Estimado señor:

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a la audiencia conferida en la resolución número R-DAGJ-615-2004, dictada por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Controlaría General de la República a la 9:00 horas del 8 de octubre de 2004, y en la cual se nos pide criterio sobre el fundamento jurídico con base en el cual el Instituto Costarricense de Turismo (ICT), puede sacar a licitación la elaboración de planes reguladores costeros.

        Sin perjuicio de ampliar el criterio legal aquí expuesto, y dentro del plazo de cinco días hábiles conferido, este despacho procede a evacuar la consulta formulada.

I. Antecedentes.

        Según consta en los hechos probados de la resolución administrativa número R-DAGJ-615-2004, dictada por la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Controlaría General de la República, el ICT promovió un concurso, que corresponde a la licitación por registro número 11-2004, que tenía por objeto la elaboración de tres planes reguladores de la playas Santa Teresa, Mal País y Drake. Asimismo, consta que la elaboración de dichos planes fue adjudicada a una empresa denominada ECOPLAN, limitada, adjudicación que fue apelada por uno de los oferentes.

        Por otra parte, y aunque la apelación es rechazada ad portas, la División de Asesoría y Gestión Jurídica decide en la resolución citada conocer de oficio acerca de la nulidad absoluta de la adjudicación, con base en lo que dispone el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, razón por la cual consulta a este despacho acerca del fundamento jurídico con base en el cual el ente adjudicante sacó a concurso la elaboración de dichos planes.

II. Sobre el fondo.

        a. Acerca del objeto de esta consulta.

        Esta Procuraduría entiende que el objeto de esta consulta consiste en determinar si el ICT es competente para elaborar planes reguladores de la zona marítimo-terrestre, no si puede sacar a concurso y adjudicar dicha elaboración por medio de una licitación por registro. Determinar esto último es competencia de la Contraloría General de la República, por lo que la Procuraduría es incompetente para emitir un dictamen en tal sentido, de conformidad con lo que establece el artículo 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, número 6815 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas, en concordancia con lo que establecen los artículos 1 y 8 la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República número 7428 de 7 de setiembre de 1994, y en el tanto lo relativo a la contratación administrativa pertenece a la hacienda pública.

        b. Acerca de la competencia del ICT para elaborar planes reguladores de la zona marítimo-terrestre.

        El artículo 2° de la ley sobre la zona marítimo-terrestre número 6043 de 2 de marzo de 1977, establece que corresponde al ICT, en nombre del Estado, la superior y general vigilancia de todo lo relacionado con la zona marítimo-terrestre, y el numeral 3 que, sin perjuicio de lo anterior, compete a las municipalidades velar directamente por el cumplimiento de "….las normas de esta ley referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre y en especial de las áreas turísticas de los litorales….". Además, dicho numeral otorga a las municipalidades respectivas el usufructo y administración de la zona marítimo-terrestre de su jurisdicción, razón por la cual corresponde a estas, según el artículo 40 de la citada ley, otorgar las respectivas concesiones en la zona restringida de la zona marítimo-terrestre, aunque compete al ICT llevar el registro general de concesiones, para lo cual las municipalidades deberán remitir la información necesaria, según lo dispone el numeral 30 ibídem. La zona marítimo-terrestre, tal y como lo dispone la ley que la regula, puede y debe ser objeto de planificación, en cuanto a su desarrollo y en cuanto a la determinación del uso de la tierra. En este sentido, el artículo 31 de dicha ley señala que tales planes, que pueden ser de desarrollo turístico o urbano, pero que se engloban en la categoría de planes reguladores, deben ser aprobados por el Instituto de Vivienda y Urbanismo (INVU) y el ICT, y demás organismos públicos competentes en la materia. Como la norma habla de "aprobación", esto hace suponer que los planes pueden ser elaborados por otro ente y que la función del INVU y del ICT es de fiscalización y control, lo cual es correcto, aunque la función de tales institutos respecto de la planificación en la zona marítimo-terrestre no se limita a la aprobación de los planes reguladores. En todo caso, y dado que el artículo 15 de la ley de planificación urbana número 4240 de 11 de noviembre de 1968, atribuye a las municipalidades la potestad de planificación urbana local, estas son competentes para elaborar planes reguladores de la zona marítimo-terrestre que se encuentre en el ámbito de su competencia territorial.

        Ahora bien, el artículo 26 de la ley sobre la zona marítimo-terrestre otorga al ICT la potestad para planificar el uso de la tierra en dicha zona. Dispone el numeral citado:

"Artículo 26.- Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, que se declare de interés público, el Instituto Costarricense de Turismo, con la colaboración de la Oficina de Planificación y de otros organismos oficiales competentes, elaborará el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo terrestre, de acuerdo con las prioridades de desarrollo nacional y teniendo en cuenta el interés de conservar esa zona como patrimonio nacional."

        Correspondiente con esta potestad, el numeral 27 de dicha ley otorga al ICT la competencia para declarar, dentro de la zona marítimo-terrestres, zonas turísticas o no turísticas, de oficio o a solicitud de la municipalidad respectiva, lo cual implica que, para las zonas declaradas como turísticas, el ICT es competente para elaborar proyectos de desarrollo turísticos y planes reguladores en los que se determina el uso de la tierra. Su financiamiento corresponde al ICT, exclusivamente o en conjunto con la municipalidad respectiva, según lo dispone el artículo 27 de la ley sobre la zona marítimo-terrestre.

        Por otra parte, el artículo 29 ibídem señala que el ICT puede dictar "….las disposiciones necesarias para el mejor aprovechamiento de las zonas declaradas de aptitud turística", lo cual supone la posibilidad de elaborar planes reguladores en esas zonas. Finalmente, el artículo 38 de esa misma ley señala que la existencia de los planes reguladores es un requisito para que las municipalidades puedan otorgar las respectivas concesiones, razón por la cual estas pueden solicitar al ICT o al INVU, la elaboración de los mismos.

        Es claro que, de conformidad con la normativa legal citada, el ICT es competente para elaborar, -por sí o a petición de la municipalidad-, y no sólo para aprobar, planes reguladores en las zonas declaradas de aptitud turística. Cuando el plan regulador lo elabora una municipalidad en ejercicio de sus competencias, entonces su competencia se limita a la aprobación del mismo, en conjunto con el INVU, que tiene una competencia similar.

Conclusión.

        De conformidad con lo dicho, es opinión de este órgano consultivo que:

        El ICT tiene una competencia genérica para la planificación general del uso de la tierra en la zona marítimo-terrestre y la determinación de las zonas que son de aptitud turística y las que no lo son, haciendo la declaratoria respectiva.

        El ICT tiene una competencia específica, aunque no exclusiva, para elaborar planes reguladores, en las zonas declaradas de aptitud turística de la zona marítimo-terrestres, así como para aprobar, junto con el INVU, los que elaboren las municipalidades respectivas en ejercicio de su potestad de planificación urbana local.

De Usted, con toda consideración,

JJF/fmc