citado Fondo y, en consecuencia, que corresponden al Estado. Es de advertir que aún bajo ese supuesto podría cuestionarse que se exima al MOPT del pago de la tarifa por certificaciones, salvo disposición legal. Ello por razones de claridad y transparencia en la determinación de los costos que genera el servicio y ante todo en aplicación del principio de universalidad presupuestaria y su corolario, principio de no compensación. Conforme con dicho principio, los recursos y los gastos deben figurar en el presupuesto por su monto integral, resultando prohibido compensar o contraer los gastos y los recursos correspondientes. La claridad de la gestión financiera exige que los recursos y los gastos figuren en forma separada, a fin de lograr una apreciación exacta del costo de los servicios o actividades y del monto del presupuesto requerido para el funcionamiento de un determinado órgano. Ese objetivo no se logra si no se cuantifican los ingresos que deberían recibirse por parte del MOPT, o bien si no se contabilizan los gastos en que efectivamente incurre el COSEVI por emitir certificaciones a favor del MOPT. Además, el artículo 5 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos dispone que los presupuestos públicos deben respetar el principio de universalidad e integridad, de manera que se contenga "de manera explícita" todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, incluidos en su importe íntegro, prohibiéndose atender "obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar".

        El no cobrar a un determinado organismo, sin que exista norma jurídica que lo autorice, implicaría que no se estarían ingresando los recursos en forma íntegra y que por lo contrario, se estarían reduciendo los recursos que deberían provenir del pago de las tarifas por el MOPT.

        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. De conformidad con el artículo 207 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, N° 7331 de 13 de abril de 1993, la persona u órgano que requiera realizar los actos que allí se enumeran debe cancelar todas las obligaciones que pesen a su "nombre" por concepto de multas, gravámenes o anotaciones, establecidas en esa Ley; además de impuestos, seguro obligatorio de vehículos y derechos referidos a vehículos automotores.

2-. Al utilizar el legislador la fórmula obligaciones "a su nombre" significa que se trata tanto de las obligaciones que pesen sobre el vehículo automotor a que se refieren los actos como al resto de obligaciones respecto de otros automotores. El principio es que para realizar determinados actos la persona debe estar libre de las obligaciones que se enumeran.

3-. De conformidad con el artículo 214 de la citada Ley, el monto que los usuarios de los servicios del Consejo de Seguridad Vial pagan como contraprestación de los servicios es una tarifa pública.

4-. Al no estarse ante una obligación tributaria, no resulta aplicable el principio de inmunidad fiscal del Estado.

5-. Para excepcionar del pago de una tarifa pública, la Administración requiere de una norma legal que lo habilite. Máxime tomando en consideración los principios en materia presupuestaria y en particular el de universalidad presupuestaria y su corolario, el de no compensación.

6-. De lo anterior se sigue que el MOPT deberá cubrir el monto de las certificaciones que el Consejo de Seguridad Vial expida conforme la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, salvo norma legal en contrario.

        De Ud. muy atentamente,

MIRCH/mvc