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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 289
 
  Dictamen : 289 del 12/10/2004   

C-289-2004
C-289-2004
12 de octubre del 2004
 
 
M.Sc. Marta B. Lora Morejón
Presidenta Ejecutiva
Instituto Mixto de Ayuda Social
S. O.

Estimada señora:


        Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero al oficio PE-0419-04-2004, del pasado 29 de abril, y que fuera suscrito por el entonces Presidente Ejecutivo de esa institución autónoma, Sr. Fernando Trejos B. Previo a referirnos al fondo de su consulta, sírvase aceptar nuestras excusas por el atraso que ha tenido la tramitación de su gestión, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


  1. Planteamiento de la consulta.

        Se consulta acerca de los requisitos para ocupar el cargo de Gerente o Director Ejecutivo del IMAS, específicamente en lo que atañe al tipo de profesional que puede ser designado en el mismo. Ello en virtud de la excitativa formulada por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas en el sentido de que tal puesto debe estar ocupado por un miembro de dicha Corporación, atendiendo a lo que prescriben los artículos 15, 17 y 18 de la Ley Orgánica del Colegio Profesional de Ciencias Económicas de Costa Rica.


        Sin embargo, estima el Instituto que las funciones del Director Ejecutivo no se enmarcan exclusivamente en el ámbito definido por la normativa de cita, así como también que existen otros cargos –Subgerente Administrativo Financiero- que sí atienden a funciones relacionadas con las materias puestas bajo control del Colegio.


        En concreto, se nos cuestiona:


"1. ¿A la luz de las funciones que le corresponde desempeñar, debe ser el Gerente General del IMAS profesional en ciencias económicas?


  1. ¿Existe impedimento alguno para que profesionales de otras disciplinas distintas a las denominadas "ciencias económicas" puedan ocupar el Cargo de Gerente General del IMAS?"
  1. Antecedentes de la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República sobre el artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.

        Tal y como se refiere en el oficio que nos ocupa, existe un importante antecedente de la Sala Constitucional en lo que atañe a la interpretación, conforme al Texto Fundamental, que cabe dar al artículo 17 de la Ley 7105 del 31 de octubre de 1998 (Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas). Nos parece oportuno citar, en lo que aquí interesa, los razonamientos que da la Sala sobre el tema de la idoneidad y requisitos para optar a cargos de la función pública, y de cómo se arriba a la declaratoria de inconstitucionalidad de la interpretación que se venía dando del numeral 17 recién citado:


"3. En concordancia con lo dicho, parte fundamental de la decisión consiste en esclarecer si desde el punto de vista constitucional, el inciso a) del artículo 17 de la Ley que regula a los Profesionales en Ciencias Económicas, en relación con la actividad administrativa concebida en el sentido más amplio, denominada "Recursos Humanos", puede afectar todas las situaciones atinentes a esta materia; sin distinguir ni salvar los aspectos que por su especialidad corresponden a otras ciencias distintas de aquéllas. Del estudio de la cuestión y de la doctrina especializada sobre el tema, se desprende que la administración de Recursos Humanos, es interdisciplinaria, puesto que abarca funciones diversas como la colocación, adiestramiento, traslados, ascensos, administración de salarios y sueldos, valoración del trabajo, conceptuación del mérito, medidas sanitarias, de seguridad y recreo, protección del centro de trabajo, asesoría jurídica al personal y toda una serie de actividades que son complementarias del objeto principal de la oficina o empresa, pero necesarias para el cumplimiento de sus fines. Lo de interdisciplinario ha sido admitido incluso por el mismo Colegio de Ciencias Económicas, conforme se observa en su memorial de coadyuvancia. Asimismo, en relación con otras ciencias se ha llegado a expresar, por ejemplo, que en la actualidad la contribución de la Psicología al área en estudio es "sumamente valiosa" en campos como selección de personal, entrenamiento y capacitación, orientación profesional, tests psicológicos, conceptos y modelos de actitudes y motivación (ver además: artículos 7 y 4 de la Ley Orgánica del Colegio Profesional de Psicólogos, número 6144 del 20 de noviembre de 1977). Lo mismo se ha dicho de la Sociología y de sus orientaciones hacia la materia de Recursos Humanos, de donde surgen conceptos como Sociología industrial, de la empresa o de la administración; o de la Ingeniería y industrial y el establecimiento de parámetro para calificar el rendimiento de los trabajadores, el mejoramiento de los métodos de producción y estudios de tiempos y movimientos, entre otros (ver artículos 9,11 y en especial, el 16.a.3., de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, número 3663 del 10 de enero de 1966 y sus reformas); o del Derecho en relación con los conocimientos sobre legislación laboral que son necesarios dentro de la administración de Recursos Humanos, con el objeto de regular las relaciones de trabajo y los conflictos de intereses que en esta área se producen; sin pretender decir, por supuesto, que las materias señaladas son las únicas con las que guarda relación. Así las cosas, y con base en los principios de proporcionalidad y razonabilidad de las normas, como parámetros de constitucionalidad, la conclusión que se atrae de lo anterior es que el ejercicio de las Ciencias Económicas no puede excluir absolutamente e irrazonablemente, a ninguna otra actividad profesional regula por el Estado, que por definición y contenido, le otorgue al correspondiente profesional interesado, la facultad y el reconocimiento jurídico para desempeñarla (véanse como ilustración, los incisos d y g del artículo 5 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Letras y Filosofía, número 4770 de 13 de octubre de 1972).


  1. El inciso a) del artículo 17 supracitado, dispone que se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados universitarios en administración de Recursos Humanos. De otra parte, ya se vio que esta materia está integrada además, por toda una serie de especialidades o aspectos que no son propios o exclusivos de la administración como ciencia, sino que han sido desarrolladas por otras ciencias sociales y exactas. Asimismo, como bien se ha dicho en el proceso, las leyes orgánicas de las corporaciones profesionales buscan entre otras cosas relevantes, delimitar la materia concreta que será legítimamente reservada para sus agremiados, con los fines de interés público que persigue el ordenamiento jurídico. Ahora bien, con base en lo que se ha explicado, se deduce que la delimitación que por vía de interpretación y aplicación viene haciendo la Administración Pública, respecto del concepto de "Recurso Humanos" contenido en la Ley 7105, traspasa el espacio del objeto efectiva y legítimamente reservado, al extender los efectos a la totalidad de esa actividad y destinarla a los graduados en Ciencias Económicas con énfasis en la materia en estudio, excluyendo a otros profesionales de distintas disciplinas, no económicas, que también y por ley, tienen posibilidad jurídica y la formación universitaria suficientes en áreas contenidas dentro de la referida materia. En consecuencia, al abarcar indebidamente ramas que son propias de otras ciencias y profesiones, esa interpretación cuestionada no solamente excedió lo constitucionalmente posible, sino que además, estableció en forma que no es razonable, objetiva, ni legítima, un privilegio en favor de los profesionales en administración de Recursos Humanos y la consecuente discriminación respecto de aquellos otros que pudiendo desempeñarse en determinadas especialidades de esa actividad, no son graduados en administración; razones todas por las cuales fueron infringidas las normas 33 y 58 de la Constitución Política, que prohíben la discriminación en general y respecto del trabajo, así como la 11 (principio de legalidad), que le señala a la Administración estatal el límite de sus competencias y la imposibilidad de transgredirlas. Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces, dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. Por esta razón el Estado deberá establecer los requisitos de idoneidad que cada función dentro de esa materia demanda, con apego además a la ciencia y la técnica; quedando a los Colegios Profesionales la garantía de velar por la legalidad de esas clasificaciones o categorías y fiscalizar lo correspondiente en las esferas no estatales, de conformidad con el ordenamiento jurídico." (Voto N° 3409-92 de las catorce horas treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos)

        Producto de una gestión de adición y aclaración del anterior pronunciamiento, el Tribunal Constitucional precisa lo siguiente:


"II.- En el fallo se estableció, entre otras cosas relevantes, que se debía interpretar el inciso a) del artículo 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, No.7105 de 31 de octubre de 1988, en el sentido de que: " ... si bien -la administración de recursos humanos- es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias. Entonces, dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en este tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. Por esta razón el Estado deberá establecer los requisitos de idoneidad que cada función dentro de esa materia demanda, con apego además a la ciencia y la técnica; quedando a los Colegios Profesionales la garantía de velar por la legalidad de esas clasificaciones o categorías ...".- Del análisis de ese trozo y su contexto se deduce que, quien debe establecer y regular los requisitos de idoneidad para cada función integrante de la administración de los recursos humanos, no es este Tribunal, sino, el Poder Ejecutivo, a través de su potestad reglamentaria, que la Constitución Política le confiere en el artículo 140, incisos 3 y 18, sin perjuicio, por supuesto, de la superior función del legislador. En consecuencia, corresponderá a esos órganos del Estado, de conformidad con los atributos de sus competencias, lo preceptuado por la Constitución y lo establecido en los parámetros de guía indicados por la resolución número 3409-92, determinar y plasmar en las normas jurídicas de organización correspondientes (véase el punto "c" de la parte dispositiva de ese fallo), los requisitos de idoneidad que deben exigirse, para poder desempeñar cargos dentro del conjunto de funciones que conforman la administración de recursos humanos (véase sobre los principios constitucionales de idoneidad y eficiencia en la Administración Pública, el voto de esta Sala número 140-93).-" (Voto 3411-93 de las ocho horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y tres)


        Por nuestra parte, cabe afirmar la existencia de una línea jurisprudencial en el sentido de que corresponde a la Administración activa –en este caso, el Instituto-, determinar si un determinado puesto o cargo tiene características interdisiciplinarias que justifiquen la designación de profesionales en ramas del saber científico diferentes a las que se agrupan en el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas:


"En reiteradas ocasiones esa Corporación Profesional ha consultado a esta Procuraduría General, si diversas instituciones autónomas pueden eludir o no la aplicación de los requisitos profesionales y legales de incorporación previstos en la Ley Nº 7105 de 31 de octubre de 1988, al nombrar sus gerentes. (Oficios CPCE-DJ-054-97 de 19 de marzo, F-097-97 de 2 de abril y F-173-97 de 11 de julio, todos de 1997, así como el F-031-98 de 16 de febrero de 1998 y F-165-99 de 18 de agosto de 1999).


    Debemos indicar que al respecto, este órgano asesor ha establecido una clara posición jurisprudencial, en el sentido de que la determinación de si un puesto en el sector publico debe ser ocupado exclusivamente por profesionales en ciencias económicas o no, estará sujeto al examen del caso concreto y dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, todo ello en virtud de lo señalado por la Sala Constitucional al interpretarse el numeral 17 de la citada Ley 7105, estudiada en la sentencia Nº 3409-92 de las 14:30 horas del 10 de noviembre de 1992. (Véanse los dictámenes C-071-94 de 6 de mayo de 1994, C-079-97 de 19 de mayo de 1997, C-161-97 de 29 de agosto de 1997, C-058-98 de 1º de abril de 1998 y C-216-99 de 1º de noviembre de 1999).


    Como ejemplo de esa posición doctrinal, podemos citar los siguientes extractos de dictámenes específicos:


"La determinación de si un puesto es relativo a las ciencias económicas o también a otra ciencia estará sujeto al examen del puesto en concreto, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Sala Constitucional al interpretar el numeral 17 de la Ley No.7105 estudiada en el Voto No. 3409-92". (Dictamen C-071-94 de 6 de mayo de 1994).


"En el caso de los nombramientos en los puestos de jefatura de las instituciones bancarias, aquellos cargos cuyo desempeño se encuentre relacionado con el área de las Ciencias Económicas, deberán ser ocupados por profesionales que se encuentren incorporados al Colegio de Ciencias Económicas, acatándose de esta forma las disposiciones legales correspondientes". (Dictamen C-079-97 de 19 de mayo de 1997).


    Es claro entonces, que al haberse producido sobre el punto consultado, un criterio reiterado en los dictámenes antes aludidos, existe jurisprudencia administrativa, cuya doctrina interpreta, informa, integra y delimita el ordenamiento jurídico, ya que a través de ella el texto frío, y muchas veces confuso de la ley, cobra vida y se manifiesta en la realidad proyectando sus valores esenciales, permitiéndose así el encontrar respuestas a las interrogantes jurídicas como la presente (Artículos 2 de nuestra Ley Orgánica Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, 9 del Código Civil y 6 a 10 de la Ley General de la Administración Pública, interesando especialmente los numerales 7 y 9.1).


    Sin embargo, debe recordarse que la Procuraduría no se pronuncia sobre casos concretos, para no sustituir a la administración activa consultante, a través de un dictamen vinculante –con las salvedades de los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública–, moviéndose en el plano de la interpretación e integración del ordenamiento de manera abstracta, lo cual permite la emisión de criterios uniformes y reiterados para establecer criterios de interpretación.


    En consecuencia, deberá entenderse que el efecto primordial de la jurisprudencia administrativa será, entonces, orientar, facilitar y uniformar las decisiones de los órganos de la administración activa, a quién le corresponderá, en última instancia, aplicar lo interpretado a un caso concreto con el objeto de encontrar la solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.


    Amén de lo anterior, resulta improcedente acoger la solicitud de aclaración del dictamen C-161-97 de 19 de agosto de 1997, en los términos en que lo pide esa Corporación Profesional, por cuanto sería impropio e inadecuado, desde el punto de vista jurídico, circunscribir dicho pronunciamiento únicamente a la especialidad de Administración en Recursos Humanos, cuando en realidad la interrogante que se evacuó en ese momento lo fue con respecto a todas las profesiones consideradas como parte de las Ciencias Económicas, según el enunciado contenido por el numeral 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica -Nº 7105 de 31 de octubre de 1988-." (Dictamen C-132-2001 del siete de mayo del dos mil uno.)


        Consecuencia de la mencionada línea jurisprudencial, también llegamos a la conclusión de que no resulta posible, a priori, considerar determinado puesto como de exclusiva titularidad para miembros del Colegio aquí citado, sino que debe darse prioridad al análisis de las funciones del cargo, para de ello arribar a la determinación si se está en presencia de un puesto cuyas tareas se engloben en las cobijadas por el ámbito de las ciencias económicas, o bien presenta características que lo califiquen de interdisciplinario (ver dictamen C-291-2001 del veintidós de octubre del 2001).


  1. Análisis de la consulta.
  2. En consonancia con lo destacado en el punto anterior, debemos indicar al Instituto consultante que no resulta posible a la Procuraduría General de la República determinar, si en el caso concreto de su Director Ejecutivo, se desarrollan funciones o tareas que sean propias y exclusivas a la capacitación profesional de los miembros del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, o, si por el contrario, también incluye tareas que hagan posible, atendiendo a los postulados de eficiencia, idoneidad y legalidad, que el puesto sea ocupado por un profesional de otra rama del saber científico. Para ser consecuentes con lo expuesto, dicho análisis es competencia exclusiva de la Junta Directiva.


  3. Conclusión.

        El análisis de si la naturaleza de las funciones que está llamado a desarrollar el Director Ejecutivo del IMAS se enmarcan dentro del campo de acción de los profesionales en ciencias económicas, o bien tiene características que permitan calificarlas de interdisciplinarias, es competencia exclusiva de la Junta Directiva del IMAS, atendiendo a lo que la ley y el reglamento prescriban. De ello que esté vedado a la Procuraduría General, por tratarse de un caso concreto, el determinar si esas funciones son exclusivas de un profesional en ciencias económicas.


        De darse una valoración por parte de la Administración en el sentido de que un puesto en específico presenta las notas de "interdisciplinariedad" a que alude la Sala Constitucional en los votos reseñados, es dable concluir que no existiría impedimento legal para nombrar en ese cargo a un profesional que pertenezca a un grupo profesional diferente al que se agrupa en el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas.


        Sin otro particular, me suscribo,


 


Iván Vincenti Rojas
PROCURADOR ADJUNTO

 


IVR/mvc