Estimado señor:

        Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° 7923-DE/CA-04 de 26 de octubre del presente año, por medio del cual la Dirección Ejecutiva hace una serie de consideraciones en torno al procedimiento ordinario previo a la realización del procedimiento para determinar un adeudo a favor de la Administración.

        El asunto se motiva en la devolución de un expediente remitido para interponer juicio ejecutivo. Interposición que ahora se considera innecesaria en razón de que el interesado propuso un arreglo de pago. No obstante, el asunto se remite a la Procuraduría con el "único propósito de dilucidar el tema de la interpretación de las normas referidas a la notificación de los actos dentro del procedimiento ordinario, su eventual violación al debido proceso y para ordenar el trámite de los expedientes a futuro…". Al exponer la interpretación que la Dirección Ejecutiva considera la correcta para determinadas normas de procedimiento, y al solicitarse a la Procuraduría que considere "lo observado" por esa Dirección, se está solicitando a la Procuraduría una interpretación de esas mismas normas a efecto de determinar si la actuación administrativa se conforma con el ordenamiento jurídico y, consecuentemente respeta el principio del debido proceso.

        Considerado ese objeto, entra la Procuraduría a pronunciarse sobre el punto en ejercicio de su función consultiva y, consecuentemente, a efecto de aclararle a la Dirección Ejecutiva la interpretación correcta de las normas que rigen el procedimiento administrativo, concretamente en materia de notificación de los actos de ese procedimiento.

        La Dirección Ejecutiva del Poder Judicial considera que en materia de notificaciones debe aplicarse la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Judiciales, por encima de lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. Este proceder estaría autorizado por el principio de economía procesal y no resultaría contrario al principio del debido proceso. Lo que nos obliga a referirnos someramente a los principios que rigen el procedimiento administrativo, de previo a analizar la norma aplicable en materia de notificaciones.

        El procedimiento administrativo es el cauce que debe seguir la Administración para formar su voluntad, voluntad que se expresara luego en un acto administrativo, una norma reglamentaria o bien en un contrato.

Dicho procedimiento tiene una doble finalidad. Por un lado: la garantía de los derechos e intereses de los administrados. El procedimiento debe ser garantía de que la actuación administrativa responde a criterios objetivos, respeta los derechos de los ciudadanos y se somete al ordenamiento jurídico. Por otro lado: la eficacia en la actuación administrativa.

        El procedimiento se rige por determinados principios y, en particular, por el principio del debido proceso. Los principios aseguran y garantizan la participación del administrado en el trámite procedimental y tutelan la legalidad. Se materializa la tutela efectiva y, por ende, el derecho a la justicia.

        Es parte de los principios sustanciales del procedimiento administrativo el de defensa. El contenido mínimo del derecho de defensa o de participación el administrado en el procedimiento comprende el derecho a ser oído, el derecho a ofrecer y producir pruebas, a obtener una decisión fundada y el derecho a impugnar la decisión administrativa. Para que ese mínimo de derechos pueda ser ejercido, se debe cumplir con el principio de comunicación de los actos del procedimiento. Esa comunicación es requisito indispensable para el ejercicio del derecho de defensa y por ello forma parte de las garantías del debido proceso. De allí que no sea de extrañar que las distintas regulaciones procesales contengan disposiciones sobre la comunicación de los actos y, en particular, de la notificación. La Sala Constitucional se ha referido a la importancia de la notificación dentro del debido proceso:

        Dado que el procedimiento en sí tiene una función garantista, los principios formales que lo rigen deben interpretarse y aplicarse en consonancia con ese carácter. Uno de esos principios formales es el de simplificación e informalismo. Ciertamente, la eficacia del procedimiento determina la supresión de trámites innecesarios, la articulación de trámites acelerados cuando las circunstancias exigen que la Administración actúe con rapidez y una flexibilidad de las formas, para que no se frustre el objetivo del procedimiento. Empero, simplicidad, celeridad e informalismo no pueden atentar contra los principios sustanciales del procedimiento al cual sirven y, por ende, contra el derecho de defensa de los administrados.

        El informalismo no permite a la Administración desconocer las distintas normas aplicables. Por el contrario, debe partirse de que el informalismo es consecuencia de la regla del in dubio pro actione, por lo que obliga al interprete a buscar la interpretación más favorable al derecho de acción. Por ende, se debe excusar la observancia de las exigencias formales no esenciales, obligando a flexibilizar la interpretación de las formalidades precisas contenidas en el procedimiento. Obliga a una interpretación benigna de las formalidades precisas contenidas en el procedimiento (R, DROMI: "LA seguridad jurídica y el poder público", en Seguridad Jurídica y Derecho Administrativo, Marcial Pons, 2001, p. 317).

        A favor de la aplicación de la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales se arguye el principio de eficacia, en cuanto este impone la celeridad, sencillez y economía procesal.

        Ciertamente:

        Empero, la eficacia debe verse también en función de la tutela efectiva de los derechos (Dromí, op. cit. p. 318). En ese sentido, el Tribunal Constitucional español ha subrayado que la economía de los medios y la obtención de un mejor resultado de la actuación administrativa no puede lograrse con sacrificio de los derechos de los administrados, cuya garantía es la esencia misma del procedimiento (Cfr ESCUSOL BARRA-RODRIGUEZ ZAPATA, op. cit. p. 106).

       Tanto judicial como administrativamente se ha considerado que el procedimiento administrativo ordinario regulado por la Ley General de la Administración Pública satisface plenamente el debido proceso (Sala Constitucional, resolución N° 8193-2000 de 10:05 hrs. de 13 de setiembre de 2000) y, por ende, es un instrumento que permite el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales, así como satisface el valor justicia. Por ello, su aplicación se impone en todo procedimiento administrativo sancionador, máxime si no existe una regulación legal suficiente en normas relativas a procedimientos especiales. En la medida en que resulte aplicable el procedimiento de la Ley General, resulta aplicable el artículo 229 de dicha Ley General, en cuanto ordena la aplicación de los procedimientos establecidos en dicha Ley a toda la Administración, salvo las excepciones legalmente establecidas:

        Por ende, el procedimiento de esta Ley se aplica aún supletoriamente en los procedimientos regulados por otras leyes en el tanto no se garantice el debido proceso o bien, existan aspectos procedimentales no regulados por la ley especial.

        Es por ello que interesa lo regulado por dicha Ley en materia de comunicación de los actos administrativos. El principio es la comunicación de todo acto que afecte los derechos o intereses de las partes o de un tercero (artículo 239 de la Ley). Esa comunicación se hace por notificación cuando se trate de un acto concreto (artículo 240). La notificación es:

        La Ley General regula también los medios de notificación. Dispone el artículo 243:

        Ciertamente, la parte está obligada a señalar lugar para notificaciones. Empero, la Administración está obligada a notificar en la residencia, lugar de trabajo o dirección, aún cuando no haya señalamiento, si alguno de esos lugares en que puede realizarse la notificación consta en el expediente.

        La Administración está, entonces, obligada a verificar si en el expediente consta el lugar de residencia, de trabajo u otra dirección de la parte a quien debe notificar. Esa obligación no cede por el hecho de que la Administración proceda a prevenir la señalación de un lugar para notificación. Observa la Procuraduría que no se trata de interpretar el interés o voluntad de la parte en que se le notifique en uno u otro lugar. Tampoco se trata de presumir la voluntad de la parte. En relación con los lugares para notificar, se trata, simplemente, del respeto a una prescripción de orden legal que dispone que si en el expediente consta el lugar de trabajo, de residencia u otra dirección, la Administración de oficio debe notificar en esa dirección.

        La circunstancia de que la Administración haya procedido a prevenir el señalamiento de un nuevo lugar para notificación, no la autoriza a desconocer el mandato legal, por ende la obligación de notificar en el lugar que consta en el expediente. No puede dejar de recordarse que la notificación no es un simple trámite y tampoco se reduce a una condición de la eficacia del acto. Ante todo es un trámite que "incide sobre las garantías del administrado" (R, Parada op. cit. p. 259).

       En caso de que en el expediente administrativo no conste el lugar para notificaciones y, por otra parte, la parte no atienda la prevención que se le haga, la comunicación del acto debe hacerse con base en lo dispuesto en el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública, sea la comunicación por publicación.

        Conforme lo indicado en el parágrafo anterior, la violación a las normas relativas a la notificación no sólo produce ilegalidad sino que afecta el Derecho Fundamental al debido proceso. La verificación que realiza la Procuraduría tiene como objeto asegurarse del respeto a dicho derecho y, en general, a una actuación conforme con el ordenamiento jurídico. Recuérdese que

        La Dirección Ejecutiva sostiene la aplicación de la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales por sobre lo dispuesto en el articulo 243 de mérito. De su escrito se desprende que para la Dirección Ejecutiva la emisión de la Ley de Notificaciones provocó un cambio en el marco legal aplicable en el procedimiento administrativo. La Ley General habría perdido vigencia en este punto. Criterio que apoyan en la resolución N° 10808-2002 de 15: 16 hrs. de 14 de noviembre de 2002.

        Dicho criterio no puede ser compartido. En primer término, respecto de la resolución que cita, debe tomarse en cuenta que la Sala considera que no procede el Amparo, porque si la parte no recibió al respuesta administrativa a su solicitud, ello se debe a que no señaló lugar para atender notificaciones. Es de advertir, sin embargo, que del texto de dicha resolución no se desprende en modo alguno que en el expediente administrativo constara el lugar de trabajo, de residencia u otra dirección del recurrente. Por consiguiente, no es posible desprender de dicha resolución que la Sala decide que el artículo 243 de la Ley General de la Administración Pública no resulta aplicable. Por otra parte, la resolución N° 0025-2002 a que se refiere la Dirección Ejecutiva concierne procesos judiciales (el recurso de hábeas corpus se interpone contra el Juzgado de Familia, Fiscalía y Juzgado Penal, todos de Pérez Zeledón, y Tribunal de la Zona Sur, sede Pérez Zeledón), no a un procedimiento administrativo. Consecuentemente, la Ley General de la Administración Pública no resultaba aplicable y la notificación necesariamente debía realizarse conforme la Ley de Notificaciones.

        En segundo lugar, es de señalar que la Sala Constitucional sí ha considerado aplicable lo dispuesto por el artículo 243 de mérito, lo que implica reconocer tanto su vigencia como su eficacia. Si bien la Sala no ha hecho un desarrollo de lo allí dispuesto, sí ha señalado que por medio de ese artículo se resuelve el problema del lugar para notificaciones:

        Y es que para que pudiera hablarse de un cambio de legislación en materia de notificaciones en el procedimiento administrativo, tendríamos que estar ante una situación de "derogación tácita". La derogación tácita más que un problema de derogación y, por ende, de pérdida de vigencia de una norma, es un problema de interpretación jurídica; ello en el tanto se requiere de una operación interpretativa destinada a establecer la existencia y alcances de una incompatibilidad normativa (J, SANTAMARIA PASTOR: Apuntes de Derecho Administrativo, I. Madrid, , 1987 p.322).

        Por otra parte, hablamos de una incompatibilidad normativa o de una antinomia normativa cuando dos normas jurídicas regulan un mismo supuesto de hecho, pero lo hacen en términos contradictorios de manera que los efectos de una y otra se oponen entre sí. Lo que obliga a establecer la prevalencia de una de ellas por sobre la otra. Pero, como señala Diez Picazo para que haya antinomia necesariamente las dos normas incompatibles deben poseer un mismo ámbito de vigencia temporal, espacial, personal y material y deben pertenecer al mismo ordenamiento (L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, 348-349).

        Este no es el supuesto que nos ocupa. El ámbito normativo de la Ley de Notificaciones, citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales, tal como resulta de su texto, es el judicial. El artículo 1 de dicha Ley establece:

        El objeto de la Ley es la comunicación de la actividad judicial. Elementos determinantes son la centralización, la especialización funcional y la división del trabajo administrativo referente a la actividad judicial. Observamos que expresamente se indica que la Ley se aplicará a las "diferentes jurisdicciones", sin que en modo alguno se indique que se aplica a los procedimientos administrativos. No existe disposición alguna que permita establecer que dicha Ley debe aplicarse a los procedimientos administrativos. Recuérdese que estos son expresión de la función administrativa que excepcionalmente ejerce ese poder y no manifestación de la función jurisdiccional. Consecuentemente, el hecho de que la Ley se aplique a las diferentes jurisdicciones no permite afirmar, sin más, que se aplica también al Poder Judicial en ejercicio de su función administrativa.

        Por el contrario, cabe recalcar que el Poder Judicial en ejercicio de su función administrativa debe someterse a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública y, por ende, a lo dispuesto en el artículo 243 de mérito.

        En este mismo sentido, cabe recordar que cuando el artículo 2 de la Ley se refiere a la notificación personal está disponiendo en orden a actos judiciales. El término "despacho" está utilizado no en relación con toda oficina del Poder Judicial sino respecto de los despachos judiciales y en particular, de los órganos jurisdiccionales. Es por ello que el artículo 8 dispone que la notificación debe comprender "la identificación y el ejercicio de la actividad jurisdiccional del órgano que la ejerce, la naturaleza y el objeto del proceso", sin que se pretenda regir también la actividad administrativa.

        La prevención del artículo 6 la realiza un juez en ejercicio de su competencia jurisdiccional. En igual forma, la sanción por incumplimiento de la prevención de señalar lugar para notificaciones está dispuesta para la actividad jurisdiccional. Es en relación con ésta que puede operar la sanción de notificación automática, sea que las resoluciones judiciales se consideran notificadas con el solo transcurso de veinticuatro horas después de dictadas. . .

        En fin, si la Ley de Notificaciones no tiene como pretensión el derogar toda disposición legal especial aplicable a la actividad jurisdiccional (artículo 14), cómo pretender que deroga la Ley especialmente dirigida a regular y uniformar el procedimiento administrativo?.

        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. La Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales no ha derogado el artículo 243 de la Ley General de la Administración Pública.
2. Consecuentemente, en caso de que la parte no señale lugar para notificaciones pero en el expediente administrativo conste su lugar de residencia, de trabajo o dirección, la Administración está obligada a notificarle en dicho sitio.
3. Si no constare en el expediente administrativo, ningún lugar donde notificar, procede comunicar la resolución por publicación, según lo dispuesto en el artículo 241 de la Ley General de la Administración Pública.
4. Dado el ámbito normativo de la Ley de Notificaciones, Citaciones y Otras Comunicaciones Oficiales, sus disposiciones solo pueden aplicarse al procedimiento administrativo en forma supletoria.

        De Ud. muy atentamente,

MIRCH/mvc