Estimados (as) señores (as) Diputados (as):

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° EAC-337-2004 del 16 de setiembre del año en curso, a través del cual solicitan el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si se derogaría o no la "Ley de Creación de la Corporación Arrocera", con la aprobación y entrada en vigencia de la "Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural", tal y como se encuentra en estos momentos.

        Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeñan los diputados.

        Antes de abordar el tema consultado, permítanos hacer algunas reflexiones de carácter general. En primer término, el escenario ideal del ejercicio de la potestad de legislar, es aquel en el cual el legislador logra plasmar en un texto claro, preciso y técnicamente expresado, tanto desde el punto de vista filológico como del jurídico y de las otras disciplinas del quehacer humano, su intención (ratio legis). Cuando ello ocurre, no solo se potencia la eficacia de la ley, sino que también sea garantiza el principio de seguridad jurídica, el cual se deriva, en nuestro medio, del numeral 129 constitucional. Desde esta perspectiva, la Procuraduría General de la República, cuando el Parlamento o sus órganos así se lo han solicitado, ha colaborado con los señores diputados para elevar la calidad de la ley, tan venida a menos en los últimos tiempos.

        Por otra parte, una técnica legislativa depurada evita que se susciten conflictos de normas en el tiempo, ya que, como es bien sabido, cuando ello ocurre los operadores jurídicos deben recurrir a los principios y a las técnicas que el ordenamiento jurídico ha elaborado para resolver este tipo de problemas jurídicos, en especial a aquellos que indican que: la norma jerárquicamente superior prevalece sobre la inferior, la posterior sobre la anterior, la especial sobre la general y el principio del paralelismo de formas. Es muy frecuente que cuando ocurre un conflicto de normas en el tiempo, las distintas soluciones que dan los operadores jurídicos no satisfagan por completo a quienes están involucrados en la disputa. Más aún, por lo general, estos casos terminan resolviéndose en las instancias judiciales ante la insatisfacción que causan las diversas interpretaciones que se exponen para dar cabal solución al problema normativo. Lo anterior es una razón adicional para, hasta donde sea razonablemente posible, depurar la técnica legislativa al máximo, de tal manera que no quepa la menor duda de cuál fue la intención del legislador.

        En tercer término, la Procuraduría General de la República, cuando se aboca a estos problemas, ha seguido la tesis de que la "ratio legis" debe ser demostrada con elementos objetivos, los cuales consten en el expediente legislativo respectivo y cuya derivación no conlleve un forzamiento del razonamiento jurídico. Lo anterior significa, ni más ni menos, que la intención del legislador debe emerger en forma diáfana y lógica de los antecedentes legislativos. Incluso, ante la duda, la Procuraduría General de la República se ha visto en la necesidad de recurrir a otras técnicas de interpretación jurídica, para dar una solución adecuada al conflicto normativo. Para tal fin, se hace necesario recurrir a los métodos de interpretación de las normas jurídicas. Como es bien sabido, existen diversos métodos, dentro de los cuales se encuentran la interpretación gramatical o literal, la sistemática, la histórica, la teleológica y la analógica. Más todavía, somos de la tesis de que un método por sí solo no resulta suficiente, sino que la mejor interpretación es aquella que, una vez aplicado todos los métodos posibles, se inclina, no por la solución que da un método aislado, sino por la que presentan varios de ellos. En pocas palabras, ninguno de los métodos de interpretación de las normas en sí mismo es suficiente, sino que ha de seguirse la solución que aportan el mayor número de ellos.

        En cuarto lugar, estudiosos del Derecho, entre ellos HABA, desde hace muchos años han sido muy críticos sobre el tema de "ratio legis". Incluso, han afirmado que puede ser desentrañada hasta cierto punto. Al respecto, nos recuerda lo siguiente:

        Y no dejan de tener razón hasta cierto punto, por varias razones. En primer lugar, por una de naturaleza objetiva, y que, en muchos casos, no consta en los expedientes legislativos que es lo que se busca o persigue con la iniciativa. Dada la dinámica de los parlamentos, muchas veces la voluntad del legislador queda únicamente en las mentes de los parlamentarios que concertaron el acuerdo político que permitió la aprobación del acto final. En pocas palabras, la finalidad que se persigue con la propuesta no se incluye en las actas legislativas. Además, no existe un método seguro para determinar qué elementos deben ser considerados para llegar a una conclusión cierta de cuál fue la intención del legislador; es decir, no hay intersubjetividad sobre cuáles elementos deben tomarse para afirmar, con certeza, que esa es la voluntad del legislador. Por último, no siempre lo que se expresa en el debate parlamentario corresponde a la realidad, a veces, en las intervenciones de los diputados se esbozan propósitos que podrían no necesariamente coincidir con el cuadro fáctico por razones de estrategia o táctica política, un poco siguiendo aquella frase de José Martí de que: "en política lo real es lo que no se ve".

        Ahora bien, cuando se da la circunstancia de que consta en forma clara y precisa la intención del legislador, existe un alto grado certeza para indicar cuál es la "ratio legis". En este sentido, coincidimos con HABA cuando afirma que los "(…) métodos historicista son procedimientos adecuados para indagar la VL, en la medida que ellos se limiten a registrar aquello que pueda verdaderamente comprobarse respecto al pensamiento de los legisladores (en función de los materiales disponibles y de las pautas científicas aptas para aprehender intersubjetivamente con buen grado de probabilidad dicho pensamiento)". (Véase HABA, Enrique P. Op. Cit., página 64).

        Por último, hemos de advertir de que al estar frente a un conflicto potencial, no real, ya que no está vigente la norma que se nos consulta, la postura que vamos asumir en este estudio no es definitiva, toda vez que podrían darse en la etapa de aprobación del proyecto hechos o circunstancias que varían sustancialmente o en forma importante el cuadro fáctico que se nos presenta en este momento. Además, nuestra posición no sería definitiva, por la sencilla razón de que un juez, en la aplicación de la norma a un caso concreto, podría asumir una postura diferente a la que se encuentra en esta opinión jurídica. En síntesis, nuestras conclusiones no son un antídoto seguro y suficiente para resolver los eventuales conflictos que se susciten con motivo de la entrada en vigencia de la norma consultada.

        Retomando el último pensamiento expresado, la voluntad del legislador ha de extraerse de todo el iter legislativo. En el caso que nos ocupa, existe la debilidad de que la "ratio legis" solo está presente en la etapa preparatoria (comisión), toda vez que aún no se ha iniciado la discusión de fondo en la fase aprobatoria (Plenario Legislativo). Lo ideal es que en este momento procesal también quedará explicitada la voluntad del legislador en forma clara y precisa, para evitar confusiones en la aplicación e interpretación de la norma. Evidentemente, si este hecho se diera en el seno del Plenario Legislativo sería un elemento adicional, de naturaleza objetiva, que deberá tomar en cuenta todo operador jurídico a la hora de aplicar e interpretar la norma que estamos glosando.

        Por otra parte, otra debilidad que encontramos, es que solo consta la intervención de una sola diputada en el seno de la comisión especial. Además, entre el momento en que se aprobó la moción y el instante en que se da la explicación mediaron 23 días. Lo ideal hubiese sido que otros miembros del órgano parlamentario, antes de aprobarse la moción, se expresaran en los mismos términos que lo hizo la diputada Penón Góngora. Empero, la realidad es otra, y a ella debemos estarnos.

        Por lo dicho hasta acá, la intervención de la diputada Penón Góngora sería un elemento a considerar por el operador jurídico a la hora de aplicar la ley. Empero, este por ser aislado, resultaría insuficiente para concluir que esa es la voluntad del legislador. No obstante ello, si en la etapa del Plenario otros señores diputados expresaran igual parecer, sin que exista ninguna objeción al respecto de parte de los otros miembros de la Cámara, obviamente se estaría creando un cuadro fáctico preciso y claro sobre cuál fue la voluntad del legislador.

        En otro orden de ideas, la Procuraduría General de la República se ha pronunciando sobre la relación entre las normas generales y las especiales. En efecto, en el dictamen C-063-2004 de 24 de febrero del 2004, expresamos lo siguiente:

        Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, agregamos lo siguiente:

        En el caso de estudio, de aprobarse el texto consultado tendríamos que, por un lado, la ley posterior, obligaría que los contingentes de importación derivados tanto de los casos de desabastecimiento, como de las negociaciones comerciales bilaterales o multilaterales que haya suscrito o suscriba el país en el futuro, a adjudicarlos por medio de una operación en una bolsa autorizada para tal efecto. Por el otro, la ley anterior, sea la n.° 8285 de 30 de mayo del 2002, indica que, una vez decretada la declaratoria de desabastecimiento, el Estado, por medio del Consejo Nacional de Producción (CNP), o en su defecto, la Corporación Arrocera, realizaría la importación de arroz, con una tarifa arancelaria reducida.

        Con base en el anterior panorama, resulta difícil sostener la tesis de que la Ley n.° 8285 es especial en relación con la norma que estamos comentado. La razón es elemental y sencilla, al hablarse en la ley posterior de los contingentes de importación derivados de los casos desabastecimiento, obviamente, se está comprendiendo dentro de este supuesto el desabastecimiento de arroz, al no hacerse la excepción respectiva. Más aún, si esa hubiese sido la voluntad de legislador habría hecho la excepción correspondiente. El hecho de que la normativa anterior esté en una ley que crea la Corporación Arrocera y se refiere a un determinado producto –el arroz-, no le da el estatus de norma especial en relación con la norma posterior, ya que esta última comprende todos los casos de desabastecimiento, incluido dentro de ellos el del arroz. Nótese que la norma de comentario lo que regula es un mecanismo, el cual resulta ser diferente del que se encuentra en la Ley n.° 8285, por lo que pareciera que estamos frente a un caso de derogatoria tácita.

        En efecto, tal y como quedó redactada la norma, estamos más bien ante un caso típico de derogatoria tácita. Sobre el tema de la derogatoria tácita, el Órgano Asesor, en el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, manifestó lo siguiente:

        Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó lo siguiente:

        Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

        En el caso en estudio, no existe duda que la normativa posterior regula la misma materia que la legislación anterior (los contingentes de importación derivados de casos de desabastecimiento, entre los cuales se incluye el arroz). Por otra parte, existe una antinomia entre la norma posterior (señala que el desabastecimiento debe atacarse por medio de una operación en una bolsa autorizada) y la anterior (indica que se debe hacer por medio del CNP o, en su defecto, por la Corporación Arrocera realizando la importación de arroz, con una tarifa arancelaria reducida).

        No obstante lo anterior, y para evitar malos entendidos en la aprobación y aplicación de la futura normativa que se nos somete a estudio, debemos aclarar que la derogatoria estaría residenciada exclusivamente en el mecanismo, ya que no se haría la importación, en casos de desabastecimiento de arroz, en forma directa, sino a través de una operación en bolsa. Pero con una particularidad, y es que siempre, en estos casos, el C.N.P. o, en su defecto, la Corporación haría la importación con una tarifa arancelaria reducida, toda vez que este extremo del precepto legal vigente no se está derogando con el texto que se encuentra en el proyecto de ley que analiza la Asamblea Legislativa. En otras palabras, lo que deroga el texto consultado es el mecanismo, y no la exoneración o la reducción arancelaria que le da la legislación vigente a los entes públicos supra mencionados cuando se presentan los casos de desabastecimiento de arroz.

        Ahora bien, si la idea es mantener incólume la vigencia del numeral 37 de la Ley n.° 8285, y estado conscientes de que no existe un remedio procesal viable políticamente hablando, aunque sí jurídicamente posible, en el iter legislativo para plasmar lo que podría ser la voluntad del legislador en un texto que la exprese adecuadamente, en la medida de que se indique por parte de la Asamblea Legislativa esa voluntad en la etapa de discusión en el Plenario, podría sostenerse posteriormente, en la ejecución de la ley, que se excluyó de esa normativa en su totalidad el numeral 37 de la Ley n.° 8285; es decir, no se daría la derogatoria tácita a la que hemos hecho mención en este estudio. Empero, esta intención tendría que expresarse en forma diáfana y precisa en la Asamblea y recogerse en las actas legislativas. Si bien esta postura se aleja un tanto de lo que doctrinariamente es aceptado, en otras ocasiones hemos sido de la tesis de que la dogmática jurídica no puede limitar, en todos los casos, a la Asamblea Legislativa. Con una alta dosis de racionalidad, sentido común e imaginación se puede buscar formulas jurídicas que, si bien se alejan un poco de los esquemas tradicionales, no resultan contrarios al Derecho de la Constitución (valores, principios y normas).

1.- Tal y como está redactada la norma consultada, de aprobarse la Ley de Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural, se derogaría tácitamente parte del artículo 37 de la ley 8285 de 30 de mayo del 2002.

2.- Si la idea es mantener incólume la redacción actual del artículo 37 de la Ley n.° 8285, en la medida de que se exprese por parte de la Asamblea Legislativa la voluntad del legislador, en forma diáfana y precisa, en la etapa de discusión en el Plenario, podría facilitar una interpretación en el sentido de que de la ley posterior se excluyó el citado numeral.

        De ustedes, con toda consideración y estima,

FCV/kgr