C-305-2004.

25 de octubre del 2004

 

 

Doctora

María del Rocío Sáenz Madrigal

Presidenta

Instituto Costarricense contra el Cáncer.

Estimada señora:

        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio JD-003-2003, del 17 de junio del 2003, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre algunos aspectos relacionados con el funcionamiento los siguientes aspectos:de la Junta Directiva del Instituto Costarricense contra el Cáncer.

        Debido a que son varios los puntos en consulta, procederemos seguidamente a referirnos a cada uno de ellos en el orden en que nos fueron planteados:

1.- "Si el Reglamento de Junta Directiva de manera expresa dispone en su artículo 25 que las sesiones de Junta Directiva (se) celebrarán los días miércoles de cada semana (de) 12:00 m a 2:00 p.m., en las oficinas de ICCC, es necesario que se haga una convocatoria expresa o el órgano se encuentra convocado, con sólo la disposición reglamentaria supra citada".

        Sobre este punto, debemos indicar que si bien la Ley de Creación del Instituto Costarricense Contra el Cáncer –n.° 7765 de 4 de junio de 1998– carece de regulaciones acerca de las formalidades que deben observar las sesiones de la Junta Directiva, el Reglamento Autónomo de Organización del Instituto (aprobado por la Asamblea General en su sesión n.° 04-99 del 8 de noviembre de 1999) sí aborda ese tema. Así, en lo relativo al día y hora en que han de celebrarse las sesiones ordinarias, dicho reglamento dispone lo siguiente:

"Artículo 25.- De las sesiones. Las sesiones de la Junta Directiva serán Ordinarias y Extraordinarias. De conformidad con el artículo cuarto de la ley de creación del ICCC en sesiones de Junta Directiva ordinarias, se reunirán durante los miércoles de 12:00 m. a 02:00 p.m.. Extraordinariamente se reunirá cuando sea convocada por el presidente o a solicitud de tres miembros de la Junta Directiva."

        Las sesiones ordinarias son aquellas en las cuales se discuten asuntos de naturaleza regular y común y que tienen un carácter permanente, lo que significa que constituyen el cause normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado. Tales características motivaron que la normativa especial que regula al ICCC, estableciera un día y una hora específica para realizar todas las reuniones de ese tipo.

        Al estar fijado un día y una hora específica para realizar las sesiones ordinarias, aplica lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala:

"Artículo 52.

1. Todo órgano colegiado se reunirá ordinariamente con la frecuencia y el día que indique la ley o su reglamento. A falta de regla expresa deberá reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde.

2. Para reunirse en sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial.

3. …" (El subrayado es nuestro).

        Partiendo de lo anterior, es posible afirmar que para la celebración de las sesiones ordinarias de la Junta Directiva del ICCC, no se requiere convocatoria especial alguna.

2. "En caso de no presentarse dos de los miembros de Junta Directiva, y estando presentes tres de ellos, pueden sesionar válidamente. En caso de que uno de los ausentes sea el Presidente del órgano, se puede aplicar lo previsto y sancionado por el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública".

        La primera parte de la pregunta que se nos plantea se refiere al tema del quórum. La doctrina se ha referido a la existencia de tres tipos de quórum: el estructural, el funcional y el integral.

        El quórum estructural se relaciona con la necesidad de que el órgano esté debidamente integrado, lo que ocurre cuando todos sus miembros se encuentran nombrados por medio de un acto válido y eficaz. Por su parte, la presencia del número de directivos necesarios para adoptar las decisiones constituye el quórum funcional. Finalmente, el quórum integral es aquél que exige la presencia de todos los miembros del órgano para garantizar la validez de la reunión y de los acuerdos del colegio.

        La interrogante que se nos formula gira en torno al quórum funcional. Sobre ese punto, el Reglamento Autónomo de Organización del ICCC ya citado, dispone lo siguiente:

"Artículo 28.- Del Quórum. El Quórum de las sesiones de la Junta Directiva se establecerá con la presencia de al menos tres de sus miembros. Los acuerdos serán tomados por simple mayoría."

        Obsérvese que la norma transcrita es clara al indicar que el quórum se conforma con tres de los miembros órgano. Por ello, si a la hora fijada para iniciar la sesión faltan solamente dos de los cinco miembros que según el artículo 7 de la ley n.° 7765 citada integran el órgano, los tres directivos presentes podrían sesionar válidamente.

        Se nos consulta además si es posible aplicar el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública en caso de que uno de los ausentes sea el presidente de la Junta. La norma de referencia dispone lo siguiente:

"Artículo 51.- En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente".

        Al respecto, cabe indicar que si bien la Ley General de la Administración Pública se aplica supletoriamente en estos casos, antes de acudir a ella es necesario descartar la existencia de disposiciones especiales que regulen el punto. Precisamente una de ellas es el artículo 21 del Reglamento Autónomo de Organización del ICCC, el cual, al referirse a las obligaciones y atribuciones del vicepresidente indica que a éste le corresponde "a) Sustituir en todo al presidente en sus ausencias, en caso de sesiones presidir las mismas."

        Así las cosas, es claro que será el vicepresidente quien, en primera instancia, deberá sustituir al presidente en las sesiones en las que este último se encuentre ausente. En todo caso, si median circunstancias que impidan la presencia de ambos en la sesión respectiva, deberá ser nombrado un presidente ad hoc, conforme a lo dispuesto en el artículo 51 transcrito de la Ley General de la Administración Pública.

3. "Qué validez tienen los acuerdos tomados en una sesión con esas características".

        Para que los acuerdos emitidos por la Junta Directiva del ICCC sean válidos, es necesario que, respecto a sus directivos, se produzcan las siguientes condiciones:

        Primeramente, que dicho órgano se encuentre debidamente integrado. Sea, que todos sus miembros hayan sido nombrados e investidos conforme corresponde, pues ante la ausencia de tal requisito, los acuerdos que se dicten carecerán de validez. Sobre el tema existen varios antecedentes emanados de esta Procuraduría, concluyéndose en ellos que la debida conformación del órgano colegiado constituye un requisito de validez de los diferentes acuerdos que sean tomados en su seno. Entre otros, pueden consultarse nuestros dictámenes C-136-88 del 17 de agosto de 1988 y el C-251-98 de 25 de noviembre de 1998.

        Aunado a lo anterior, es imprescindible que a la sesión asista la cantidad de directivos suficiente para conformar el quórum funcional. Se requiere como mínimo de la presencia de tres de los cinco miembros que integran la Junta Directiva, tal y como se ha acotado.

        Es así como, estando el órgano debidamente integrado, y presentes los directivos necesarios para constituir el quórum funcional, la sesión respectiva y los acuerdos que se adopten, serán válidos y surtirán efectos una vez que adquieran firmeza.

        Igual sucede con los acuerdos que se tomen en una sesión de Junta Directiva que se desarrolle sin la presencia del presidente del órgano. Al respecto, debemos reiterar que la ausencia del presidente no implica que el órgano debe permanecer acéfalo, pues será el Vicepresidente quien asuma sus funciones, y en su defecto, deberá hacerlo un presidente ad-hoc, tal y como lo dispone el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública.

4. "Puede un reglamento dictado por la Asamblea General del Instituto, como órgano máximo, dictar una norma que siendo consecuente con la Ley General de Administración Pública, autorice a sesionar en caso de ausencia del Presidente del órgano, nombrando un Presidente ad hoc".

        Sobre este tema, cabe indicar que la posibilidad de autoorganizarse mediante la emisión de reglamentos autónomos, es una potestad intrínseca de todo ente público. En nuestro medio, esa potestad se confirma con lo dispuesto en los artículos 6 inciso 2), y 103 inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública.

        Al analizar ese punto, Don Eduardo Ortiz indicó lo siguiente:

"Todo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque la ley no le confiera expresamente tal potestad. ‘El poder de organización es una facultad dada ipso iure con el mismo poder estatal’ ha dicho FORSTHOFF. La potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente. Se trata de un instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa. Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del servicio o del ejercicio de la función pública encomendados. El modo y el régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del jerarca (del ente) respectivo.

En uso de tal potestad, el ente puede crear los órganos internos necesarios y darse el régimen interior de sus despachos. Las relaciones inter-orgánicas pueden ser reguladas por reglamento interno" (ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S.A, primera edición, 1998, tomo I, página 357).

        En el caso del ICCC, existe incluso una norma legal específica que respalda esa potestad de autoorganización. Nos referimos al artículo 6 inciso f) de su ley de creación, el cual dispone que corresponde a la Asamblea General aprobar, a propuesta de la Junta Directiva, "Los reglamentos de organización y funcionamiento del Instituto, incluso el correspondiente a la Junta Directiva".

        Precisamente, en uso de esa potestad, la Asamblea General del Instituto, en su sesión n.° 04-99 ya citada, emitió el denominado "Reglamento a la Ley 7765" cuyo artículo 21, al referirse a las obligaciones y atribuciones del vicepresidente, dispone que a éste le corresponderá: "Sustituir en todo al presidente en sus ausencias, en caso de sesiones presidir las mismas."

        En lo que concierne a la consulta concreta que se nos plantea, debemos indicar que la Asamblea General del ICCC sí puede dictar una norma reglamentaria que autorice a la Junta Directiva a sesionar con un presidente ad-hoc cuando el titular de ese puesto no se haga presente a alguna sesión.

        De todos modos, consideramos que emitir una disposición reglamentaria en ese sentido sería innecesario, pues la Ley General de la Administración Pública (aplicable supletoriamente en estos casos, como ya hemos reiterado) prevé, en su artículo 51, que ante la ausencia del presidente de un órgano colegiado deberá asumir su puesto el vicepresidente "…o un Presidente ad-hoc".

5. "Pueden tres o más miembros de esa Junta Directiva convocar a sesión extraordinaria, de conformidad con lo previsto por el artículo 52 de (la) citada Ley General de la Administración Pública o solamente lo puede hacer el presidente del órgano".

1.-Si el Reglamento de la Junta Directiva del Instituto Costarricense Contra el Cáncer dispone, en su artículo 25, que las sesiones la Junta Directiva se celebrarán los días miércoles de cada semana, de 12:00 m a 2:00 p.m., en las oficinas del Instituto: ¿ Es necesario que se haga una convocatoria expresa o el órgano se encuentra convocado, con solo la disposición reglamentaria citada?.

2.-¿Es posible sesionar válidamente con la presencia de tres de los cinco miembros que integran la Junta Directiva?. Además, en caso de que uno de los ausentes sea el presidente del órgano, ¿Se puede aplicar lo previsto y sancionado por el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública?.

3.- ¿Qué validez tienen los acuerdos tomados en una sesión con esas características?.

4.- ¿Puede un reglamento dictado por la Asamblea General del Instituto contener una norma que, siendo consecuente con la Ley General de la Administración Pública, autorice a sesionar en caso de ausencia del Presidente del órgano, nombrando un presidente ad hoc?.

5.- ¿Pueden tres o más miembros de esa Junta Directiva convocar a sesión extraordinaria, de conformidad con lo previsto por el artículo 52 de la citada Ley General de la Administración Pública, o solamente lo puede hacer el presidente del órgano?.

        A la consulta se acompañan los oficios L-166-2003 del 29 de abril y L-191-2003 del 7 de mayo, ambos del año 2003, y que son los criterios legales emitidos por la asesoría legal del Instituto acerca de los aspectos consultados.

        En el primero de estos documentos, emitido por la Licenciada Nancy Araya Díaz, se arriba a las siguientes conclusiones:

1. El Instituto Costarricense contra el Cáncer, como ente público no estatal es tanto ejerza función administrativa, está sujeto a las normas de Derecho Público; en cuanto a la adopción de los acuerdos firmes en la misma sesión de la Junta Directiva, estos deben ser resultado de la votación de dos tercios del total de sus miembros, conforme el artículo 56.2 de la Ley General de la Administración Pública.

2. Es consecuente con la ley del Instituto Costarricense contra el Cáncer, su reglamento y la Ley General de la Administración Pública, el sesionar con la presencia de solamente tres miembros, aunque los ausentes sean el presidente y vicepresidente del órgano, ya que la referida Ley General admite esa posibilidad de nombrar un presidente ad-hoc, para la sesión.

3. Fue voluntad del órgano colegiado solicitar la disposición reglamentaria que le permitiera sesionar en ausencia del presidente y del vicepresidente, por lo que alegar su ilegalidad sería ir contra el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, sea, la desaplicación de la norma para beneficiar un caso en particular.

4. La Ley General de la Administración Pública es consecuente con el artículo 32 del reglamento a la Ley 7765, por lo que no puede desaplicarse para un caso concreto el reglamento, pues ello contraviene el principio de inderogabilidad singular del reglamento.

5. Ante la duda de aplicarse la ley o el reglamento, pueden considerarse ambos cuerpos normativos complementarios, ya que el reglamento refiere a la aprobación de los acuerdos y el momento en que adquieren firmeza, en el tanto que la Ley General establece la cantidad de votos que se requieren para que el acuerdo alcance tal condición.

6. Los acuerdos se toman por los miembros presentes, pudiendo los ausentes plantear recurso de revisión en su contra.

        Por su parte, del citado informe L-191-2003, emitido por el Lic. Eloy Alfaro, también asesor legal del Instituto, se pueden extraer las siguientes apreciaciones:

- No se requiere de convocatoria para celebrar una sesión ordinaria.

- El presidente es el único autorizado para convocar a sesiones extraordinarias.

- El acuerdo 05, dictado por la Junta Directiva en la sesión 142 de marzo del 2002, según su criterio, modifica el contenido del artículo 7 inciso 2 de la Ley 7765 –que establece que el presidente de la Junta Directiva será el Ministro de Salud o su Viceministro–, pues faculta al nombramiento de un presidente ad-hoc, para dirigir las sesiones de la Junta Directiva. Tal posición a criterio del representante legal resulta errónea, pues, la presencia de la Ministra se requiere en todas las sesiones de Junta Directiva, ya que es la representante legal, judicial y extrajudicial del Instituto, y es la responsable legal de lo que decida la Junta.

- El quórum requerido para que se puedan celebrarse las sesiones de Junta Directiva, se conforma con la presencia de al menos tres miembros, y debe estar, obligatoriamente, ya sea el Presidente o el Vicepresidente.

- Los acuerdos se tomarán pos simple mayoría.

        A la consulta se aportan también los oficios de fecha 9 y 13 de mayo del 2003, que conforman el criterio legal externo rendido por el Dr. Rubén Hernández. De esos documentos, pueden extraerse las siguientes conclusiones:

- En normativa especial se regula lo concerniente a la fecha, hora y lugar en que se realizarán las sesiones ordinarias de la Junta Directiva. En el tanto, el artículo 52.2. de la Ley General de la Administración Pública dispone que para reunirse en sesión ordinaria no se requiere convocatoria especial. De ello se deriva que la Junta Directiva del instituto debe reunirse los miércoles, independientemente de que se haya o no convocado por el presidente.

- En ausencia del presidente, los miembros restantes –siempre que se haya constituido el quórum–, deberán elegir un presidente ad-hoc, ello conforme lo dispone el artículo 51 de la Ley General. Sin embargo, de estar presente el Vicepresidente, el ejercerá el cargo de presidente por disponerlo así el reglamento.

- Los actos administrativos son válidos y eficaces hasta que sean declarados nulos en sede administrativa o judicial, según el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública.

- De estar viciada de nulidad la reforma al reglamento, realizada en marzo del 2002 por la Asamblea General, se puede declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, previo dictamen de la Procuraduría, o plantear el contencioso de lesividad. En tanto ello no se haga, no se puede desaplicar norma reglamentaria alguna, pues es válida hasta que no sea anulada en sede administrativa o judicial; en todo caso, proceder de tal manera constituiría violación del artículo 173 de la Ley General, así como del principio de inderogabilidad singular del reglamento que consagra el artículo 10 de esa ley.

- Las sesiones de Junta Directiva se pueden llevar a cabo sin la presencia del Presidente del órgano, y así lo autoriza el artículo 51 de la Ley General, siempre y cuando se haya completado el quórum de ley. Tal sesión sería presidida por el vicepresidente, o en su defecto, por un presidente ad-hoc.

- La Junta Directiva se ha de reunir todos miércoles, independientemente a que haya sido citada por el presidente.

        Conocido el criterio legal del Instituto Costarricense contra el Cáncer sobre los aspectos consultados, procedemos de seguido al análisis puntual de cada uno de estos, no sin antes brindar nuestras disculpas ante el atraso sufrido en la emisión de este dictamen, situación que obedeció a los múltiples asuntos previos que se debían resolverse.

a. Sobre la convocatoria a sesiones.

        En este apartado nos referiremos exclusivamente a la convocatoria a sesiones ordinarias, pues es claro, que por la forma en que se estructura la interrogante, la inquietud planteada versa sobre éstas en particular.

        Pese a que la Ley de Creación del Instituto Costarricense Contra el Cáncer –Ley 7765 del 4 de junio de 1998– carece de regulaciones acerca de las sesiones de la Junta Directiva de ese ente, el artículo 25 de su reglamento sí lo hace, al disponer lo siguiente:

"Artículo 25.- De las sesiones. Las sesiones de la Junta Directiva serán Ordinarias y Extraordinarias. De conformidad con el artículo cuarto de la ley de creación del ICCC en sesiones de Junta Directiva ordinarias, se reunirán durante los miércoles de 12:00 m. A 02:00 p.m.. Extraordinariamente se reunirá cuando sea convocada por el presidente o a solicitud de tres miembros de la Junta Directiva."

        Las sesiones ordinarias son aquellas en que se discuten asuntos de naturaleza regular y común y que tienen un carácter permanente, lo que significa que se constituyen el cause normal para conocer, discutir y votar los asuntos ordinarios que le competen a un órgano colegiado. Tales características motivaron a que la normativa especial que regula al Instituto Costarricense contra el Cáncer, previera una fecha y hora para todas las reuniones, igualmente, el lugar en que éstas se desarrollarán (Art. 26 del Reglamento).

        Así pues, para la celebración de las sesiones ordinarias de la Junta Directiva del instituto Costarricense Contra el Cáncer, no se requiere de una convocatoria especial o con cierta anticipación, pues, al estar establecida la fecha y hora en que se desarrollarán, ello se torna innecesario.

        Lo expuesto se reafirma en la propia Ley General de la Administración Pública –Ley 6227 del 2 de mayo de 1978–, normativa que es de aplicación supletoria ante vacíos en la legislación especial. Dicha Ley dispone, en el artículo 52, lo siguiente:

"1. Todo órgano colegiado se reunirá ordinariamente con la frecuencia y el día que indique la ley o su reglamento. A falta de regla expresa deberá reunirse en forma ordinaria en la fecha y con la frecuencia que el propio órgano acuerde.

2. Para reunirse en sesión ordinaria no hará falta convocatoria especial."

Respecto al quórum necesario para sesionar.

        Dentro de este contexto, entendemos por quórum el número mínimo de miembros que se necesitan para que un colegio pueda sesionar válidamente. La doctrina ha establecido tres tipos de quórum: el estructural, el funcional y el integral.

        El primero de estos se refiere a la presencia mínima de miembros del colegio necesaria para que pueda sesionar, deliberar y adoptar acuerdos. Por su parte, la presencia del número de directivos necesarios para adoptar las decisiones constituye el quórum funcional, en tanto que el integral, exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de la reunión y la de los acuerdos del colegio.

        Ahora bien, para determinar si ese órgano colegiado cuenta con el quórum requerido para poder sesionar válidamente, sea, con el quórum estructural, se debe recurrir a lo que sobre el particular dispone la normativa especial, siendo el reglamento de la Ley 7765 el que trata el tema al disponer:

"Artículo 28.- Del Quórum. El Quórum de las sesiones de la Junta Directiva se establecerá con la presencia de al menos tres de sus miembros. Los acuerdos serán tomados por simple mayoría."

        Lo anterior es coincidente con la Ley General de la Administración Pública, pues ésta, en su articulo 53 dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 53.- 1. El quórum para que pueda sesionar validamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes"

        Amparada en la normativa transcrita, la Junta Directiva del Instituto Costarricense contra el Cáncer puede sesionar válidamente cuando esté presente al menos la mayoría absoluta, calculada ésta respecto de la totalidad de sus miembros.

        Según el artículo 7 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense Contra el Cáncer, el Consejo está integrado por cinco miembros; en consecuencia, el quórum para sesionar sería de al menos tres directivos, pues la mayoría absoluta está constituida por la mitad más uno.

        En la Opinión Jurídica 055-2002, este órgano asesor expresó, refiriéndose al quórum estructural, lo siguiente:

"En cuanto al quórum estructural o número de componentes necesarios para que ese cuerpo colegiado pueda deliberar o sesionar válidamente y ejercer su competencia, en primer convocatoria, es jurídicamente conveniente mantener que el mismo estará constituido por la mayoría absoluta de sus miembros. Ya en otras oportunidades esta Procuraduría ha sostenido que la disposición de que constituyen quórum la mitad más uno de los miembros de un órgano colegiado, es un principio general aceptado por la doctrina y la jurisprudencia, equivalente al de la mayoría absoluta, es decir, la mayoría que no puede ser superada. De conformidad con dicho principio, el quórum para sesionar válidamente se produce cuanto esté presente la mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de la totalidad de los miembros (Véanse al respecto el dictamen C-077-2000 de 12 de abril del 2000 y la Opinión Jurídica O.J.-153-99)."

        Finalmente, cabe señalar que existe un vacío en la normativa especial que regula al ente consultante, en cuanto a lo que sucede en caso de que en alguna sesión no se cuente con el quórum requerido por ley. Es por ello que, debe recurrirse a la Ley General de la Administración Pública, normativa que indica, en su artículo 53.2, lo siguiente:

"2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria, veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo caso de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros."

Acerca de la necesidad de nombrar un presidente ad hoc en caso de ausencia del presidente a las sesiones.

        El reglamento a la Ley 7765 dispone, en el artículo 21, al referirse a las obligaciones y atribuciones del vicepresidente, que a éste le corresponderá: "a) Sustituir en todo al presidente en sus ausencias, en caso de sesiones presidir las mismas."

        Tal disposición reglamentaria armoniza con lo que sobre el particular establece la Ley General en el artículo 51:

"Artículo 51.- En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra alguna causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente, o un Presidente ad-hoc y un Secretario suplente, respectivamente".

        Así las cosas, es claro que será el vicepresidente quien, en primera instancia sustituya al presidente del colegio en sus ausencias; sin embargo si median circunstancias que impiden la presencia de ambos en la sesión, entonces, conforme a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, será nombrado un presidente ad hoc, ello en aras de preservar el principio de continuidad orgánica.

Acerca de la validez de los acuerdos de Junta Directiva tomados en sesiones en que no concurre la totalidad de los miembros ni el presidente.

        Para que los acuerdos emitidos por la Junta Directiva del Instituto Costarricense contra el Cáncer puedan ser tenidos como válidos, es necesaria que, respecto a sus directivos, se produzcan las siguientes condiciones:

        Primeramente, que dicho órgano se encuentre debidamente integrado. Sea, que todos sus miembros hayan sido electos e investidos conforme corresponde, pues ante la ausencia de tal requisito, los acuerdos que se dicten carecerán de validez jurídica.

        Sobre el tema, existen varios antecedentes emanados de esta Procuraduría, concluyéndose de estos que la debida conformación del órgano colegiado se constituye en un requisito de validez de los diferentes acuerdos que sean tomados en su seno . (Dictamen C- 251-98 de 25 de noviembre de 1998 entre otros).

        Aunado a lo anterior, es imprescindible que a la sesión asistan la cantidad de directivos suficientes para conformar el quórum, sea, se requiere como mínimo de la presencia de tres de los cinco miembros que integran la Junta Directiva, tal y como se ha acotado supra.

        Al respecto, esta procuraduría en el dictamen c-094-99, expresó:

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"Ahora bien, otro requisito cuyo cumplimiento resulta imperativo para que los acuerdos que se dicten sean tenidos como válidos, radica en la necesaria existencia del quórum, al existir quórum el órgano colegiado está habilitado para ejercer la competencia, es decir, para deliberar y adoptar acuerdos. A este tipo de quórum, la doctrina italiana, lo llama estructural, a diferencia del funcional, que se refiere al número de miembros necesario para adoptar las decisiones; o del integral, que exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de las reuniones y la de los acuerdos de los órganos colegiados"

        Es así como estando el órgano debidamente integrado y, presentes los directivos necesarios para establecer quórum, la sesión respectiva y los acuerdos que se adopten se tendrán como válidos –artículo 53.1 de la LGAP–, los que surtirán efectos una vez que adquieran firmeza.

        Igual sucede con los acuerdos que se tomen en una sesión de Junta Directiva que se desarrolle sin la presencia del presidente del órgano. Al respecto, quede claro que la ausencia del presidente no implica la acefalia del órgano, pues, será el Vicepresidente quien asuma sus funciones, y en su defecto, ello corresponderá a un presidente ad-hoc, tal y como lo dispone el artículo 51 de la Ley General de la Administración Pública.

        Además, doctrinariamente se ha dicho:

"Para la validez de la constitución de las sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del presidente y secretarios o de quien les sustituya, y la de la mitad, al menos de sus miembros." (PARADO Ramón, Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Madrid, Marcial Ponz Ediciones Jurídicas S.A., 1993, página 125).

        No cabe duda que los acuerdos a los que se hace alusión en este apartado se conforman por el concurso de la voluntad de los miembros presentes en la sesión que emitieron su voto y obtuvieron la mayoría requerida, no así de quienes no participaron.

        Respecto a la condición en que se encuentran los directivos no presentes ante los acuerdos tomados, doctrinariamente se ha dicho lo siguiente:

"Los componentes del Colegio no asistentes, no votantes, o votantes en contra, se encuentran sometidos a la voluntad de la mayoría exigida en cada caso, y aún cuando puedan emitir un voto particular y hacer constar los motivos de su desavenencia, no por ello el acto deja de ser imputable al Colegio, y como tal hay que reconocerlo. Otra cosa es que los votantes en contra, los que salvaron su voto y los no asistentes queden exentos de responsabilidad." (GARCIA TEVIJANO José Antonio, Tratado de Derecho Adminisrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, Segunda Ediciòn, 1971, Tomo II, página 485).

Posibilidad de que reglamentariamente se autorice a sesionar sin la presencia del presidente, bajo la dirección de un presidente ad-hoc.

        No cabe duda de que el Reglamento a la Ley del Instituto Costarricense Contra el Cáncer constituye una de las fuentes formales de derecho que integran nuestro ordenamiento jurídico; sin embargo, es claro que, conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, este cuerpo normativo, jerárquicamente se encuentra en una escala inferior a la Ley, por lo que no puede modificar ni sustituir normas de rango legal o superior, sea, se encuentra supeditado a éstas.

        Además, tal reglamento está limitado en cuanto a su contenido, sea, la materia que regula, pues le corresponde desarrollar la normativa inmersa en la ley 7765, lo que significa que su articulado, no solo debe armonizar con lo dispuesto por esa Ley, sino que no puede modificarla, contradecirla o sustituirla; además, no es factible que norme aspectos que, con fundamento en el principio constitucional de reserva de ley, deben ser tratados o desarrollados exclusivamente en una ley de la república.

        Complementando lo expuesto, cabe indicar que la más autorizada doctrina señala que los reglamentos ejecutivos, que son el producto del ejercicio de la potestad reglamentaria reconocida al Poder Ejecutivo por el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política, deben limitarse a "complementar y desarrollar la Ley en que se apoyan" (GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, y FERNANDEZ, Tomás Ramón, op. cit., p.212).

        Por otra parte en la doctrina nacional, don Eduardo ORTIZ ORTIZ indica que la potestad reglamentaria debe tener por objeto: "(...) una complementación de la ley, para hacer posible su exacta observancia."(ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Derecho Administrativo, Tesis 7, Universidad de Costa Rica, Facultad de Derecho, p.9).

        Así las cosas, cualquier tema o materia que se pretenda regular a través del reglamento a la Ley 7765 debe considerar lo que se ha expuesto.

        En todo caso, independientemente de la existencia o no de tal normativa, la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 51, dispone lo siguiente:

"En caso de ausencia o de enfermedad y, en general, cuando concurra causa justa, el Presidente y el Secretario de los órganos colegiados serán sustituidos por el Vicepresidente o un Presidente ad-hoc y un secretario suplente, respectivamente."

        Ante normativa reglamentaria que regula aspectos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, esta Procuraduría dijo en el dictamen C-031-2002, lo siguiente:

"Por otra parte, la Procuraduría General de la República coincide plenamente con la Asesoría Legal del ICAFE, en el sentido de que las normas reglamentarias que se promulguen necesariamente deben respetar los preceptos que regulan el funcionamiento y los procedimientos de los órganos colegiados que se encuentran en la Ley General de la Administración Pública. La razón es sencilla, la norma inferior no puede prevalecer sobre la superior y, por ende, su contenido debe ajustarse, en todo momento, a lo que dispone la norma legal. Incluso, en el eventual caso de que se dictara una norma inferior (reglamentaria) contraria a la norma legal, el operador jurídico debe optar por la primera, y no por la segunda.."

        En este caso no se presenta conflicto alguno, pues ambas normas son coincidentes, además, tal circunstancia permite afirmar que independientemente de la existencia de la disposición reglamentaria que faculta a nombrar un presidente ad-hoc, esta es una prerrogativa que la propia ley otorga a los directivos de la Junta Directiva, en caso de ser necesario nombrar un presidente, ante ausencia del titular del cargo y del Vicepresidente.

En cuanto a la convocatoria a sesiones extraordinarias

        Respecto a la convocatoria a sesiones, cabe indicar que algún sector de la doctrina ha planteado la necesidad de que esa convocatoria no se deje librada exclusivamente a la iniciativa del presidente del órgano, pues ello podría socavar el respeto a la voluntad de la mayoría de los integrantes del cuerpo colegiado.

        Al respecto, García Trevijano ha indicado lo siguiente:

"1) Convocatoria: debe ser realizada por la Presidencia (…) Este poder puede ser libre o dependiente; por ejemplo, obligando a convocar cuando lo solicite un determinado número de miembros del Colegio. Esto último es corriente y además necesario, porque de lo contrario se dejaría en manos de aquélla tal posibilidad, sometiendo al órgano a la dictadura de uno de sus componentes, lo que va en contra de su esencia." (GARCIA TEVIJANO José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, Segunda Edición, 1971, Tomo II, página 488).

        En lo que concierne a la Junta Directiva del ICCC, y en particular, a las sesiones extraordinarias de ese órgano (que es por las cuales se nos consulta) el artículo 25 del Reglamento autónomo de Organización del Instituto dispone claramente que la sesión puede ser convocada "… por el Presidente o a solicitud de tres de sus miembros".

        Conviene precisar, en todo caso, que si bien la norma reglamentaria citada prevé la posibilidad de que tres de los miembros tomen la iniciativa para que sea convocada una sesión extraordinaria, la convocatoria propiamente dicha deberá realizarla el Presidente del órgano, quien queda obligado a ello por la gestión que en ese sentido realice el número de directores mencionado.

        Para determinar a quien corresponde convocar a sesiones extraordinarias, recurrimos primeramente a lo dispuesto en el Reglamento a la Ley 7765, pues ésta última no establece nada al efecto.

        Dispone dicho reglamento en su artículo 20 lo siguiente:

Artículo 20.- Obligaciones y atribuciones del presidente.

"Al presidente de la Junta Directiva le corresponde:

1. (…)

d) Convocar, tanto a la Asamblea General como a la Junta Directiva, a sesiones ordinarias y extrarodinarias, indicando la hora, el lugar y la agenda."

        Por su parte, el artículo 25 de ese cuerpo normativo establece:

Artículo 25.- De las sesiones. (…)Extraordinariamente se reunirá cuando sea convocada por el presidente o a solicitud de tres miembros de la Junta Directiva.

        Refiriéndose a ese tópico, el artículo 49 de la Ley General de la Administración Pública expresa:

"Artículo 49.- (…)

3. El presidente tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

d) Convocar a sesiones extraordinarias."

        Conforme con la normativa transcrita, corresponde, de manera exclusiva al presidente del órgano colegiado, convocar a sesiones extraordinarias.

        Sin embargo, el hecho de que tal prerrogativa le sea exclusiva, no significa que la iniciativa para su celebración también debe emanar directamente de él, por el contrario, puede provenir del resto de los directivos que integran el órgano –de al menos tres conforme lo dispone el citado artículo 25 del Reglamento a la Ley 7765–.

        Respecto a la convocatoria a sesiones, doctrinariamente se ha dicho:

"1) Convocatoria: debe ser realizada por la Presidencia (presidente dice a Ley). Este poder puede ser libre o dependiente; por ejemplo, obligando a convocar cuando lo solicite un determinado número de miembros del Colegio. Esto último es corriente y además necesario, porque de lo contrario se dejaría en manos de aquélla tal posibilidad, sometiendo al órgano a la dictadura de uno de sus componentes, lo que va en contra de su esencia." (GARCIA TEVIJANO José Antonio, Tratado de Derecho Administrativo, Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, Segunda Edición, 1971, Tomo II, página 488).

        En ese mismo sentido se ha externado:

"La facultad de decidir la convocatoria y, en su caso, el deber de convocar, le corresponde a quien dirige o preside el órgano (presidente, director, rector, decano, etc.). Excepcionalmente, la decisión de que el órgano sea convocado puede corresponderle a un número determinado de miembros del mismo; si ese número de miembros así lo resolviere, el director del órgano debe convocar a éste." (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Editorial Abeledo-Perrot, quinta edición, 2000, Tomo I, página 120).

        Finalmente, debe considerarse que, ante ausencias temporales del presidente del órgano, quien asuma el puesto en los términos que ya se han expuesto, será el competente para convocar a sesiones extraordinarias en caso de que se requiera su realización.

CONCLUSIONES

1.Ante la regulación contenida en el artículo 25 del Reglamento a la Ley 7765 y 52.2 de la Ley General de la Administración Pública, para la celebración de las sesiones ordinarias de la Junta Directiva del instituto Costarricense Contra el Cáncer, no se requiere de una convocatoria especial o con cierta anticipación, pues, al estar establecida la fecha y hora en que se desarrollarán, ello se torna innecesario.

2. Atendiendo a lo prescrito en el artículo 53.1 de la Ley General de la Administración Pública, así como en el artículo 28 del Reglamento a la Ley 7765, la Junta Directiva del Instituto Costarricense contra el Cáncer requiere de tres miembros para conformar el quórum necesario para que el órgano colegiado pueda sesionar válidamente.

3. Los acuerdos adoptados en una sesión en que no están presentes todos los miembros del órgano colegiado -pero en la que se conforma el quórum-, y en la que está ausente su presidente, son tan válidos como los que se emitan en sesiones en que la presencia de directivos sea mayor o total.

4. Corresponde al reglamento a la Ley 7765, desarrollar el articulado contenido en dicha ley, no pudiendo modificar, sustituir o contradecir tal normativa.

5. Si bien el Presidente del órgano colegiado es el competente para convocar a sesiones extraordinarias, la iniciativa puede emanar de al menos tres de los directivos que conforman el órgano.

        De la señora Presidenta del Instituto Costarricense contra el Cáncer, se suscriben, con toda consideración,

 

Msc.S.c Julio César Mesén Montoya             Lic. Guillermo J. Fernández Lizano

PROCURADOR II                                          ABOGADO DE PROCURADURIA

 

JMM/Sylvia A.