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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 310
 
  Dictamen : 310 del 01/11/2004   

correosenviospostales
C-310-2004
01 de noviembre del 2004
 
 
Licenciada
Susy Moreno Amador
Gerente General
Correos de Costa Rica

Distinguida señora:


        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° GG-DL-1021 del 20 de agosto del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre si, con base en la Ley General de Aduanas, puede la autoridad aduanera catalogar todo envió postal ingresado al país como envío de importación comercial y, consecuentemente, exigir que el trámite se realice a través de un agente aduanero. Además, si está o no Correos de Costa Rica S.A. en la obligación de pagar a los almacenes fiscales por el retiro de correspondencia que, por razones ajenas a las administraciones postales y sin su autorización, se encuentra en sus instalaciones.


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.


        Mediante oficio n.° DL-1020 del 18 de agosto del 2004, suscrito por el Lic. Mario Parras Vargas, jefe del Departamento Legal de Correos de Costa Rica S.A., se llega a las siguientes conclusiones:


"1.- En criterio de este Departamento los Reglamentos a la Ley General de Aduanas y al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, no se oponen a lo establecido en la Ley General de Aduanas o al Convenio Postal Universal, entratándose de la obligación de los clientes de utilizar un agente aduanero para retirar envíos postales con carácter de importación comercial.


2.- Correos de Costa Rica no está en la obligación de pagar ninguna suma de dinero a los diferentes almacenes fiscales cuando retira correspondencia que por razones ajenas a las administraciones postales, se encuentran en alguno de esos almacenes."


B.- Criterio de la Dirección General de Aduanas.


        Este despacho, por medio del oficio n.° ADPb-1876-2004 del 25 de agosto del año en curso, dio audiencia de la presente consulta a la Licenciada Loretta Rodríguez Muñoz, directora general de Aduanas. Dicha funcionaria, en el oficio AL-706-2004 de 6 de octubre del 2004, en lo que interesa, indicó lo siguiente:


"Al respecto, es preciso señalar que si las mercancías [la correspondencia] ingresan por error a un Almacén Fiscal, estarán afectadas a las disposiciones legales y procedimentales de este tipo de Régimen y lo que legalmente corresponde es pagar el monto correcto por concepto de bodegaje, afirmar lo contrario representaría establecer excepciones que la ley no contempla, con lo cual se extralimitarían las competencias que al efecto posee la Dirección de Aduanas."


"A contrario sensu, los envíos postales comerciales en todo caso requerirán para su desalmacenaje de la intervención del agente aduanero. Por lo que la autoridad aduanera cumple satisfactoriamente con las estipulaciones de la normativa aduanera, exigiendo dicho requisito a los clientes que retiran envíos de carácter comercial procedentes del exterior del país."


"(…) En primer término debe quedar claramente establecido que la autoridad aduanera no está facultada para catalogar todo envío postal ingresado al país como envío de importación comercial, pues para ello, la misma legislación ha establecido un procedimiento, lo cual se logra extraer de los artículos 424 y siguientes del Reglamento a la Ley General de Aduanas.


Por otra parte los numerales 192, 193 y 194 del Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano establecen envíos postales deben ser considerados por la autoridad aduanera como envíos de carácter comercial y cuáles no; en razón de ello no debe la Autoridad de forma antojadiza catalogar todos los envíos postales como si los mismos fuesen de carácter comercial, lo cual haría incurrir a los funcionarios en responsabilidad, ya que los mismos deben sujetarse al marco normativo aduanero."


C.- Criterios de la Procuraduría General de la República.


        Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), sobre los puntos consultados el Órgano Asesor no ha emitido pronunciamiento.


II.- SOBRE EL FONDO.


        En vista de que son dos los temas planteados, para su mejor comprensión y desarrollo, los vamos a tratar en forma separada.


A.- LOS ENVÍOS POSTALES.


        Después de la lectura cuidadosa del dictamen de la Asesoría Legal del ente consultante, así como de la respuesta de la señora directora general de Aduanas, existe acuerdo en este asunto. En efecto, ambas Administraciones activas coinciden en que hay dos tipos de envíos postales: los comerciales y no comerciales. En segundo término, que, entrándose de los primeros y con base en la normativa vigente, los clientes de Correos de Costa Rica S.A. deben utilizar un agente aduanero para retirar los envíos postales con carácter de importación comercial. Por último, de la respuesta de la señora directora general de Aduanas se desprende, sin lugar a duda, que la autoridad aduanera no está catalogando todos los envíos postales como de importación comercial, ya que ella se sujeta a lo que estipulan los artículos 424 y siguientes del Reglamento a la Ley General de Aduanas, Decreto Ejecutivo n.° 25270 de 14 de junio de 1996, y 192 y siguientes del Reglamento al Código Aduanero Uniforme Centroamericano, Decreto Ejecutivo n.° 31536 de 24 de noviembre del 2003.


        En vista de lo anterior, desde nuestro punto de vista, el problema que se nos plantea es más aparente que real, toda vez que la autoridad aduanera no cataloga todo envío postal ingresado al país como envío de importación comercial, sino únicamente aquellos casos donde se dan los supuestos de hecho que prevén las normas para ello, y aplicando siempre el procedimiento que establece el ordenamiento jurídico para tal fin.


B.- LA OBLIGACIÓN O NO DE CORREOS DE COSTA RICA S.A. DE PAGAR A LOS ALMACENES FISCALES.


        Más que un problema de tipo jurídico, estamos frente a una situación de hecho. En efecto, de lo que se trata en este asunto es que la correspondencia es traslada a un almacén fiscal por error, cuando por imperativo del ordenamiento jurídico deben llegar a la autoridad postal, la cual debe recibir las sacas y trasladarlas al Centro de Clasificación de Correspondencia para el trámite respectivo. La explicación que da la señora directora general de Aduana del porqué ocurre este error es la siguiente:


"Como se mencionó en líneas supra, esta Dirección General reconoce que de conformidad con la legislación nacional e internacional vigente, la mercancía postal debe ingresar a la Autoridad Postal; no obstante, en ocasiones los envíos postales erróneamente se remiten a los almacenes fiscales, situación que no es normal según la práctica comercial y que probablemente se presenta cuando mercancía postal viene en paletas que contienen en su mayoría couriers, por lo que incorrectamente se envía conjuntamente con éstos a los almacenes fiscales…"


        En vista de anterior, lo que corresponde, con carácter de urgencia, es solucionar el problema o la práctica antijurídica de que la correspondencia no esté llegando a la autoridad postal, tal y como lo prescribe el ordenamiento jurídico. En vista de ello, ambas Administraciones activas deben entablar la respectiva coordinación para erradicar el problema que estamos comentando, el cual es contrario al bloque de legalidad. Sobre el deber de coordinación, en el dictamen C-070-2004 de 26 de febrero del 2004, indicamos lo siguiente:


"(…) En primer término, debemos agregar que la Procuraduría General de la República no desconoce la actividad de coordinación que le impone el ordenamiento jurídico a los órganos y entes públicos. Esta potestad y actividad está reconocida en nuestra Ley General de la Administración Pública, entre otros, en los numerales 26, 27 y 28. Por su parte, el Tribunal Constitucional ha desarrollado el concepto, aunque referido al ámbito municipal, al indicar, en el voto n.° 5445-99, lo siguiente:


‘Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de ‘coordinación’ entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa, dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible ‘concierto’ interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa’ del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).


La relación de cooperación definida ha sido comprendida por la Sala Constitucional, que en forma reiterada ha señalado que para que puedan llevarse a cabo los proyectos de las distintas instituciones públicas, debe hacerse con respeto del ordenamiento jurídico: en primer lugar, las normas de rango constitucional, y después, las de rango legal y reglamentarias, de manera tal que, para que el Poder Ejecutivo o los otros entes públicos lleven a cabo proyectos de su iniciativa en una determinada localidad, deben contar con los respectivos permisos y licencias municipales, si es del caso, como lo indicó en sentencia de amparo número 02231-96, transcrita, en lo que interesa, en el Considerando VIII de esta sentencia.


Esta obligación de coordinación entre las instituciones del Estado y las municipalidades está implícita en la propia Constitución Política; así por ejemplo, en lo que se refiere a la potestad tributaria municipal, en tanto que, la iniciativa debe ser de los propios Concejos, tanto para su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, como para la exención de los tributos, aún tratándose de la política económica del Estado, como se indicó en sentencia número 2311-95, supra citada; con lo cual, se está diciendo que debe existir una debida y obligada coordinación entre el Estado y los entes corporativos locales, cumpliéndose así lo ordenado por esta disposición, sin que ello implique una invasión a la autonomía municipal. Igualmente, estima la Sala que en materia de planificación urbana se debe dar esa misma relación de coordinación, aún cuando se ha definido -por disposición constitucional- que la planificación urbana es competencia de los gobiernos locales, la misma debería ordenarse de conformidad con las directrices y lineamientos generales del Plan Nacional de Urbanismo elaborado por el Poder Ejecutivo (a propuesta de la Dirección de Urbanismo del INVU y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) e integrado en el Plan Nacional de Desarrollo a que alude la Ley de Planificación Nacional, en el entendido de que ese Plan debe ser aprobado por una ley ordinaria. Con este marco de referencia, es que analizan las normas cuestionadas.’


También la Sala Constitucional ha extendido el deber de coordinación al ámbito ambiental, al establecer dentro de los parámetros constitucionales para el uso y disposición del ambiente, la regla de la coordinación entre las diversas dependencias públicas a fin de garantizar su protección (véase el voto n.° 6322-2003)


Ahora bien, no sólo en el supuesto de las competencias concurrentes es necesaria la coordinación. También debe recurrirse a ella, cuando un problema desborda la competencia de un ente u órgano público y, consecuentemente, afecta la competencia de otros, de forma tal que, la única forma de resolverlo eficazmente es aunando esfuerzo y recursos de todos los entes y órganos que se ven afectados; verbigracia: el flagelo de la prostitución infantil no puede resolverse sin el concurso del Ministerio de Seguridad Pública, el Instituto Costarricense de Turismo, el Patronato Nacional de la Infancia, la Dirección General de Migración, etc. En otras ocasiones, se debe recurrir a la coordinación, con el propósito de hacer un uso eficiente de los recursos, donde el principio de escasez (los recursos son escasos y las necesidades ilimitadas) adquiere mayor dramatismo cuando se trata de sociedades en vía de desarrollo. Eventualmente, también se debe coordinar, cuando un ente u órgano público planea intervenir en una actividad o función, la cual, lógicamente, está dentro de la esfera de su competencia, pero, dado los cambios que está produciendo la revolución tecnocientífica en el entorno social, es indispensable participar a otras entes y órganos que han sido forzados, por el desarrollo de los acontecimientos, a incursionar en actividades novedosas. En fin, podríamos seguir dado supuestos en los cuales se impone la necesidad de coordinar; empero, nuestra pretensión es más modesta: simplemente el señalar de que estamos conscientes de la necesidad que tiene la Administración Pública de recurrir a esta importante actividad en una sociedad cada vez más compleja e interrelacionada.


        Más aún, la señora directora general de Aduanas manifiesta que si logra comprobar que la mercadería viene consolidada, y que por ello los envíos postales se están trasladando a los almacenes fiscales, emitiría una resolución de conformidad con el numeral 11 de la Ley General de Aduanas, en concordancia con el artículo 9 del mismo cuerpo legal, que asegure la correcta y uniforme aplicación del régimen jurídico aduanero en materia de envíos postales, a fin de que estos, de conformidad con el inciso g) del artículo 236 del Reglamento a la Ley General de Aduanas puedan ser desconsolidados en el lugar de entrada y remitidos, como es debido, a la autoridad postal, lo que, según su punto de vista, pondría fin al problema que se ha venido suscitando con relación al pago por concepto de bodegaje de los envíos postales. Esta disposición de la citada funcionaria, es un punto de partida, nada desdeñable, para que ambas Administración activas encuentren, de común acuerdo, una solución al problema que estamos comentando.


        En otro orden de ideas, y aclarando que, de ninguna manera, lo que vamos a exponer significa avalar una práctica contraria al ordenamiento jurídico, resulta evidente que, si por error la correspondencia ingreso a un almacén fiscal, su destinatario, sea Correo de Costa Rica S.A. está en el deber de pagar a ese establecimiento por el servicio brindado; de lo contrario, se daría un enriquecimiento sin causa.


        Ahora bien, en el eventual caso de que Correos de Costa Rica S.A. logre demostrar que el error es imputable a los órganos del sistema nacional de aduanas, tendría derecho a ejercer la acción de reembolso de lo pagado contra el Estado, de conformidad con los artículos 190 de la Ley General de la Administración Pública y siguientes, en vista de que la Administración responde por todos los daños que cause su funcionamiento, legítimo e ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. Empero, si mediara culpa de la autoridad postal, en el sentido de que sus actuaciones inducen a error a los órganos del sistema nacional de aduanas, el Estado no estaría en la obligación de rembolsar las sumas pagadas por Correos de Costa Rica S. A. a los almacenes fiscales.


III.- CONCLUSIONES.


1.- Los clientes de Correos de Costa Rica S.A. deben utilizar un agente aduanero para retirar los envíos postales con carácter de importación comercial.


2.- La autoridad aduanera no está catalogando todos los envíos postales como de importación comercial.


3.- El único ente competente para recibir, transportar, custodiar y presentar ante la autoridad aduanera los envíos de correspondencia, es la autoridad postal, sea Correos de Costa Rica S.A.


4.- Las dos Administraciones activas, mediante la respectiva coordinación, deben solucionar el problema o la práctica antijurídica de que la correspondencia no esté llegando a la autoridad postal, tal y como lo prescribe el ordenamiento jurídico.


5.- Correo de Costa Rica S.A. está en el deber de pagar a los almacenes fiscales por el servicio brindado, pese al error cometido.


6.- En el eventual caso de que Correos de Costa Rica S.A. logre demostrar que el error es imputable a los órganos sistema nacional de aduanas, tendría derecho a ejercer la acción de reembolso de lo pagado contra el Estado.


7.- Si mediara culpa de la autoridad postal, el Estado no estaría en la obligación de rembolsar las sumas pagadas por Correos de Costa Rica S. A. a los almacenes fiscales.


 


        De usted, con toda consideración y estima,
 
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional

 


FCV/kgr


 


CC/ Licenciada Loretta Rodríguez Muñoz, directora general de Aduanas.