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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 145 del 05/11/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 145
 
  Opinión Jurídica : 145 - J   del 05/11/2004   

Licenciada
OJ-145-2004
5 de noviembre del 2004
 
 
Licenciada
Rocío Barrientos Solano
Jefa de Area
COMISION PERMANENTE DE GOBIERNO Y ADMINISTRACION
ASAMBLEA LEGISLATIVA
 
Estimado señora:

        Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su facsímil del 05 de noviembre del año 2004, según el cual por instrucciones de la Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, diputada Carmen M° Gamboa Herrera, solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de " Autorización al Estado para que traspase y done un terreno de su propiedad a la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos de Esparza", el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 15.260.


        Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Congreso de la República y como contribución a la interpretación armónica del ordenamiento jurídico y conscientes de que la buena administración es un derecho fundamental del Administrado, a quien en definitiva se dirige toda la Gestión Pública.


I.- OBJETIVO DEL PROYECTO.


        Este Proyecto de Ley pretende traspasar un terreno del Estado a la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos de Esparza, cédula jurídica número 3-002-084353, que según la Exposición de Motivos del Expediente N° 15260 servirá para " brindar una mejor y más moderna infraestructura para la elaboración de proyectos productivos que traerán una mejor calidad de vida para los pobladores de la zona"


Sustentan esta iniciativa de ley, documentos de gestiones efectuadas por la Junta de Educación de Cerrillos de Esparza, ante repartos administrativos expedidas hace 20 años y resueltas bajo el supuesto (no controvertido entonces) de que el inmueble es propiedad de dicha Junta, lo mismo que el plano catastrado N°° P-653397-2000, de la Finca del Partido de Puntarenas N° 14453, en que se indica una medida de DOS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y TRES METROS CUADRADOS ( 2.843.00 m2).


II.- EL CRITERIO DEL DEPARTAMENTO DE SERVICIOS TECNICOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA


        El estudio que rindió el Departamento de Estudios Técnicos de la Asamblea Legislativa mediante el oficio N° ST 188-2003J, advierte que se pretende una desafectación de un bien de uso público, del cual una vez cedido gratuitamente, su utilización y destino escaparía de control del Estado, como por su puntualidad se copia lo siguiente:


"....


Sin embargo, debe considerarse que una vez producida la donación, debido a que no se incluyen limitaciones posibles en el proyecto, el bien sale del dominio del Estado, y pasa a ser propiedad privada de una persona jurídica privada (asociación) que como titular del bien puede construir lo que desee, y puede disponer de este bien (traspasar, vender, donar), sin que el Estado tenga influencia sobre esos actos.


Sin embargo, debe considerarse que el caso de específico del proyecto en estudio, la situación se agrava, pues en otra clase de iniciativas de semejante naturaleza- al menos-, se indica el destino del bien, pero este proyecto, utiliza un concepto demasiado amplio (construcción de infraestructura para proyectos productivos) que no logra determinar con claridad de manera específicas el destino del bien.


..."


        Este dictamen establece claramente que el presente proyecto de ley busca desafectar un bien de dominio público, adquirido con fondos públicos, para traspasarlo a una organización de carácter privado.


III.- TITULARIDAD Y NATURALEZA DEL INMUEBLE.


1.- Desafectación del Demanio Público


        La exposición de motivos del expediente puesto en nuestro conocimiento afirma:

" ... En 1981 la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos donó al Ministerio de Educación un terreno para construir una nueva escuela, ya que el terreno donde se encontraba la anterior no reunía las condiciones adecuadas para su buen funcionamiento. En reciprocidad la Junta de Educación en 1984 tomó el acuerdo de donar el terreno antiguo donde se encontraba ubicada la Escuela a la Asociación.


Dicho terreno fue donado a la Junta de Educación de la comunidad, pero en los asientos registrales se constata que el inmueble pertenece al Estado y no a una persona jurídica específica. Por consiguiente, es importante que este bien sea traspasado a la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos para que estos lo destinen a cumplir fielmente lo dispuesto para el inmueble. ( El énfasis y el subrayado es nuestro)


        Lo cierto es que conforme el documento inscrito en el Tomo 352 Folio 06647 Asiento 01 del Registro de la Propiedad Inmueble consta que la finca N° 014453, fue adquirida -mediante compraventa- por el Estado, según los términos, que en los más relevante, se reproducen:


"...Lote destinado a la ampliación de la Escuela de Cerrillos de Esparta. Sito en el distrito quinto, cantón segundo de Puntarenas: Lindante: norte, en parte Junta de Educación y calle Peñas Blancas; Sur y este, resto de Efraín Saborío; y oeste, en parte lote de la Junta de Educación y en parte camino a fincas privadas. Mide dos mil ochocientos cuarenta y tres metros cuadrados.... Efraín o José María Saborío Gatgens, Cédula dos-cero cero cinco seis mil doscientos diez... de su inmueble número cinco mil setecientos veintiocho, inscrito al folio ciento setenta del tomo novecientos noventa , segrega el lote descrito que vende al EL ESTADO, libre de gravámenes y por la suma de doscientos veinte colones, treinta y cinco céntimos que el Estado paga mediante giro a cargo del Tesoro Público..." Copia simple de este documento se agrega dado que el que consta en el Expediente Legislativo N° 15260 contiene tachaduras, que impide la lectura integra.


        Es por ello, como indica el Registro de la Propiedad Inmueble del Registro Nacional que la titularidad de esos DOS MIL OCHOCIENTOS CUARENTA Y TRES METROS CUADRADOS la ostenta el Estado, y que este lote está destinado a la ampliación de la Escuela de Cerrillos de Esparta (hoy Esparza). Como se desprende, por su naturaleza se encuentra especialmente afectado a fines públicos.


        El inmueble descrito está destinado al cumplimiento de un fin público, como en el presente caso, el de la Educación Pública e indudablemente constituye un bien demanial.


        Esta distinción ha sido ampliamente tratada por este órgano técnico consultivo, como sostuvo el dictamen C-162-2004 del 27 del año en curso:


"....


Para el cumplimiento de los fines públicos asignados a una Entidad, el legislador puede otorgarle no sólo potestades públicas sino también medios personales y materiales. Entre estos últimos, bienes muebles e inmuebles.


En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Ahora bien, cómo diferenciar entre un tipo y otro de bienes.


El artículo 261 del Código Civil establece:


"Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.


Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes en el caso, como personas civiles, no se diferencian de cualquier otra persona".


De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros. Pero puede tratarse de bienes destinados al servicio público. En este último caso, el elemento fundamental es la afectación. De modo que si los bienes no están destinados de un modo permanente a un servicio u uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración o dominio privado de la Administración. Se desprende de ello que si el bien, por su propia naturaleza, no puede ser destinado al uso público, sólo podrá considerarse demanial si está afecto a un fin o servicio público.


...


Procede recordar que esa afectación puede ser declarada en forma genérica por la ley, o bien en forma específica respecto de determinado bien. La titularidad de bien corresponde al Estado u otro ente público; en ese sentido son bienes de propiedad pública. Como consecuencia de la afectación, estos bienes están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación, lo que comprende la prohibición de hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación al fin público. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes. Es por ello que la Sala Constitucional los ha definido como:


"... el conjunto de bienes sujeto a un régimen jurídico especial y distinto al que rige el dominio privado, que además de pertenecer o estar bajo la administración de personas jurídicas públicas, están afectadas o destinados a fines de utilidad pública y que se manifiesta en el uso directo o indirecto que toda persona pueda hacer de ellos..." Resolución N° 3145-96 de las 9:27 hrs. del 28 de junio de 1996.


El demanio está dedicado al fin o utilidad público. De lo que se deriva una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.


A contrario, si los bienes no están destinados de un modo permanente a un uso público ni han sido afectos por ley a un fin público, puede considerarse que constituyen bienes patrimoniales de la Administración: son dominio privado de la Administración:


"Construida como una categoría residual del dominio público, la de los bienes patrimoniales del Estado designa al conjunto de bienes de titularidad estatal que no forman parte de aquél y que tienen, por ello, "el carácter de propiedad privada" (art. 340 CC)". C, CHINCILLA MARÍN: Bienes Patrimoniales del Estado (Concepto y Formas de Adquisición por Atribución de Ley), , Marcial Pons, Colección Garriguez &Andersen, Madrid, 2001, p. 44.


Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público, por ende, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. ( El subrayado es propio).


        Como queda patente, los bienes integrantes del dominio público se encuentran fuera del comercio de los hombres, y para su desafectación se requiere de norma legal que lo autorice, que tome en cuenta la conformidad constitucional de la misma, de modo que no se debilite una función esencial del Estado, para trasladar a una entidad privada un inmueble para uso distinto para el que fueron comprometidos fondos públicos, sin que sean suficiente ni las razones que se invocan. En consulta que con anterioridad formuló la Asamblea Legislativa en relación a otro proyecto de ley que tenia por objetivo que a Municipalidad de San José donara al Ministerio de Educación Pública un inmueble destinado a parque, este órgano técnico- consultivo manifestó:


"En vista de los razonamientos expuestos y normativa transcrita, debe concluirse que las áreas verdes constituyen elementos imprescindibles de toda urbanización, ya que inciden positivamente en la salud, tanto física como mental, de sus habitantes. Ante esta realidad, los señores Diputados deben valorar si la construcción de un colegio puede llegar a sustituir, en criterios de prioridad y conveniencia, al fin público que permea la presencia de áreas verdes en zonas urbanizadas; así como la factibililidad de otras alternativas, que aunque más onerosas podrían ser más viables, como la compra o expropiación de terrenos particulares para asentar en ellos el centro de enseñanza.


No deja de ser otro factor a considerar la constitucionalidad de la ley a emitir. No se cuestiona la atribución de la Asamblea Legislativa para decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación, consagrada en el artículo 121, inciso 14, de la Carta Política; ni tampoco la facultad de modificar el destino de un bien demanial, derivada de la anterior, y que le puede llevar incluso a desafectarlo (véase artículo 262 del Código Civil). La eventual inconstitucionalidad podría provenir de un posible quebranto a los artículos 21, 50 y 89 de nuestra Carta Magna que disponen el derecho que tiene todo individuo a que se le respete su vida, en la que se ha de tomar en cuenta su salud, y a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Esta situación podría alegarse por parte de los vecinos de la Urbanización La Pacífica al verse disminuidos en sus posibilidades de recreación, descanso, etc.; aspectos que, como ya vimos, son tomados en cuenta como indispensables en todo proceso urbanizador." (O.J.-053-96, del 12 de agosto de 1996).( El énfasis es propio)


        También cabe acotar que, la autorización para donar que una ley otorgue a determinado ente, se limita, simplemente, a desplazar el obstáculo legal que impide a las instituciones públicas a disponer libremente de sus bienes.


2. Acuerdos Tendentes a donar a la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos el inmueble propiedad del Estado


        Como fue expuesto en el acápite anterior, este lote que se pretende sacar del dominio público, fue adquirido con recursos del Estado para fines públicos, por lo que queda en cuestión el párrafo tercero de la Exposición de motivos que sostiene, que el mismo " fue donado a la Junta de Educación de la comunidad, pero en los asientos registrales se constata que el inmueble pertenece al Estado y no a una persona jurídica específica. Por consiguiente, es importante que este bien sea traspasado a la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos para que estos lo destinen a cumplir fielmente lo dispuesto para el inmueble."


        La adquisición del lote título oneroso, para la ampliación de la Escuela de Cerrillos, por parte del Estado, se dio en año de 1975 y según este Proyecto de Ley, seis años después, sea en 1981, la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos donó otro lote al Ministerio de Educación para que construyera en otro sitio una nueva escuela. Y por ello, según lo que se indica, la Junta de Educación tres años después acuerda donar el para entonces, antiguo terreno, a dicha Asociación. Se infiere, que lo acordado entre ambas instancias fue un permuta de inmueble. Más allá si esos actos son legítimos, no consta de manera fehaciente que las cosas hubiesen ocurrido de tal manera. Se desconoce las dimensiones del lote de la antigua Escuela sin contar los 2.843 metros cuadrados que vino a adicionar la finca N° 14453 y si la permuta, incluye una parte o la suma de ambos inmuebles y el tamaño, ubicación y características del lote que se dice fue donado por la Asociación.


        Sí consta, que desde 1984 la Junta de Educación de Cerrillos de Esparza, solicitó primeramente al Departamento de Planeamiento Físico del Ministerio de Educación Pública y posteriormente al Departamento de Licitaciones de la Contraloría General de la República autorización para donar el inmueble dicho la Asociación Integral de Cerrilllos " para que construya instalaciones muy valiosas y útiles para la Escuela y la comunidad, gestiones que fueron resueltas favorablemente mediante oficios de fechas 15 d e abril y 28 de junio de ese mismo año, con ostensibles vicios de nulidad absoluta.


        Para entonces, se observa, que la Junta ya había celebrado con fecha 11 de mayo de 1984, un Convenio con la Junta Directiva de la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos de Espaza (A.S.I.C.E) para la donación de la finca n° 14453 del Partido de Puntarenas.


        También consta en el artículo siete (7) mociones del Acta de la Asamblea General Ordinaria de la Asociación de Desarrollo Integral de Cerrillos efectuada el 23 de febrero del 2003 que se aprobó arrendar " el terreno donde fue demolida la anterior Escuela de Cerrillos, para que se construya una planta para el procesamiento de leche y elaboración de quesos, esto siempre y cuando se realice el traspaso legal del terreno. ( Folio 137 del Expediente)


        Como puede inferirse dichos propósitos de la Asociación Integral de Cerrillos no encuentran paridad con la educación pública. Se sabe la población mundial, y nuestro país no es la excepción, va en crecimiento, considerando además que la sociedad costarricense la compone grupos de personas que emigran de países vecinos lo que consecuentemente ha llevado a un aumento de la población nacional, y evidentemente la población escolar. Este razonamiento, permite sustentar que por ésta y muchas razones más, debe el legislador sopesar si deviene adecuado y conveniente debilitar el patrimonio de un centro educativo para asignarlo a título gratuito a una entidad de carácter privado, aún en el supuesto que haya sido - o en futuro sea- declarada de utilidad pública.


IV. ACERCA DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN. SU IMPERATIVO NEXO CON EL DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACIÓN.


        Dado que la existencia y desarrollo de las Juntas de Educación, se ubican dentro del contexto del Derecho fundamental a la Educación, (establecido en el Título VII de la Constitución, de la Educación y la Cultura) íntimamente ligado, al ejercicio de otros derechos fundamentales y en nuestro contexto nacional, a la definición del estado democrático.


        Esta función esencial del Estado Costarricense esta desarrollada en forma precisa en la Ley Fundamental de Educación (Ley Nº2160, de 25 de septiembre de 1960), cuando establece como fines de la Educación Costarricense, dentro del Capítulo I:



ARTICULO 1º.- Todo habitante de la República tiene derecho a la


educación y el Estado la obligación de procurar ofrecerla en la forma más amplia y adecuada.


ARTICULO 2º.- Son fines de la educación costarricense:


a) La formación de ciudadanos amantes de su Patria, conscientes de sus deberes, de sus derechos y de sus libertades fundamentales, con profundo sentido de responsabilidad y de respeto a la dignidad humana;


b) Contribuir al desenvolvimiento pleno de la personalidad humana;


c) Formar ciudadanos para una democracia en que se concilien los


intereses del individuo con los de la comunidad;


d) Estimular el desarrollo de la solidaridad y de la comprensión


humanas; y


e) Conservar y ampliar la herencia cultural, impartiendo


conocimientos sobre la historia del hombre, las grandes obras de la literatura y los conceptos filosóficos fundamentales…"


(El énfasis es propio).


        Y en el artículo 13), dispone que son "finalidades" de la Educación Primaria:


"…


a) Estimular y guiar el desenvolvimiento armonioso de la


personalidad del niño;


b) Proporcionar los conocimientos básicos y las actividades que


favorezcan el desenvolvimiento de la inteligencia, las habilidades y las destrezas, y la creación de actitudes y hábitos necesarios para actuar con eficiencia en la sociedad;


c) Favorecer el desarrollo de una sana convivencia social, el


cultivo de la voluntad de bien común, la formación del ciudadano y la afirmación del sentido democrático de la vida costarricense;


d) Capacitar para la conservación y mejoramiento de la salud;


e) Capacitar para el conocimiento racional y comprensión del


universo;


f) Capacitar, de acuerdo con los principios democráticos, para una


justa, solidaria y elevada vida familiar y cívica;


g) Capacitar para la vida del trabajo y cultivar el sentido


económico - social;


h) Capacitar para la apreciación, interpretación y creación de la


belleza; e


i) Cultivar los sentimientos espirituales, morales y religiosos, y


" (El énfasis es nuestro)


        Fines que deberán alcanzarse, según el Legislador, en el ámbito denominado la "escuela costarricense". Por ello se dispone en la misma ley:


"…


ARTICULO 3º.- Para el cumplimiento de los fines expresados, la


escuela costarricense procurará:


a) El mejoramiento de la salud mental, moral y física del hombre y


de la colectividad;


b) El desarrollo intelectual del hombre y sus valores éticos,


estéticos y religiosos;


c) La afirmación de una vida familiar digna, según las tradiciones


cristianas, y de los valores cívicos propios de una democracia;


d) La transmisión de los conocimientos y técnicas, de acuerdo con el desarrollo psicobiológico de los educandos;


e) Desarrollar aptitudes, atendiendo adecuadamente las diferencias individuales; y


f) El desenvolvimiento de la capacidad productora y de la eficiencia social.


" (El énfasis es propio)


        Ahora bien, las Juntas de Educación como entidades de Derecho Público u organismos auxiliares y colaboradores de la Administración central, que tienen por fin mejorar la calidad de la enseñanza de la educación pública y proveer a sus necesidades, con deber de velar por los inmuebles e instalaciones físicas de los centros, recursos materiales y manejo económico, sirviendo también como instancias de coordinación entre las autoridades educativas y comunales.


        En abono a lo vertido hasta aquí, tenemos que el Código de Educación (Ley N° 181 del 18 de agosto de 1944), en cuanto a la facultad de las Juntas para disponer de bienes inmuebles de su propiedad, dispuso las siguientes normas:


Artículo 38.- Necesitan también aprobación del Poder Ejecutivo los acuerdos de la Junta:


a).- Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito nombrado por la Oficina de la Tributación Directa, o en su defecto, por la Inspección General de Hacienda Municipal, valgan más de quinientos colones y no pasen de cinco mil. Tanto a la compra como a la enajenación de tales bienes, el Poder Ejecutivo negará su aprobación si de la operación no se sigue un positivo bien comunal.


Artículo 37.- Requieren, no obstante, aprobación de la Contraloría General de la República, los acuerdos de la Junta:


a).- Cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender o arrendar bienes inmuebles que, según estimación de un perito, nombrado por la Dirección General de Tributación Directa, valgan más de cinco mil colones, o la misma Junta admita que valen más de esa suma.


b).- Cuando decidan o convengan la refundición o el traspaso de deudas existentes, si para ello se ofrece como garantía la fianza del Estado o la hipoteca de una de las rentas creadas.


(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 3330 de 31 de julio de 1964)


        Más recientemente, el Decreto N° 31024-MEP del 13 de diciembre del 2003, Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, establece lineamientos claros para estas entidades, en cuanto al manejo, uso, destino y conservación de bienes de los centros educativos, como se muestra:


Artículo 44.—Los bienes y recursos de las Juntas están afectos al servicio educativo nacional, por tanto, sus gastos e inversiones han de vincularse estrechamente con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales, destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense. Para este efecto, sus presupuestos deberán favorecer las prioridades fijadas para los ámbitos nacional, regional e institucional.


Artículo 56.—Las Juntas, como personas de derecho público, podrán realizar toda clase de contrataciones administrativas para la consecución de sus fines con sujeción a lo preceptuado por la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley General de Contratación Administrativa y sus Reglamentos así como las disposiciones especiales contenidas en este Reglamento.


Artículo 58.—Las Juntas podrán contratar directamente con entidades o personas de derecho público sin otros límites que los determinados por su competencia, y lo dispuesto en los artículos 2º de la Ley de Contratación Administrativa y 78 del Reglamento General de la Contratación Administrativa. La compra o venta de bienes inmuebles que no requiera autorización legislativa, deberá realizarse con sujeción a lo dispuesto en la citada normativa, siempre y cuando no se afecten las políticas educativas dispuestas por el Ministerio de Educación Pública y no se violente el derecho a la educación de la población atendida, lo cual se hará constar en resolución suscrita por el jerarca.


Artículo 59.—Cuando las Juntas deban adquirir inmuebles que en razón de su ubicación, naturaleza, condiciones y situación se determine como únicos propios para la finalidad propuesta, se requerirá autorización de la Contraloría General de la República.


Artículo 60.—No obstante lo indicado, para la adquisición y traspaso de inmuebles, remodelación, ampliación, construcción o demolición de edificaciones escolares, las Juntas deberán obtener un dictamen favorable del Centro Nacional de Infraestructura Física Educativa del Ministerio de Educación Pública.


        Es claro, además, que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, para el cumplimiento de sus funciones han de respetar el derecho fundamental a la educación y si es del caso, denunciar ante el Ministerio de Educación en beneficio de los intereses del Centro Educativo las irregularidades y faltas que se comentan .Para ello es pertinente invocar el Dictamen C-383-6-2003 emitido por este mismo órgano superior consultivo de la Administración, que en lo atinente acotó:


"...tanto a las Juntas de Educación, como a las Juntas Administrativas, las leyes Nºs 181 de 18 de agosto de 1944 (Código de Educación) y 2160 de 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, (La Ley Fundamental de Educación), les otorgan "plena personalidad jurídica" y patrimonios propios; es decir, han sido creados en virtud de acto de imperio del Estado y se les ha conferido personalidad jurídica aparte para atender una serie de fines especiales que le correspondían a éste. Sin embargo, respecto de las Juntas, como es lógico suponer respecto de la Administración Pública descentralizada, el Estado, como ente público mayor, ejerce sobre ellas una tutela administrativa al orientar, de forma general, su actuación, para lograr así una mayor coherencia y unidad en la satisfacción de los intereses públicos relacionados con la política educativa oficial.


En varios pronunciamientos[1], pero más concretamente a partir de la O.J.-035-97 de 5 de agosto de 1997, este Órgano Superior Consultivo ha admitido expresamente que las Juntas de Educación son entes descentralizados instrumentales –lo cual es también aplicable a las Juntas Administrativas, porque ambas tienen otorgadas plenas personalidades jurídicas y patrimonios propios-.


En lo que importa, dicho pronunciamiento establece lo siguiente:


"1. La Junta de Educación es un ente descentralizado instrumental.


En relación con su primera interrogante, el Código de Educación (Ley No.181 del 18 de agosto de 1944) creó legalmente a las Juntas de Educación con personalidad jurídica (artículo 36, véase en el mismo sentido dictámenes de esta Procuraduría en los cuales se dijo que por tener personalidad jurídica las Juntas tienen capacidad para interponer acciones judiciales por sí mismas, a saber: 3-42-73, C-246-80, C-058-91, C-171-91 y C-088-94). Lo anterior, se traduce en independencia para ejercer sus funciones e imposibilidad de principio para que las Juntas puedan ser objeto de las potestades propias de una relación jerárquica de parte de Organo o Persona Pública alguna de la Administración Pública, con las excepciones que la misma ley establezca. (Artículo 102 y 105 de la Ley General de la Administración Pública, en adelante LGAP) En efecto, al otorgarle personalidad a la Junta, el legislador rompió todo vínculo jerárquico entre el Poder Ejecutivo o la Municipalidad respectiva con la Junta de Educación del distrito.


Así pues, la actuación de las Juntas no puede ser revisada o sustituida, no puede Organo o Ente alguno avocarse la misma y está sustraída aquélla a órdenes, instrucciones o circulares sobre el modo de ejercicio de las funciones, ya sea en aspectos de oportunidad o legalidad (misma normativa citada de la LGAP). En tal sentido la obligación de las Juntas de cumplir las órdenes que los funcionarios del ramo de Educación, les comuniquen, no puede referirse a un acto determinado. (Artículo 35 inciso 8 del Código de Educación, dictamen de esta Procuraduría General 2-69-74 de 28 de agosto de 1974)


Sin embargo, las Juntas - como todos los entes públicos menores - están sometidas en primer término a la tutela administrativa del Poder Ejecutivo, es decir, a una relación de dirección de parte de éste. Así pues, las Juntas sí pueden ser objeto de órdenes referidas a la actividad de la misma, verbigracia directrices (artículos 26, b), 27,1, 98 a 100 de la LGAP). A través de la tutela el Poder Ejecutivo - por medio del Ministerio de Educación - puede conformar a las Juntas en el cumplimiento de sus fines, imponiendo metas y tipos de medios para realizarlas. Dicho Poder también puede dirigir los programas del ente: los fines específicos y más limitados para los que debe empeñarse cada año o cierto número de años. (Ortiz Ortiz, Eduardo. "La tutela administrativa Costarricense". En: Revista de Ciencias Jurídicas, No.8, páginas 129 y 134, Oficio de este Despacho PGR-196 de 16 de octubre de 1990 y dictamen C-048-93 del 6 de abril de 1993)


En segundo término, las Juntas están sometidas a un control completo y constante, como se verá, que condiciona la actuación de las mismas.


Control que no se limita a la integración de la misma, sino que puede producirse en forma anticipada y posterior, mediante autorizaciones y aprobaciones de sus actos. La idea de crear entes como las Juntas, con carácter instrumental, se haya en desplazar total y definitivamente las responsabilidades patrimoniales del Poder Ejecutivo hacia éstas. Además, permiten el ocultamiento del Estado bajo una entidad independiente, en campos en que opera la pugna libertad - autoridad. En consecuencia, estamos ante un tipo descentralización mínima, pues no hay jerarquía pero sí subordinación del ente al Poder Ejecutivo. Eso sí, el ejercicio de esa específica sujeción requerirá de normas legales expresas que la desarrollen. (véase Eduardo Ortiz Ortiz, op.cit., páginas 146-148; Eduardo García de Enterría, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Madrid, Editorial Civitas, 1989, páginas 409-411; y dictamen de este Despacho C-048-93)


En la línea de pensamiento expuesta, la Junta de Educación tiene escaso poder de decisión propio, por cuanto la mayoría de sus funciones, previstas en el numeral 39 del Código de Educación, son de vigilancia o inspección, coordinación, denuncia o de mera información, así como funciones de realización con aprobación del Ministerio de Educación.


Además, la Junta está sometida a las disposiciones del Ministerio de Educación en materia de distribución e inversión de los dineros provenientes, entre otras fuentes del Presupuesto Nacional y que la Junta de Educación recibe, pues el manejo de aquéllos debe efectuarse de conformidad con la política educativa y el planeamiento de la enseñanza indicados por el Consejo Superior de Educación y el Ministerio del ramo, de acuerdo con el Reglamento que se dicte. (artículo 45 y 47 de la Ley Fundamental de Educación o Ley No.2160 del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, véase dictamen de este Despacho C-128-92)


Por otra parte, el Código de Educación somete a la aprobación del Poder Ejecutivo y de la Contraloría General de la República, los acuerdos de las Juntas cuando dispongan comprar, donar, permutar, vender, hipotecar o arrendar bienes inmuebles, dentro de los límites legalmente previstos.


(artículos 37 y 38 ibídem). Igualmente, el presupuesto de las Juntas debe someterse a la aprobación del Ministerio de Educación, con el objeto de que los gastos e inversiones estén estrechamente vinculados con las prioridades nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense. (véase dictamen de este Despacho C-128-92 y artículos 39, 42, 44, 45, 46, 48, 49 y 54 del Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto No.17763-E del 3 de setiembre de 1987 y sus reformas, mientras se mantenga vigente, como se dirá infra)


Dicho control específico lo puede ejercer el Ministerio de Educación Pública, en virtud de ser el órgano del Poder Ejecutivo en el ramo de la Educación y de la Cultura, a cuyo cargo está la función de administrar todos los elementos que integran aquel ramo. Además, dicho Ministerio es el vínculo entre el Poder Ejecutivo y las demás instituciones que trabajan en el campo educativo y cultural. (artículos 140 constitucional, 1 y 5 de la Ley 3481 del 13 de enero de 1965 o Ley Orgánica del Ministerio de Educación). Por su parte, el Consejo Superior de Educación es el Organo Constitucional a quien corresponde la dirección general de la enseñanza oficial. (artículo 81 constitucional, véase también dictamen de este Despacho C-128-92)


Igualmente, un control genérico sobre las Juntas de Educación lo puede ejercer la Contraloría General de la República, en virtud de la función fiscalizadora de la Hacienda Pública que le viene atribuida.


(artículos 183 y 184 constitucionales, 1,4,8,9,10,11,12,20 siguientes y concordantes de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley No.7428 de 7 de setiembre de 1994). En este sentido, es menester tener claro que se encuentran de por medio fondos públicos como los provenientes del Fondo creado para las Juntas de Educación por el artículo 1 de la Ley No.6746 del 20 de abril de 1982 ó de los otras fuentes previstas en el Código de Educación (artículo 39).


Por otra parte, conforme a la Ley Fundamental de Educación, las Juntas de Educación son nombradas por la Municipalidad del Cantón del respectivo distrito escolar. Corolario de ello dicho Código estableció que actuarían como delegaciones de las Municipalidades, sin que esto implique jerarquía o dirección alguna, pues no dio a estas últimas ninguna injerencia en el funcionamiento de las Juntas, salvo la potestad de nombramiento y consecuentemente de remoción. (artículos 41 y 42 ibídem, 104 inciso 1) y 105 inciso 2) de la LGAP, 21 inciso f del Código Municipal o Ley No.4574 del 4 de mayo de 1970, dictamen de esta Procuraduría General No.46-PA-74 de 3 de julio de 1974, 2-69-74 de 28 de agosto de 1974 y C-128-92).


En dicha línea de pensamiento, el Código Municipal en su artículo 4 inciso 2) solo otorga a la Municipalidad una labor de vigilancia y promoción de la labor de las Juntas de Educación. Lo anterior, en virtud de que es atribución municipal el impulsar la educación de los habitantes del cantón. Lo cual efectúan las Municipalidades por diversos medios como son: el otorgamiento de becas o bien destinando fondos para la construcción y reparación de escuelas. Asimismo, las Municipalidades subvencionan a las Juntas de Educación con un porcentaje de los ingresos del impuesto sobre inmuebles (artículo 1 de la Ley No.7552 de 2 de octubre de 1995).


Recientemente, en el pronunciamiento C-206-2003 de 4 de julio del 2003, reafirmamos que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son "entidades" públicas –pues gozan de personalidad jurídica propia- que, a pesar de ser nombradas por los Concejos Municipales (art. 12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública, en materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza.


...."


        Es obvio, que la Juntas de Educación, están sujetas al principio de legalidad establecidos en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, los que establecen que toda la actividad de la Administración Pública está sujeta al ordenamiento jurídico y que sus funcionarios no pueden arrogarse facultades que la Ley no les concede. En fin, que las actuaciones de los funcionarios públicos deben estar soportadas en norma expresa, prohibiendo realizar actos que no estén autorizados.


CONCLUSION


        A criterio de la Procuraduría General de la República el Proyecto Legislativo N° 15260, desproteje o debilita el dominio público y concede a los particulares derechos sobre un bien destinado al cumplimiento de lineamientos y funciones públicas de primer orden como es la Educación Pública, además en una área vulnerable del país.


        Con ello, el legislador podría desatender principios constitucionales que demandan del Estado garantía de mejoramiento en la calidad de la función a través de la dotación continua de recursos y resguardando los existentes.


        En razón de lo expuesto, externamos desacuerdo con este proyecto de ley, toda vez que nos parece pertinente dar curso a la moción presentada a folio 71 del expediente No. 15260, a efecto de que otras instancias se pronuncien al respecto, sobre manera el Ministerio de Educación Pública, quien deberá avalar el criterio de la Junta de Educación de Cerillos de Esparza.


        En todo caso, le corresponde a esa Asamblea Legislativa valorar la conveniencia y mérito para realizar la desafectación del inmueble en cuestión y autorizar su traslado de propiedad a un particular.


        Respetuosamente,


 


Lic. Bernardo Lara Flores
Procurador Adjunto

 


BLF/mvc