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Texto Dictamen 295
 
  Dictamen : 295 del 15/10/2004   

icafequince
C-295-2004
15 de octubre del 2004
 
Licenciado
Juan Bautista Moya Fernández
Director Ejecutivo
Instituto del Café de Costa Rica
Presente

Estimado señor:


        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° DEJ/790/04 del 13 de setiembre del año en curso, a través del cual solicita a la Procuraduría General de la República estudiar nuevamente el derecho de percibir dietas por asistencia a sesiones de Junta Directiva en el Instituto del Café de Costa Rica.


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la Asesoría Legal Externa del ente consultante.

        Mediante dictamen jurídico, suscrito por el Dr. Manrique Jiménez Meza, abogado externo del ICAFE, se arriba a la siguiente conclusión:


"En síntesis: al ser un ente público no estatal, con sujeción especial y sin formar parte de la Administración burocratizada del Estado, ni de la Administración institucional o territorial alguna, el ICAFE tiene su propio régimen interno de regulación, el cual no puede contradecir o violar la Ley constitutiva, ni el Derecho Público escrito y no escrito. Así, se imponen complementariamente los principios de la discrecionalidad administrativa para el pago de las dietas a los miembros de la Junta Directiva, sin que puedan ser injustas, contrarias al sentido unívoco de la técnica, la ciencia, la razonabilidad ni a la proporcionalidad jurídicas. Al ser parte de una dinámica interna, sin afectación a los derechos ciudadanos, de efectos ad intra y no ad extra, el pago de las dietas puede hacerse con base en un reglamento interno, independiente, autónomo, de organización o servicio, no así por reglamento ejecutivo en cuanto no existe Ley habilitante previa y expresa que así lo determine. Complementariamente, el n pago por falta de ley, generaría eventualmente un hecho ilícito, no sólo por la naturaleza de la Institución, sino por virtud del principio de prohibición de renuncia a los derechos sociales, constitucionalmente garantizados. E, incluso, por el eventual desmejoramiento del patrimonio ajeno por labor cumplida, con enriquecimiento indebido de la parte que lo afecta."

B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.

        En el dictamen C-130-2004 de 3 de mayo del 2004 expresamos lo siguiente sobre el tema:


"A.- En nuestro medio, no existe una regla general que permita afirmar que todo servicio prestado al Estado deba ser, necesariamente, remunerado. Partiendo de ello, en los casos de órganos colegiados creados por ley, donde no se autoriza expresamente el pago de dietas a sus miembros, tal autorización no podría ser suplida por vía de reglamento ejecutivo, pues ello excedería los límites materiales de la potestad reglamentaria.


B.- El Poder Ejecutivo, en uso de su potestad reglamentaria, deberá disponer lo necesario para que se deroguen las normas de rango inferior a la ley que autoricen indebidamente el pago de esa remuneración.


C.- Independientemente de lo anterior, para tener derecho al pago de dietas, el interesado debe haber estado presente en la sesión que se pretende remunerar."

II.- SOBRE EL FONDO.

        Profundizando en los argumentos que se esgrimen para que nos aboquemos al estudio nuevamente del tema consultado, se puede afirmar que se afincan en varias vertientes. En primer término, que el ICAFE es un ente público no estatal, el cual no forma parte de la organización del Estado, llámese Administración central o Administración descentralizada. En segundo término, se afirma, con acierto, de que su patrimonio no forma parte del Presupuesto General de la República y, por consiguiente, no está sujeto a la aprobación presupuestaria como si fuera una entidad autónoma o una corporación municipal. Por otra parte, se expresa que la sujeción especial que se da entre el ICAFE y los miembros propietarios y suplentes de su Junta Directiva, no impone la reserva legal para la asignación y erogación de dietas por la participación en las sesiones ordinarias y extraordinarias, ya que no existe ninguna disposición constitucional o legal ordinaria que imponga una reserva de ley al respecto. Por último, se indica, que al tratarse de una materia estrictamente interna, sin afectación a las esferas de los derechos ciudadanos, en la mecánica regulatoria para este tipo de entes, podría fijarse el pago de las dietas por medio de un reglamento autónomo, independiente, de organización o de servicio, "… o incluso no hacerlo por esta vía reglamentaria, sino por virtud de acuerdo firme que se pueda adoptar por el órgano jerarca supremo de ICAFE, que es el Congreso Nacional Cafetalero, en el cual se fijen los pagos por dietas para los miembros de la Junta Directiva. O incluso, a través de la aprobación del presupuesto de la institución, con especificación de las partidas correspondientes, lo cual no excluye -como se dijo- la fiscalización por parte de la Contraloría General de la República, ni por miembros activos y adheridos a la de la Institución."

        Pese a las importantes razones que se dan para desvirtuar que en el tema del reconocimiento de las dietas a los miembros de la Junta Directiva de un ente público no estatal, con las características y peculiaridades del ICAFE, no se aplica el principio de reserva ley, existe una razón suficiente para continuar con la postura que asumimos en el dictamen C-130-2004.


        Como usted bien sabe, la principal fuente de financiamiento del ICAFE proviene del producto de un impuesto de un 1.5% del valor FOB del valor que se exporte (artículo 108, inciso a de la Ley n. 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas). Consecuentemente, el reconocimiento de las dietas a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE, propietarios y suplentes, constituye un caso típico de uso de fondos públicos. Éstos, según el numeral 9 de la Ley n.° 7428 de 7 de setiembre de 1994 y sus reformas, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, son todos aquellos recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos. En este último supuesto, no se distingue si son estatales o no los entes públicos.


        Ahora bien, en el manejo, la administración, el destino y la custodia de los recursos públicos rige el principio de legalidad financiera. En esta dirección, la Ley n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001, Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, en su articulo 5, que regula los principios presupuestarios, al conceptualizar el principio de gestión financiera indica que la administración de los recursos financieros del sector público se orienta a los intereses generales de la sociedad, atendiendo los principios de economía, eficacia y eficiencia, CON SOMETIMIENTO PLENO A LA LEY. Por su parte, su numeral 107, al referirse al principio de legalidad, señala que los actos y contratos administrativos dictados en materia de administración financiera, deben conformarse SUSTANCIALMENTE con el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes. Asimismo, el artículo 110 que regula los hechos generadores de responsabilidad administrativa, indica, como un caso típico de ella, el empleo de los fondos públicos sobre los cuales el funcionario tenga facultades de uso, administración, custodia o disposición, con finalidades diferentes de aquellas a las que están destinados por ley, reglamento o acto administrativo singular, aun cuando estas finalidades sean igualmente de interés público o compatibles con los fines de la entidad o el órgano de que se trate.


        Por otra parte, sobre este cardinal principio, en el dictamen C139-99 de 22 de noviembre de 1999, expresamos lo siguiente:


"No está de por demás recordar que las Administraciones Públicas se encuentran sometidas al principio de legalidad, con lo cual sólo pueden realizar aquellos actos que el ordenamiento jurídico les autoriza (todo lo que no está permitido está prohibido). Esta vinculación es aún más fuerte, cuando se trata del manejo de los fondos públicos (1). Es por ello, que el artículo 7 de la Ley de la Administración Financiera de la República, N° 1279 de 2 de mayo de 1951, señala que ningún funcionario público puede contraer compromisos o deudas en nombre del fisco en contra de las leyes o sin autorización legal. Como puede observarse, en esta materia hay reserva de ley.


No sólo de la norma legal anteriormente indicada, se deriva el principio de reserva de ley, sino que el mismo se encuentra recogido, aunque de forma imprecisa, en el artículo 140 inciso 8) de la Constitución Política que señala, como atribución del Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno, disponer la inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes. En este aspecto, la Constitución española de 1978 es más clara, ya que en el inciso 4 del artículo 133 señala que las Administraciones Públicas sólo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley. Por su parte, la Ley Fundamental de la República Federal Alemana de 1949, en su artículo 115, expresa que la emisión de deuda, así como la prestación de fianzas, garantías u otras seguridades susceptibles de originar gastos en ejercicios económicos venideros, requieren autorización mediante ley federal que fije o permita fijar su importe. En relación con los patrimonios especiales de la Federación, se pueden autorizar mediante ley excepciones a lo indicado anteriormente.


Por su parte, la doctrina ha sostenido que existe reserva de ley para contraer compromisos o deudas a cargo de las Administraciones Públicas. Por consiguiente, ‘…todo actividad administrativa de la que se deriven gastos públicos o sea causa del nacimiento de obligaciones ha de cumplir, además de la legalidad formal, la legalidad material de cobertura presupuestaria. (2)’


Como es bien sabido, las obligaciones económicas de la Hacienda Pública pueden tener origen en la ley – obligaciones ex lege-, en las sentencias judiciales firmes y en los contratos y actos administrativos (a esta última fuente de las obligaciones la doctrina las denomina voluntarias).


Ahora bien, en el caso de las obligaciones voluntarias se supone que las actuaciones de las Administraciones Públicas, a causa del principio de legalidad, está autorizada en una norma del ordenamiento jurídico, concretamente en una ley, en cuya aplicación la administración emite actos administrativos o contratos, de donde surgen obligaciones a cargo de la Administración Pública. En otras palabras, ya sea de que se trate de obligaciones que surgen directamente de una ley, verbigracia: cuando se reconoce un derecho a favor de grupo de individuos, como sucedió con el aguinaldo; o de obligaciones que tienen su origen en un acto administrativo o contrato, la Administración Pública deberá contar siempre con una norma habilitante del ordenamiento jurídico, en este caso de rango legal, para comprometer el patrimonio del Estado o de sus instituciones."


        En el caso que nos ocupa, el reconocimiento de las dietas a los miembros de la Junta Directiva, sean propietarios o suplentes, no podrían tener como sustento una norma reglamentaria –en este supuesto en un reglamento autónomo, sea de organización, de servicio o interno-, ni mucho menos en un acuerdo del máximo órgano de la entidad, toda vez que una actuación en esta materia, para que sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, tiene que tener como soporte una norma de rango legal, lo anterior de conformidad con el principio de legalidad financiera.


        Así las cosas, y al no existir una norma legal que autorice el reconocimiento de las dietas a los miembros de la Junta Directiva del ICAFE, resulta conforme al ordenamiento jurídico vigente el dictamen C-130-2004 de 3 de mayo del 2004.


III.- CONCLUSIÓN.

        Se confirma, en todos sus extremos, el dictamen C-130-2004 de 3 de mayo del 2004.


        De usted, con toda consideración y estima,


 


Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional

 

FCV/kgr


 

CC/Dr. Alex Solís Fallas, Contralor General de la República.