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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 322 del 08/11/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 322
 
  Dictamen : 322 del 08/11/2004   

Licenciada
C-322-2004
08 de noviembre del 2004
 
 
Licenciada
Ana Cristina Rodríguez Valenciano
Secretaria de Junta Directiva
Fondo Nacional de Becas
S. O.

Estimada señora:


        Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su Oficio JD-031 de 30 de agosto del presente año, a través del cual nos remite el Acuerdo No. 212, emitido por la Junta Directiva del Fondo Nacional de Becas, en la sesión 19-04 de 07 de julio recién pasado, que dice:


" Acuerdo 212: En relación con los reajustes que esta Junta Directiva debe realizar al salario del puesto de Director Ejecutivo y considerando que de acuerdo con la normativa de la Procuraduría General de la República, se requiere un dictamen previo para realizar una consulta así; se resuelve consultarle al Departamento Legal del Ministerio de Educación Pública y al Asesor Legal Externo de FONABE, cuál es el régimen aplicable por reajustes al salario del Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Becas. Lo anterior, a efecto de acompañar los dictámenes que elaboren con el presente acuerdo a la Procuraduría General de la República para a su vez, obtener el respectivo pronunciamiento. Acuerdo firme. Aprobado por unanimidad de los presentes." (Lo subrayado no es del texto original)

I.- CRITERIO LEGAL DE LA INSTITUCIÓN:

        Luego de un análisis exhaustivo del tema de consulta, es criterio del Asesor Externo Jurídico de dicho órgano que "al estar contratado por el Fideicomiso se rige por la normativa aplicable a las relaciones de empleo con fideicomisos, partiendo de que los fideicomisos se manejan conforme al Derecho Privado y que precisamente para eso el sector público los utiliza. En el caso, el salario se rige por lo dispuesto en el contrato de trabajo suscrito, por el decreto de salarios mínimos vigente, por la normativa y políticas definidas para esos empleados por la Junta (entre estas las "Normas para el Manejo de Personal del Fideicomiso 478 FONABE", aprobadas por la Junta en el 2001) y por las costumbres que se apliquen."


        Finalmente, concluye el Asesor que: "el Director Ejecutivo de FONABE es un funcionario público con garantía de estabilidad y sujeto a los principios propios del empleo público en el campo disciplinario. En cuanto a su remuneración y otros derechos y ventajas laborales, su régimen es el de cualquier empleado privado, aunque dentro del marco de sujeción a los principios generales que alcanzan al empleo público, pero sin sujeción a normativas concretas aplicables a algunos servidores públicos que no respondan a reglas elevables a principios generales."

        Por el contrario, es criterio de la Directora Jurídica del Ministerio de Educación Pública que: "Tratándose de un funcionario público, pagado por fondos públicos, donde la relación se rige por el Derecho Administrativo, el salario debe regirse por lo dispuesto por el Ordenamiento Jurídico Administrativo. FONABE carece de potestad para fijar libremente el salario del Director Ejecutivo desde el momento en que se realiza un contrato laboral, por lo que debe hacerlo de conformidad con el régimen de salarios de empleo público, sobre todo si se toma en cuenta los principios de protección al erario público".


II.- NATURALEZA JURÍDICA DEL FONDO NACIONAL DE BECAS:

        En relación con la naturaleza jurídica del órgano consultante, los artículos 1 y 2 de la Ley Número 7658 de 11 de febrero de 1997, en lo conducente, señalan:


"ARTICULO 1.- Creación


Créase el Fondo Nacional de Becas como órgano de derecho público destinado a cumplir con los propósitos de la presente ley y realizar las operaciones prescritas en ella."


"ARTICULO 2.- Naturaleza


El Fondo Nacional de Becas será un órgano de máxima desconcentración, con personería jurídica instrumental y adscrito al Ministerio de Educación Pública…"

        Como se ha podido observar de los textos legales transcritos, la Institución de mención, se encuentra adscrita al Ministerio de Educación Pública. Está regida, naturalmente, por el Derecho Público, y para el cumplimiento de sus objetivos se le ha otorgado personalidad jurídica instrumental, constituyendo un órgano de máxima desconcentración administrativa, según lo establece claramente la normativa de cita. De manera que, con base en esas características y la doctrina que le informa(1), aquél se integra dentro del engranaje del Estado, y como tal, se encuentra regido por el principio de legalidad que tutela el artículo 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.


        Bajo esa conceptualización legal, y dentro de los postulados constitucionales que resguardan el derecho a la educación, (según los artículos 77, 78, siguientes y concordantes de la Carta Política), el Fondo Nacional de Becas, tiene como fin primordial el conceder becas a estudiantes de bajos recursos económicos, a efecto de que puedan cursar estudios en cualquiera de los ciclos educativos, ya sea dentro como fuera del país, previo cumplimiento de los requisitos legales. Por ende, dicha labor se constituye, per se, en una gestión propia del Estado, en tanto a través de una serie de mecanismos como los dispuestos en la Ley Número 7658, posibilita al ciudadano para que pueda acceder a la educación en general. En ese sentido, el Tribunal Constitucional al conocer de una disposición que contenía la Ley de recién cita(2), - la cual, de alguna forma, restringía el derecho a participar a ciudadanos de otra nacionalidad en el otorgamiento de becas - en lo conducente, subrayó:


"(…) porque el otorgamiento de becas si bien no es per se un derecho fundamental, en el conjunto de otros apoyos integra el derecho a la educación y éste no es privativo únicamente para costarricenses. El Estado no puede hacer nugatorio este derecho a aquellas personas que no tienen los medios económicos para poder obtenerlo basados únicamente en razones de nacionalidad, al igual que no lo podría hacerlo basado en razones similares, como de raza, sexo, etc. En este sentido, la nacionalidad se convierte en una condición ilegítima de exclusión de la adjudicación de becas. Con las normas cuestionadas se está negando irrazonablemente a los extranjeros de bajos recursos económicos el acceso a la educación, por cuanto el Estado dispone, en virtud del principio de solidaridad social, de mecanismos para facilitar la prosecución de estudios, los que  no pueden ser utilizados discriminatoriamente.


"El derecho a la educación, por pertenecer a los llamados derechos sociales, requiere para su plena vigencia de la capacidad del Estado para garantizarlo. No obstante, es imposible pretender que el Estado lo garantice más allá de su capacidad real para financiarlo. El Estado se encuentra obligado en garantizar el acceso a la educación, sin que ello implique en modo alguno, que se encuentre en la obligación de becar a todos los habitantes, sino en el que sea factible su ingreso y permanencia a los centros educativos públicos, conforme a las posibilidades de cupo, rendimiento académico y no establecer limitaciones sobre las condiciones personales del alumno que lo priven del sistema educativo en general. (Ver, Voto Constitucional No. 7806-2003 de las 16:49 horas del 30 de julio del 2003). (Lo resaltado en negrilla no es del original)

III.- SOBRE EL RÉGIMEN SALARIAL DE LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS:

        Abundante ha sido la jurisprudencia de los Altos Tribunales de Justicia y de esta Procuraduría General de la República, cuando en situaciones parecidas al presente caso, se ha señalado que en tratándose de salarios de la Administración Pública, éstos se encuentran predeterminados jurídicamente, en tanto toda relación de servicio entre aquélla y sus funcionarios, se encuentra regida por principios diferentes y hasta contrapuestos a los que rige la relación de empleo privado, según se ha colegido, por ejemplo, de los artículos 191 y 192 de la Carta Política; y, párrafo primero del artículo 112 de la Ley General de la Administración Pública, aunado a toda la doctrina y jurisprudencia que al respecto existe. Ergo, no se puede recurrir a normativa ajena, ni a interpretaciones al margen de ese ámbito normativo, sino es en contravención con el "principio de legalidad", regente de todas las actuaciones de la Administración Pública.


        De ahí que el Poder Ejecutivo dentro de nuestro ordenamiento jurídico, tiene la potestad de emitir, a través del órgano técnico presupuestario, los lineamientos pertinentes y razonables para mantener en lo posible, el equilibrio entre la economía del país y las necesidades primordiales del ciudadano, tal y como lo ha señalado, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en sendos pronunciamientos:


"No se ha violado la autonomía que en materia de gobierno y administración tienen las instituciones descentralizadas, en este caso (…) , pues como bien se ha establecido " …ni las potestades de gobierno que hoy ejerce el Poder Ejecutivo Central, ni las de administración que se reservaron a las entidades descentralizadas, pretendieron nunca dejar al libre albedrío de estas últimas la política laboral y con ello constituir dos o muchos más regímenes de servicio público en detrimento de los funcionarios y empleados de la administración central…", ya que " …los efectos que sobre las finanzas públicas y por ende, para el país en general producen los desequilibrios en el régimen salarial del Estado, hacen plenamente justificable y hasta constitucionalmente necesario someter a criterios uniformes todo lo concerniente a la política salarial de la Administración Pública", debiendo en consecuencia entenderse que la función de dictar directrices propias de la Autoridad Presupuestaria implica que ésta "…no puede dentro de su competencia, dar órdenes concretas o someter a aprobación los actos específicos de ejecución que son parte de la autonomía administrativa de esas entidades. Todo esto sin perjuicio de fiscalizar el cumplimiento de esas directrices y si ellas se inobservan proceder de conformidad con su ley y con la Ley General de la Administración Pública…" (Ver, Voto No. 6471-94 de 9:39 horas de 4 de noviembre de 1994. ( En igual sentido, Voto No. 3309-94 de 15:00 horas de 5 de julio de 1994)


        Del texto transcrito, vale resaltar dos supuestos importantes, cuales son: los salarios de los funcionarios públicos, no pueden determinarse libremente, toda vez que al ser pagados a través de los "fondos públicos", la regulación es restrictiva, según se ha señalado también en la Opinión Jurídica No. 245 de 21 de noviembre del 2003: "No olvidemos que la Administración Pública no es hacienda privada y que el dinero que se compromete, como no es propio, debe ser administrado dentro de la ley." (Rodríguez Mancini Jorge, "La Negociación Colectiva", Editorial Astrea, Buenos Aires, 1190, pag. 141).


        En segundo lugar y como corolario de lo anterior, es importante resaltar, que el salario en el Sector Público se encuentra regido por normas y lineamientos generales, que se emiten a través del precitado órgano técnico presupuestario, a saber, la Autoridad Presupuestaria, para los efectos de procurar la equidad, igualdad, razonabilidad y proporcionalidad en todo ese ámbito sectorial. Por ende, de conformidad con el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos(3), dicho órgano especial se constituye no sólo en un asesor del Presidente de la República en materia política presupuestaria; sino que, dentro de su campo competencial tiene una serie de funciones, de las que vale enunciar fundamentalmente: "a) formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente Artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento…"


        De modo que en vista de la naturaleza jurídica del Fondo Nacional de Becas, a este instituto le es aplicable la precitada Ley de Administración Financiera de la República y sus principios, según lo estipula claramente el numeral 1 inciso a), que dice:


Artículo 1.-Ámbito de aplicación. La presente Ley regula el régimen económico–financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:


  1. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

( b,c,d)"

        En orden al texto transcrito, queda claro que los salarios de todos los funcionarios públicos se encuentran predeterminados y sujetos a los lineamientos generales de la Autoridad Presupuestaria. Incluso, de conformidad con lo que dispone el numeral 21, inciso c) de la precitada legislación, ese órgano técnico, se encuentra obligada a velar porque las directrices de política presupuestaria se cumplan en todos sus términos; procurándose de esa forma, la aplicación de los postulados constitucionales de la igualdad, uniformidad y legalidad en lo que a a salarios de la Administración Pública se refieren. Así, este Despacho al analizar un caso parecido al de examen, señaló:


"La circunstancia de que se cree un ente y se le otorgue autonomía para el logro de determinados fines no implica la asignación de un poder para fijar sus fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y desarticulada del Gobierno Central. Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales deben perseguir los fines que éste les asigne. Pero, además, dichos entes deben actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia constitucional que remarca que, en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala ha indicado:


"... El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos... " Sala Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.


La potestad de dirección abarca la emisión de directrices en materia presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. El término presupuestaria comprende "lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento". Por consiguiente, bien puede la Autoridad Presupuestaria formular lineamientos en relación con la deuda pública, la inversión pública incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario. La inversión es gasto y si hay por definición una materia presupuestaria ésta es la relativa al gasto (...el presupuesto se encuentra compuesto por dos rubros distintos: las erogaciones o gastos y los recursos disponibles para satisfacerlos..." Sala Constitucional, resolución N° 5160-95 de 16:54 hrs. del 19 de setiembre de 1995). Dispone el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:


" ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria


Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:


a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.


b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.


c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria".


Competencia que en sí misma no lesiona la garantía de autonomía consagrada a los entes autónomos por el artículo 188 de la Carta Política:


"El mismo razonamiento empleado por esta Sala en la sentencia 919-99 debe ser empleado para negar la inconstitucionalidad de los artículos 21, 23 y 24 del proyecto de Ley de Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos. También en este caso los numerales consultados deben ser interpretados a la luz de lo expresado en esta sentencia y en la 919-99. Es decir, que las directrices y lineamientos generales y específicos que en materia presupuestaria formule la Autoridad Presupuestaria solamente pueden considerarse válidos si son aprobados por parte del Presidente de la República, previo conocimiento por parte del Consejo de Gobierno. Serán válidos, además, únicamente en cuanto no excedan los límites propios de la actividad de dirección administrativa; en todo caso, lo inconstitucional serían los actos dictados en contravención a lo que acaba de ser dicho, y no la regla general, ya interpretada por esta Sala de conformidad con el Derecho de la Constitución". Sala Constitucional, resolución N° 7379-99 de 10:36 hrs. de 24 de setiembre de 1999. (Dictamen C-062 de 23 de febrero del 2004)

        De lo expuesto es importante subrayar, que aunque determinadas instituciones del Estado se les ha otorgado jurídicamente autonomía funcional o administrativa para el logro de sus fines, ello no implica la asignación de un poder para fijar sus fines, políticas, planes, objetivos y metas en forma libre y separada del Gobierno Central, sino que todo lo contrario, deben acoplarse a los lineamientos de carácter general que en materia presupuestaria dicta el Poder Ejecutivo para el racional y buen uso de los fondos públicos.


IV.- ANÁLISIS DEL FONDO DE LA CONSULTA:

        Para responder "cuál es el régimen aplicable por reajustes al salario del Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Becas" se debe partir de los conceptos claramente expuestos en los acápites anteriores.


        Así, se pudo determinar que el Fondo Nacional de Becas es un órgano de máxima desconcentración, con personería jurídica instrumental propia, y adscrito al Ministerio de Educación Pública. Como tal, tiene la función de otorgar becas a aquellas personas de escasos recursos económicos, que reúnan además ciertos presupuestos que se establecen claramente en la Ley de Creación del Instituto en mención.


        En ese orden de ideas, el inciso d) del artículo 7 y artículo 8 Ibídem, prescriben que la Junta Directiva es a quien le compete legalmente nombrar y remover al Director Ejecutivo. De esa forma, el primer numeral dice:


"ARTICULO 7.- Funciones de la Junta Directiva


La Junta Directiva desempeñará las siguientes funciones:


"(…)"


d) Nombrar, suspender y remover al Director Ejecutivo del Fondo."

        Órgano pluralista que a tenor del numeral 6 de la precitada legislación, constituye la máxima autoridad del Fondo Nacional, el cual se encuentra conformado por representantes de diversas instituciones, a saber:


"a) Un representante del Ministerio de Educación Pública, quien


la presidirá y representará judicial y extrajudicialmente al Fondo.


b) Un representante del Instituto Mixto de Ayuda Social.


c) Un representante de las universidades estatales.


d) Un representante de la Unión de Cámaras y de la empresa privada.


e) Un representante de la Federación de Colegios Profesionales.


Este grupo de representantes escogerá, por mayoría simple, al resto de los miembros de la Junta Directiva: el vicepresidente, el secretario, el tesorero y un vocal.


Un fiscal, nombrado por la Procuraduría General de la República, ejercerá la vigilancia de la labor de la Junta Directiva."

        Conforme esos parámetros jurídicos y a la luz de lo que disponen los artículos 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, no hay duda que la persona que ocupe el puesto de Director Ejecutivo en la Institución a su cargo, es un funcionario público que se encuentra ubicado dentro de la estructura organizacional del Fondo Nacional de Becas y por ende, con atribuciones específicas que el mismo numeral 8 le establece de la siguiente manera:


"Artículo 8.-


La Junta Directiva nombrará un Director Ejecutivo, quien deberá poseer grado académico mínimo de licenciatura y experiencia en el sector público.


Serán funciones del Director Ejecutivo:


a) Ejecutar la política establecida por la Junta Directiva, referente a la administración del Fondo y sus funciones.


b) Proponer a la Junta Directiva los programas de becas.


c) Presentar a la Junta Directiva las solicitudes de beca.


d) Nombrar, suspender y remover al personal del Fondo.


e) Ejecutar los acuerdos y las resoluciones de la Junta Directiva.


f) Convocar a la Junta Directiva a sesiones ordinarias y extraordinarias.


g) Asistir a las sesiones de la Junta Directiva con voz pero sin voto.


h) Rendir a la Junta Directiva un informe anual de labores, que incluirá los resultados financieros correspondientes a la conclusión de las operaciones del período en ejercicio.


i) Desempeñar cualquier otra función que le asignen esta ley, la Junta Directiva y los reglamentos de la Institución.

        Como puede apreciarse de toda la normativa enunciada hasta aquí, las funciones que realiza el funcionario en cuestión son administrativas y concretas, derivadas del quehacer diario del Ministerio de Educación Pública. Por ende, la relación de servicio entre el Director Ejecutivo y la mencionada institución, se encuentra regida por el Derecho Administrativo, sujeto al principio de legalidad que estipula el artículo 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. De manera que nada que no esté regulado jurídicamente, le puede ser aplicado a un agente público, si no es en contravención con dicha máxima. En ese sentido, el insigne tratadista Marienhoff ha señalado: "La actividad de quien realice funciones esenciales y específicas propias de la Administración Pública, o del que contribuya a que tales funciones sean realizadas, debe encuadrar en el régimen común aplicable a la función o empleo públicos, o debe hallarse contemplada en una norma preexistente. De ahí surge la "competencia" pertinente."(4)

        Vale hacer un paréntesis, en el sentido de que dentro del concepto legal de "funcionario" a que hace alusión el citado numeral 111 de la Ley General de la Administración Pública, -en concordancia con la autorizada doctrina(5)-, se encuentran los funcionarios regidos por los principios estatutarios, los servidores interinos, los llamados funcionarios de confianza, funcionarios de autoridad y de gestión, etc. En el caso del Director Ejecutivo en análisis, es a tenor del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil que se encuentra calificado como un funcionario de confianza, cuando esa disposición reza:


Artículo 4°- Se considerará que sirven cargos de confianza:


"(...)


g) Los cargos de directores y directores generales de los Ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los Ministros o Viceministros. Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.


(Así adicionado este inciso g) por el artículo único de la Ley N° 7767, de 24 de abril de 1998.)


(Lo resaltado no es del texto original)

        Aclarado lo anterior, se continúa indicando que siendo el Director Ejecutivo, un funcionario nombrado por la Junta Directiva, y en consecuencia, regido por el Derecho Administrativo, es a ese organismo a quien le compete legalmente asignar su salario y reajustes correspondientes, de conformidad con los lineamientos y directrices que al respecto dicte el Poder Ejecutivo, a través de la Autoridad Presupuestaria, órgano técnico presupuestario de las instituciones públicas bajo su ámbito competencial, según se explicó ampliamente en líneas atrás.


        Dentro de ese orden jurídico, se dictan anualmente las regulaciones generales sobre "política salarial, empleo y clasificación de puestos para los ministerios, demás órganos y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la tantas veces citada Autoridad Presupuestaria." Así, se tienen los artículos 5, 7 y 13 del Decreto No. 31091-H de los once días del mes de marzo del 2003(6), que en lo que interesa al tema de consulta, prescriben:


"Artículo 5.- La AP autorizará y hará extensivos los aumentos salariales por costo de vida, de conformidad con lo que disponga el Poder Ejecutivo.


(…)"


(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)


"Artículo 7.- La AP establecerá la valoración en montos y vigencias de los puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil; a saber


(a, b)


c) Para las clases detalladas en el inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil, así como aquellas clases de Directores consideradas de confianza por disposición legal o por declaratoria de exclusión del Servicio Civil. Lo mismo se aplicará para las clases de Subdirectores cuando por disposición legal exista esta figura considerada de confianza, como en aquellos órganos o entidades, que tengan esos puestos declarados de confianza o excluidos del Régimen de Servicio Civil." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

"Artículo 13.- Todo Proyecto de Reglamento Autónomo de Organización y de Servicio, las modificaciones a los vigentes, así como cualquier disposición institucional cuando proceda, relacionada con la materia salarial y de empleo, serán presentados a la STAP, antes de su publicación con el fin de verificar el cumplimiento de las directrices y regulaciones vigentes, para que posteriormente se proceda a cumplir con lo establecido en el artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública." (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

        En similar sentido, se tiene también el porcentaje del aumento por costo de vida que dicta el Poder Ejecutivo anualmente. Así, mediante el Decreto No. 31580 de 17 de diciembre del 2003(7), (aplicado en el período del 2004) se establece dicho incremento para todos los servidores públicos. En lo conducente, los artículos 1,3, 4 y 7, señalan:


"Artículo 1º—Se autoriza un aumento general al salario base de todos los servidores públicos consistente en un 3,5% (tres coma cinco por ciento) a partir del primero de enero del 2004."


"Artículo 3º—Aquellos componentes salariales que no estén en función del salario base de las diferentes modalidades de empleo, serán incrementados en el mismo porcentaje del aumento general aquí acordado, mediante resolución." (Lo resaltado no es del texto original)


Artículo 4º—La Autoridad Presupuestaria según su proceder administrativo y técnico, hará extensiva a las instituciones que corresponda las resoluciones que respecto de las disposiciones del presente decreto, emita la Dirección General de Servicio Civil. Asimismo autorizará el aumento establecido en el artículo 1º anterior para las instituciones cubiertas por su ámbito. (Lo resaltado no es del texto original)


Artículo 7º—Ninguna institución pública, entes descentralizados o empresas públicas del Estado podrán exceder en monto, porcentaje, ni vigencia el límite de aumento general definido en el presente Decreto. (Lo resaltado no es del texto original)

        Del elenco de normas jurídicas enunciadas, se deduce sin forzamiento alguno, que para los efectos del reajuste del salario de Director de la Institución bajo su cargo, deben seguirse las pautas y lineamientos generales que sobre esos tópicos dicta la referida Autoridad Presupuestaria a todas las instituciones bajo su competencia.


        Para dichos efectos, es necesario enfatizar también, lo que indica el precitado numeral 13 del Decreto 31091-H, al establecer que cualquier disposición o decisión que en materia salarial tome una determinada institución pública (regida por la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos) debe presentarse a la Autoridad Presupuestaria para la verificación del cumplimiento de los lineamientos generales, previo a la publicación o notificación al interesado, en los términos del artículo 240 de la Ley General de la Administración Pública.


        Finalmente, no está demás apuntar de manera general y breve, que si bien la Ley que crea el Instituto en estudio, previó que sus recursos fuesen administrados a través de un fideicomiso(8) y bajo determinados presupuestos, ello en modo alguno puede interpretarse o entenderse más allá de lo que la disposición legal le haya autorizado para llevar a cabo esa clase de contratación privada, en el tanto que los ingresos que reciban provengan de financiamiento de recursos públicos. Veamos lo que indican los numerales 9 y 10 de la referida normativa:


"ARTICULO 9.- Financiamiento


El Fondo Nacional de Becas se financiará con los siguientes recursos:


a) Donaciones, legados y aportes de personas y entidades públicas yprivadas, nacionales e internacionales.


b) Partidas que se le asignen en los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República. Para tal efecto, los Poderes del Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades, los bancos estatales y las empresas pública quedan autorizados para efectuar donaciones, mediante su inclusión en los respectivos presupuestos, para que su aprobación quede sujeta a la Contraloría General de la República.


c) El uno por ciento (1%) de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social de Asignaciones Familiares y de sus modificaciones presupuestarias, se girará directamente al Fondo Nacional de Becas.


La Contraloría General de la República velará porque se cumpla con esta disposición.


d) Los recursos que genere por la operación y administración de los bienes y las inversiones transitorias.


Cuando los recursos del Fondo se encontraren ociosos, podrán invertirse únicamente en títulos del Gobierno Central y de los bancos del Estado."


"ARTICULO 10.- Fideicomiso


Los recursos del Fondo Nacional de Becas serán administrados por un fideicomiso que la Junta Directiva creará en uno de los bancos comerciales del Estado. De los recursos que se perciban, de conformidad con lo establecido en el artículo 9, únicamente podrá destinarse hasta un diez por ciento (10%), a gastos de administración y operativos del Fondo.


El faltante que se requiriere para el funcionamiento eficaz del Fondo, será proveído por el Ministerio de Educación Pública, tanto para gastos materiales como de personal. En el contrato de fideicomiso, deberá establecerse la responsabilidad del banco en cuanto a la colocación, el seguimiento y la recuperación de los fondos correspondientes. La firma del contrato no relevará a la Junta Directiva de las responsabilidades de manejo eficiente de los recursos que le establece esta ley."

        Lo anterior, en virtud del principio de legalidad que rige todo el actuar de la Administración Pública, según se señaló arriba. En similares situaciones, este Despacho, ha subrayado:


"....las autoridades públicas están necesariamente sujetas al principio de legalidad, que significa que pueden actuar únicamente en la medida en que el legislador les atribuya una competencia concreta suficiente para ejercerla : el fin legal y el ámbito general que la ley les confiere no operan como habilitación para actuar -lo cual equivaldría a lo que en doctrina se conoce como "deslegalización", sino, por el contrario, como límite genérico de toda competencia que se les atribuya, sea expresa, sea incluso implícitamente en el tanto resulte indispensable para la primera, pero siempre de manera inequívoca y clara. Con otras palabras, el principio de reserva de ley impide concluir que de la atribución de un fin a un ente público se deduzca el fundamento suficiente para ejercer una competencia...".


Los principios derivables de esa resolución, que también están presentes en la resolución N. 3887-94 de las 15 :03 de 3 de agosto de 1994, son aplicables al caso que nos ocupa. No solamente no existe una competencia expresa para constituir fideicomisos, sino que esa facultad no puede derivarse de la competencia expresamente atribuida…"


V.- CONCLUSIÓN:

        De todo lo expuesto, y en virtud del principio de legalidad que rige toda la actuación de la Administración Pública, este Despacho arriba a la conclusión de que para los efectos del reajuste salarial del Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Becas, es necesario que la Administración cumpla con las pautas y lineamientos generales que al respecto dicta la Autoridad Presupuestaria, de conformidad con los artículos 1, inciso a); 21, inciso a) y c) de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 10 de setiembre del 2001 (publicada en la Gaceta No. 198 de 16 de octubre del 2001).


        De usted, con toda consideración,


 


Licda. Luz Marina Gutiérrez Porras
PROCURADORA II

 


LMGP/gvv


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1    En cuanto al carácter de un órgano como el que aquí se analiza, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha reiterado que: “ …si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera  integra con el  Presidente de la República, el órgano constitucional “Poder Ejecutivo”  que es su jerarca necesario, salvo que el legislador opte por crear una verdadera institución descentralizada o autónoma, la cual, en todo caso, requeriría para su creación una ley aprobada por votación no menor de dos tercios del total de los miembros de la Asamblea Legislativa (artículo 189 de la Constitución Política) , en razón, precisamente, de que su creación implica el desplazamiento de competencia que constitucionalmente corresponden al Poder Ejecutivo como jerarca de la Administración Central; de lo contrario, se conformaría un régimen de excepción , que puede conducir a una atomización del Poder Ejecutivo y de sus propias competencias que pugnan a la ideología constitucional. (Ver, Voto No. 6240-93 de 26 de noviembre de 1993.)


2     Mediante el Voto No. 7806-2003, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia declaró con lugar la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el inciso a) del artículo 4 de la Ley No. 7658 de estudio, y el artículo 16 inciso a) del Decreto Ejecutivo No. 26496-MEP “Reglamento a la Ley No. 7658”


3     Ver, Ley No. 8131 de 10 de setiembre del 2001.


4    Ver, Marienhoff (MIGUEL S.) “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo IIIB, Contratos Administrativos, cuarta edición actualizada, Abeledo-Perrot, 1998, Argentina, p.16


5     Por ejemplo, el connotado jurista Eduardo Ortiz señalaba que: "La distinción entre funcionario y empleado tiene la misma importancia que la que hay entre órgano y dependencia, pues es únicamente al primero y no al segundo al que se aplican  en toda su plenitud las reglas de la relación orgánica entre servidor y ente público; puede afirmarse que, además, la relación de servicio es distinta para ambas clases de servidores y naturalmente más cargada de responsabilidades y beneficios la del funcionario que la del empleado.  Los funcionarios son siempre los servidores que ocupan la más alta jerarquía administrativa.  


La distinción que nos ocupa es independiente de la anterior, entre funcionarios de autoridad y de gestión, pues puede concebirse un funcionario que desarrolle actos de gestión ( el Ministro que contrata)  y un empleado que realice actos de imperio (el jefe de un departamento interno que curse órdenes a sus inferiores). Existe relación entre ambas clasificaciones en cuanto el empleado no puede realizar legítimamente  actos de imperio con alcance externo sobre entes o terceros extraños, dado que sus potestades son todas de   naturaleza interna. El funcionario, en cambio, puede realizar por igual actos internos y externos, dada su posición de representante del Estado y de superior jerárquico.


Conviene aclarar tanto en relación con esta clasificación como en relación con la anterior que cuando se habla de funcionario en el Código Penal debe entenderse el término en sentido estrictamente técnico, tal cual ha quedado definido: servidor  de una oficina de origen legal y función externa." Ortiz Ortiz (EDUARDO), "Tesis de Derecho Administrativo II", Prólogo de Eduardo García de Enterría, Edición bajo el cuidado  y actualización de Aldo Milano S. Editorial Stradtmann, S.A. San José, 2000 p.p. 111 y 112"   


6    Publicado en la Gaceta No. 63 de Lunes 31 de marzo del 2003.


7     Publicado en el Alcance No. 63-A, a la Gaceta Oficial de 19 de diciembre del 2003.


8    Mediante el Dictamen C-398-2003 de 18 de diciembre del 2003, este Despacho hace un análisis exhaustivo sobre el carácter de un fideicomiso como el de estudio, sus alcances y limitaciones.