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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 304 del 25/10/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 304
 
  Dictamen : 304 del 25/10/2004   

San José, 21 de octubre del 2004
C-304-2004
25 de octubre del 2004
 
MBA
Elizabeth Molina Soto
Directora Nacional de Pensiones
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
S. O.

Estimada señora:


        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio DNP-1632 de fecha 13 de octubre del 2004, mediante el cual se solicita aclarar, o bien adicionar el dictamen número C-265-2004 de 10 de setiembre último, de este Órgano Superior Consultivo.


I.- Consideraciones Previas.


        Es importante advertir que de conformidad con el segundo párrafo del artículo 6 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- y doctrina que le informa, nuestros pronunciamientos sólo pueden ser objeto de "reconsideración" por parte del "órgano consultante" dentro de los ocho (8) días siguientes al recibo del dictamen. Nada indica la citada normativa respecto de otros remedios procesales, como la aclaración y la adición, útiles de por sí para complementar –en caso de omisión- o explicar los alcances –por falta de claridad- de los criterios jurídicos vertidos en el ejercicio de nuestra labor consultiva.


        No obstante, por costumbre administrativa hemos admitido la aplicación de esos otros remedios procesales aludidos, porque como nuestra función asesora se circunscribe a la clarificación de aspectos generales que puedan despertar dudas a la Administración, es nuestro deber rectificar errores u omisiones contenidos en nuestros pronunciamientos.


        Así las cosas, este Despacho estima conveniente dar curso a su gestión; todo en aras de esclarecer las dudas suscitadas respecto de la cotización para el régimen de Hacienda con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 7013.


II.- Antecedentes.

        Por oficio número DM-368-2002 de fecha 2 de mayo del 2002, suscrito por el entonces Ministro de Hacienda, Ingeniero Alberto Dent Z., se sometieron a nuestro conocimiento las siguientes interrogantes:


"1.- La reforma introducida mediante la Ley de Presupuesto Extraordinario de la República Nº 4986 de 31 de mayo de 1972, cuyo fundamento se invoca para realizar esta gestión, es una norma presupuestaria que fue declarada inconstitucional mediante el Voto Nº 2136-91 de la Sala Constitucional, emitido el veintitrés de octubre de mil novecientos noventa y uno. Dada esta situación y el dimensionamiento que la Sala Constitucional dio a la citada Resolución, corresponde que los trabajadores que se encontraban laborando para este Ministerio antes del 31 de diciembre de 1970 sean amparados por los derechos adquiridos que establece la misma?


2.- Correspondería a este Ministerio girar las instrucciones pertinentes para que se proceda a efectuar el estudio actuarial y la liquidación de cuotas respectivas?

        Mediante dictamen C-265-2004 de 10 de setiembre del 2004, la Procuraduría General, concluyó lo siguiente:


"1.- Los funcionarios del Ministerio de Hacienda nombrados antes del 31 de diciembre de 1970 y que ingresaron al régimen de pensiones de Hacienda por así haberlo dispuesto la ley n.° 6995, anulada posteriormente por la Sala Constitucional en su sentencia 2136-91, tienen derecho a permanecer en ese régimen, siempre que hubiesen cotizado para él antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7013.


2.- En virtud del cambio operado en la jurisprudencia de la Sala Segunda respecto a la vigencia del dimensionamiento dado por la Sala Constitucional a su sentencia n.° 2136-91, se reconsidera de oficio nuestro dictamen C-303-2002, donde se analizó la situación de los servidores del Ministerio de Trabajo que fueron incorporados al régimen de Hacienda por medio de la ley n.° 6963, también anulada por la Sala Constitucional mediante la sentencia n.° 2136-91. Dichos servidores, de conformidad con la nueva tesis de la Sala Segunda, tienen derecho a permanecer en el régimen de Hacienda siempre que hubiesen cotizado para él antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7013.


3.- Si un servidor ha hecho cotizaciones para un régimen de pensiones determinado, y se declara su derecho a obtener una pensión por un régimen distinto, el primero de ellos está obligado a traspasar los fondos con los que otorgaría un beneficio que en definitiva no otorgó."

III.- Fundamentos y procedencia de la solicitud de adición o aclaración.

        En síntesis, la gestión formulada por la Dirección Nacional de Pensiones busca que se amplíe, o bien se aclare el citado pronunciamiento C-265-2004, respecto a la indispensable cotización para el régimen de Hacienda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 7013, según lo establece la resolución Nº 2136-91 de la Sala Constitucional, ya que en la jurisprudencia administrativa (pronunciamientos C-155-2001 de 29 de mayo y C-324-2001 de 27 de noviembre, ambos del 2001) se ha sostenido que para los regímenes especiales de pensión que administra esa Dirección, no se requiere la cotización efectiva al régimen específico.


        Por lo anterior, se formulan dos cuestionamientos básicos:


  1. ¿La cotización que se menciona en las conclusiones 2 y 3 del dictamen 265-2004 tiene que se (sic) realizada efectivamente al régimen de Hacienda?
  2. ¿Cómo consecuencia de lo anterior, podría esta Dirección computar cotizaciones a otros regímenes públicos, antes de la vigencia de la Ley 7013, para otorgar un beneficio de pensión de Hacienda, con fundamento en las normas presupuestales que se declaran inconstitucionales por la resolución 2136-91 de la Sala Constitucional?

IV.- Lo consultado.

        La Procuraduría General ha sido del criterio de que a los regímenes de pensión complementarias se les aplican los principios desarrollados por la jurisprudencia de la Sala Constitucional, referentes al régimen general de pensiones (régimen de invalidez, vejez y muerte y los regímenes públicos sustitutos), con respeto, claro está, de las característica individuales de cada régimen; especialmente en lo relativo al derecho de pensión como "derecho general de pertenencia al régimen", así como en su condición de derecho adquirido, una vez que se cumplen los requisitos de ley para la obtención del derecho (pronunciamientos OJ-139-99 de 22 de noviembre de 1999, C-324-2002 de 3 de diciembre del 2002 y OJ-125-2004 de 7 de octubre del 2004). Por consiguiente, "mutatis mutandi" debemos llegar a igual conclusión respecto a los regímenes contributivos que tienen como base la prestación de servicios al Estado y cuyo pago está a cargo del Presupuesto Nacional.


        Ahora bien, en cuanto el denominado "derecho de pertenencia" debemos señalar que la propia Sala Constitucional, al tratar el tema de los derechos adquiridos en materia de pensiones, ha redefinido lo que entiende por aquél derecho, y ha insistido en diferenciarlo del derecho concreto a disfrutar de la pensión; y con ello ha reconocido la posibilidad de que el régimen al cual se pertenece, pueda ser objeto de reformas.


        En ese sentido en la resolución Nº 6491 - 98 de 9:45 horas del 10 de setiembre de 1998, expresamente la Sala aclaró:


"IX.- A) SOBRE LA MODIFICACION DE LA EDAD Y EL TIEMPO DE SERVICIO PARA JUBILARSE: Al tratar el tema de los derechos adquiridos en materia de pensiones, la Sala ha insistido en anteriores pronunciamientos en una diferencia medular entre el derecho de pertenencia al régimen y el derecho concreto a disfrutar de la pensión. Sobre estos dos matices del derecho adquirido a la jubilación señaló la Sala:


X.-


"En este sentido, es preciso observar que ese derecho deja de ser una simple expectativa y se adquiere desde que se ingresa al régimen jubilatorio, al menos como derecho general de pertenencia al mismo, y desde el instante en que el beneficiario se encuentra en las condiciones de hecho previstas para recibir el beneficio, como derecho a la prestación actual, sin que sea necesario que la haya reclamado, ni mucho menos declarado el reconocimiento o comenzado a percibirla... de la misma manera que el derecho a la herencia se adquiere en el momento de la muerte del causante, no en el de la apertura del juicio sucesorio, ni, mucho menos, en el de la adjudicación del derecho hereditario o de la entrega de los bienes al heredero." (sentencia N° 1147 - 90 de las 16:00 horas del 21 de setiembre de 1990).


XI.- En el primero de los casos, el derecho de pertenencia a un régimen jubilatorio guarda un mayor grado de abstracción y consiste, en esencia, en el derecho a que permanezca el régimen de pensiones propio de la institución en que se labora, así como sus elementos o condiciones definitorias. El derecho a pertenecer al régimen significa a no ser excluido, a que se mantengan sus parámetros generales, como podría ser que la contribución sea tripartita - condición, que, por cierto, en proporciones similares es por sí misma un derecho constitucional, sin perjuicio de que la contribución estatal sea igual en todos los regímenes -. Por sus características, este derecho se adquiere por el solo ingreso a él, sin embargo, como ya se dijo, sus consecuencias son mucho más restringidas que las que se expondrán para el caso del derecho concreto a la pensión.


XII.-


XIII.- El derecho concreto a gozar de la jubilación es aquél que tradicionalmente se ha utilizado como ejemplo para explicar el concepto de derecho adquirido. En esos mismos términos siempre se consideró que nacía en el momento en que el trabajador cumplía los requisitos exigidos por la ley vigente en ese momento para acceder al beneficio jubilatorio. Consecuencia de este razonamiento y de la diferencia de grado que se ha hecho es la indicada en la resolución número 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993:


XIV.-


"En cuanto al goce efectivo del mismo, es un derecho que no puede limitarse, condicionarse o suprimirse en forma irracional en modo alguno, cuando se ha adquirido el derecho como tal, constituyéndose así en un derecho absoluto de disfrute. Sin embargo, no sucede del mismo modo con la expectativa de los trabajadores que cotizan para un régimen determinado, de manera que es hasta que se cumple con todos los presupuestos de ley -edad, años de pagar las cuotas, monto, etc.- que se obtiene dicho derecho.


Así, la pertenencia a un régimen determinado de pensiones o jubilaciones se adquiere desde el momento en que se comienza a cotizar en dicho régimen, pero el derecho concreto a la jubilación se adquiere cuando el interesado cumple con todos los presupuestos establecidos por ley, y no antes, como lo reclaman los accionantes, al considerar que la modificación de las condiciones para obtener este derecho es inconstitucional. Los mismos ostentan un derecho a la pertenencia de un régimen de pensiones, que en este caso es el régimen de Hacienda, ya que lo que la normativa impugnada - Ley Marco de Pensiones, número 7302- lo que hizo fue unificar los diferentes regímenes existentes y crear un "marco común", sin alterar en lo más mínimo el régimen de pertenencia de pensión de los empleados públicos. En efecto, es reconocido que tales regímenes están regulados mediante ley, la cual puede ser modificada o derogada en virtud de otra ley, y pretender que los presupuestos no pueden ser modificados nunca implicaría crear una limitación a cada régimen de pensiones y jubilaciones ya existente, que tiene rango constitucional en cuanto a su creación en general, pero no en cuanto a las especificaciones en particular. (En este mismo sentido, ver los pronunciamientos número 1341 - 93, de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993 y 3063 - 95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995).

        Ahora bien, cabe reiterar que según ha interpretado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, con la resolución transcrita nuestro Tribunal Constitucional definió "que el "derecho de pertenencia" a un determinado régimen de pensiones constituye un derecho general de no ser excluido, directa o indirectamente, del régimen jubilatorio al que se ha ingresado, pero cuyas consecuencias jurídicas son disímiles a las que otorga el derecho a la jubilación, una vez que se han cumplido los supuestos de hecho dispuestos por la normativa, para la obtención del derecho" (resolución Nº 2002 - 00361 de las nueve horas treinta minutos del veinticuatro de julio del 2002, y en igual sentido la Nº 2002 - 00205, op. cit), así como la Nº 2004 - 00500 de las catorce horas treinta minutos del 16 de junio del 2004).


        Entonces, una vez que se ingresa a un régimen de pensiones, se adquiere el derecho de pertenencia, lo que significa que el trabajador no podrá ser excluido de aquél régimen, y tendrá así derecho a pensionarse en un futuro cuando cumpla con los requisitos establecidos por la ley al efecto. Por su parte, el derecho a la pensión asume el carácter de derecho adquirido en el momento en que efectivamente se hayan configurado todos los requisitos establecidos por la ley para la obtención del derecho.


        Así las cosas, tenemos que es precisamente en relación con el derecho de pertenencia que se plantea la discusión sobre la exigibilidad de la cotización para el régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la vigencia de la Ley Nº 7013, según lo establece la resolución Nº 2136-91 de la Sala Constitucional.


        Como bien se indicó en los pronunciamientos C-303-2002 y C-265-2004 op. cit., mediante la resolución Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, nuestro Tribunal Constitucional dispuso la anulación de varias normas presupuestarias, por atípicas, que afectaron el régimen de Pensiones de Hacienda, pero en lo que interesa a la presente consulta, dimensionó los efectos de tal declaratoria de inconstitucionalidad, así:


"(...) De igual forma, se dimensionan los efectos de la presente declaratoria, en el sentido de que todas aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para el régimen de Pensiones de Hacienda con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 7013 de 18 de noviembre de 1985, por haberlo permitido así cualquiera de las normas presupuestarias que se declaran nulas y que esa Ley contemple, tendrán derecho a permanecer en él (...)"

        Según lo ha interpretado recientemente la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, de conformidad con ese expreso dimensionamiento jurídico, permanecerían amparados al régimen de Pensiones de Hacienda, aquellas personas que hubieren ingresado y cotizado para él, antes de que hubiera entrado en vigencia la Ley Nº 7013 (Además de las resoluciones citadas en el pronunciamiento C-265-2004, pueden consultarse las Nºs 2004-00747 de las 09:40 horas del 8 de setiembre, 2004-00756 de las 09:40 horas del 10 de setiembre, 2004-00820 de las 10:10 horas del 29 de setiembre, todas del 2004 y de la Sala Segunda).

        Como es obvio, en estos casos se está ante una situación especial, y en consecuencia, la adquisición de derechos bajo su amparo debe verse exclusivamente a la luz del dimensionamiento de efectos hecho por la Sala Constitucional, mediante la resolución de comentario.


        Así las cosas, contrario a lo que estima la consultante, resulta claro entonces que quienes hayan ingresado al régimen de Pensiones Hacienda (Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943) por medio de las leyes anuladas por la Sala Constitucional en su sentencia Nº 2136-91 op. cit., tienen derecho a permanecer en él, siempre y cuando hubiesen cotizado específicamente a dicho fondo antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en la que entró en vigencia la Ley Nº 7013.


        En estos términos evacuamos la primera interrogante de su consulta.


        Ahora bien, como consecuencia de lo expuesto, también resulta evidente que esas personas tendrían actualmente derecho a pensionarse por el citado régimen especial, pero con los correctivos introducidos por la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 8 de julio de 1992), siempre que cumplan con todos los requisitos previstos para ello; lo cual incluye la posibilidad de computar tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, anterior o posterior al 3 de diciembre de 1985, a efecto de otorgar una pensión o jubilación al amparo de aquél régimen, como bien lo ha reconocido la propia Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia en sus resoluciones Nºs 2002-00622 de las 09:50 horas del 11 de diciembre del 2002, 2003-033 de las 10:30 horas del 31 de enero del 2003, 2004-00710 de las 14:30 horas del 27 de agosto del 2004, y lo sugerimos nosotros en el dictamen C-136-2004 de 5 de mayo del 2004.


        Respondemos así la segunda pregunta de su misiva.


CONCLUSIONES:

        De conformidad con lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo concluye lo siguiente:


  • Resulta claro que quienes hayan ingresado al régimen de Pensiones Hacienda (Ley Nº 148 de 23 de agosto de 1943) por medio de las leyes anuladas por la Sala Constitucional en su sentencia Nº 2136-91 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991, tienen derecho a permanecer en él, siempre y cuando hubiesen cotizado específicamente a dicho fondo antes del 3 de diciembre de 1985, fecha en la que entró en vigencia la Ley Nº 7013.
  • En estos casos se está ante una situación especial, y en consecuencia, la adquisición de derechos bajo su amparo debe verse exclusivamente a la luz del dimensionamiento de efectos hecho por la Sala Constitucional, mediante la resolución de comentario.
  • Además, esas personas tendrían actualmente derecho a pensionarse por el citado régimen especial, pero con los correctivos introducidos por la Ley Marco de Pensiones (Nº 7302 de 8 de julio de 1992), siempre que cumplan con todos los requisitos previstos para ello; lo cual incluye la posibilidad de computar tiempo servido y cotizado en otras instituciones del Estado, anterior o posterior al 3 de diciembre de 1985, a efecto de otorgar una pensión o jubilación al amparo de aquél régimen.

        Sin otro particular,


 


MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera
PROCURADOR

 


LGBH/gvv