C-340-2004

18 de noviembre de 2004

Licenciada

Virginia Chacón Arias

Directora General

Dirección General del Archivo Nacional

S. O.

Estimada señora:

        Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio DG-1063-2004 de 10 de septiembre último, por medio del cual consulta en relación con la información que correspondía a la Dirección General de Estadística y Censos, actual Instituto Nacional de Estadística y Censos, en relación con las boletas originales de censos referidas a las personas físicas o jurídicas privadas. En ese sentido se consulta respecto del acceso a los documentos originales de estadísticas y censos, como las citadas boletas. Asimismo, se consulta si la confidencialidad de esas boletas es permanente o si existe la posibilidad legal de que estos documentos se conviertan en públicos y se pueda facilitar su acceso a los investigadores 50, 80 o 100 años después de gestado, tal como lo establece la legislación de otros países.

        Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica del Archivo Nacional, oficio AL-98-2004 de 25 de junio anterior. En dicho oficio se indica que conforme la Ley N° 7839 y su Reglamento, los documentos en cuestión son confidenciales. Se agrega que el artículo 10 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos no autoriza a facilitar los documentos que contengan información privada para investigaciones científico-culturales, si con ello se vulnera el derecho a la intimidad. Es deber de la Administración impedir el acceso al público de tal información que corresponde a la esfera privada, tal como lo ha manifestado la Sala en sus votos 8623-97 y 8320-98. Por lo que se concluye que no se puede suministrar información individualizada de personas físicas o jurídicas privadas. La restricción de acceso a la información de las personas físicas o jurídicas del INEC debe observarse en todo momento, lo que significa que no podrá suministrarse para investigaciones científico-culturales transcurrido el plazo de 30 años, ya que con ello se violentaría el derecho a la intimidad. Los datos procesados por el INEC podrán ser suministrados en forma global. Se debe garantizar el libre acceso a los datos que provengan de instituciones públicas y los de carácter público no estatal. Respecto de las boletas de censos de población, se considera que si su contenido está referido a información de personas físicas, dicho contenido es confidencial y no puede ser suministrado. La inobservancia del deber de confidencialidad estadística constituye falta grave y será sancionada conforme lo dispone el artículo 203 del Código Penal.

        El ordenamiento jurídico protege la información personal que se suministra para fines estadísticos. En el estado actual del ordenamiento esta protección no cede por el transcurso del tiempo.

        Consulta el Archivo Nacional en virtud de que custodia información proveniente de la Dirección de Estadística y Censos, que se estima está protegida por el derecho a la intimidad, según señaló la Procuraduría en el dictamen C-127-83 de 2 de mayo de 1983.

A.- EL SECRETO ESTADISTICO

        Distintas legislaciones consagran como un principio el secreto estadístico. Dicho secreto tiende a proteger los datos obtenidos de las personas, físicas o jurídicas, para efecto de realizar estadísticas.

        El ámbito de esa protección varía según los ordenamientos. Empero, el núcleo de la protección está referido a la identificación directa o indirecta de la persona de quien los datos han sido obtenidos. Es claro por ejemplo, que si del solicitante se pide su número de identidad y nombre se conduce a una identificación directa. Pero también la estructura de los datos, el contenido o grados de desagregación podría conducir a la identificación indirecta de las personas.

        El objeto es garantizar la confidencialidad de los datos personales obtenidos con fines estadísticos. Y ello no puede lograrse si es factible identificar a la persona que da sus datos.

        Lo confidencial hace referencia a información que se confía a alguien:

"... con la intención o ánimo de que no sea desvelado a los demás sin el consentimiento del interesado"… Se habla de datos confidenciales cuando los mismos una vez que han sido recabados no son susceptibles de ser utilizados en condiciones y circunstancias ajenas a las que justificaron su almacenamiento. Si la intimidad faculta al individuo a practicar un control eficaz sobre sus propias experiencias y vivencias, la confidencialidad constituye un medio o instrumento de protección de la intimidad. Luego, la intimidad no es tanto una cuestión de ocultamiento o secreto, que corresponda a terceros en atención a las circunstancias que justificaron la revelación, sino de libertad del individuo, de posibilitar la plena disponibilidad sobre su vida y relaciones personales" (A, HERRAN ORTIZ: La violación de la intimidad en la protección de datos personales, Dykinson S.L., 1998, p.13). La cursiva es del original.

        En materia de información privada el principio es su inviolabilidad. La garantía de inviolabilidad cede en los casos en que la Constitución autoriza. Conforme lo cual la ley puede autorizar u obligar al particular a suministrar información de interés privado. No obstante, ese suministro no implica que la información sea divulgable a terceros. La información suministrada es confidencial, por lo que solo puede ser divulgada con el consentimiento del interesado o bien, si el legislador así lo dispone. Estos principios presiden el secreto estadístico.

        El secreto estadístico actúa como una obligación legal de la Administración y de todos aquellos intervinientes en operaciones estadísticas prohibiendo la revelación directa o indirecta de los datos individuales que obran en su poder, con motivo de una actuación administrativa en el ámbito estadístico (cfr. J, BACARIA MARTRUS:"El secreto estadístico en el marco de la Ley Orgánica 5/ /1992 de 29 de octubre, de regulación del tratamiento automatizado de los datos de carácter personal", en Informática y Derecho N° 12-15,. pp.1275-76). La protección se brinda en el tanto los datos puedan conducir a la identificación personal y ello tanto si la información se recaba directamente de la persona como si procede de un registro administrativo. El secreto abarca la cesión de los datos que permitan esa identificación.

        Ese principio fue consagrado tempranamente en nuestra legislación. En efecto, la Ley General de Estadística, Ley N° 1565 del 20 de mayo de 1953, consagraba dicho principio en su artículo 4:

"Los datos obtenidos con arreglo a lo previsto en el artículo anterior, serán estrictamente confidenciales, No podrán ser suministrados ni publicados en forma individual sino como parte de cifras globales, salvo con la previa autorización del interesado.

Para este efecto se considerarán como cifras globales las que corresponden a tres o más personas físicas o jurídicas. Tampoco podrán ser suministrados esos datos con propósito fiscales, de investigación judicial, o de cualquier otra índole que no sea de carácter estadístico".

        En el dictamen N° C-127-83 de cita señalamos:

"De dicho artículo se desprende: 1) La confidencialidad de los datos suministrados para la elaboración de las estadísticas nacionales. Confidencialidad entendida como una prohibición de suministrar al público o publicar los datos en forma individual; en efecto, los datos deben suministrarse al público en forma global, de manera que expresen los datos correspondientes a tres o más personas físicas o jurídicas. Lo importante es que de la información no se desprenda la persona o empresa a quien se refiere el dato suministrado.

2) La información obtenida no puede ser utilizada, por ningún órgano, para fines distintos de los estadísticos.

La confidencialidad de los documentos suministrados para la elaboración de las estadísticas presenta problemas derivados: a) del carácter estatal de la función atinente a las estadísticas y b) la naturaleza jurídica de la Dirección General de Estadística y Censos".

        Criterio que se mantuvo en el dictamen N° C-184-98 de 2 de setiembre de 1998. En dicho pronunciamiento señalamos que los datos consignados en las actas de defunción se sujetan al principio de confidencialidad, por lo que no pueden ser suministrados de manera tal que se permita la identificación de la persona:

"Conforme Ud. indica, esa oficina recibe copias de documentos de defunción, los que contienen información relativa a la persona fallecida. Se trata de información de interés privado que está en manos de una oficina pública y se desea conocer si esa información puede ser suministrada a terceros.

La respuesta debe ser necesariamente negativa en virtud de que sobre dicha información pesa el carácter de confidencialidad a que se refiere el artículo 4 de la Ley General de Estadística y Censo:

"Los datos obtenidos con arreglo a lo previsto en el artículo anterior, serán estrictamente confidenciales. No podrán ser suministrados ni publicados en forma individual sino como parte de cifras globales, salvo con la previa autorización del interesado.

Para este efecto se considerarán como cifras globales las que corresponden a tres o más personas físicas o jurídicas. Tampoco podrán ser suministrados esos datos con propósitos fiscales, de investigación judicial, o de cualquier otra índole que no sea de carácter estadístico".

Además, porque aún cuando la ley no calificara dicha información de confidencial, es lo cierto que no hay un interés público que justifique la publicidad de las actas de defunción, de modo tal que su divulgación a otros organismos públicos violentaría el derecho a la dignidad del difunto (C.E, 2 julio de 1993, AJDA 7-8-1993, p 580) y de su familia. Y, por ende, el derecho a la intimidad, en cuanto ésta es:

"... el derecho del individuo a tener un sector personal, una esfera privada de su vida, inaccesible al público salvo expresa voluntad del interesado". Sala Constitucional, N° 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991.

Derecho a la intimidad que bien podrían alegar los familiares más cercanos del difunto, en cuanto el suministro de dicha información puede lesionar la vida privada de la familia y su dignidad".

        En aplicación del artículo 4 antes transcrito y conforme lo indicado por la Procuraduría, los datos obtenidos de los censos nacionales están protegidos por el principio del secreto estadístico, lo que implica la confidencialidad de la información, por lo que no pueden ser suministrados en forma individual.

        El principio del secreto estadístico y, por ende, la confidencialidad de la información recabada no es exclusivo de nuestro ordenamiento. Antes bien, a nivel internacional se ha decantado un conjunto de principios que guían el accionar de los órganos encargados de la elaboración de las estadísticas y que le imponen deberes respecto del tratamiento de la información. Así, por ejemplo, la Comisión de Estadística de la Organización de Naciones Unidades en relación con las estadísticas oficiales y los principios que las deben regir, señala:

"6.- Los datos que reúnan los organismos de estadística para la compilación estadística, ya sea que se refieran a personas naturales o jurídicas, deben ser estrictamente confidenciales y utilizarse exclusivamente para fines estadísticos". Citado en el dictamen N° C-006-2004 de 9 de enero de 2004.

        Con ello se señala un elemento fundamental del registro y tratamiento de los datos personales: éstos se suministran para un fin determinado, la modificación de ese fin debe estar dispuesta por el legislador o ser autorizada por el derecho habiente.

        En nuestro país, al modificarse la legislación en materia de estadística, el legislador incluye diversas disposiciones dirigidas a proteger la recolección de datos y, en particular, de los datos personales. Dispone el artículo 4 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, Ley N° 7839 del 15 de octubre de 1998:

"Las dependencias y entidades que conforman el SEN recopilarán, manejarán y compartirán datos con fines estadísticos, conforme a los principios de confidencialidad estadística, transparencia, especialidad y proporcionalidad, los cuales se especifican a continuación: 

a) Los datos obtenidos según esta ley serán estrictamente confidenciales, excepto los que provengan de instituciones públicas y los de carácter público no estatal, que serán de libre acceso para todos los ciudadanos. Los datos procedentes de personas físicas o jurídicas privadas, proporcionados a las instituciones del SEN deberán ser compartidos, en forma individual y en las condiciones descritas en el artículo 3 de la presente ley, para efectos únicamente estadísticos.

El INEC podrá entregar información individualizada sobre los diferentes productos generados por el SEN, siempre y cuando se proceda al bloqueo de los registros de identificación definidos en los documentos correspondientes, archivos electrónicos, registros administrativos y cualesquiera otros medios.

Estos datos no podrán ser publicados en forma individual, sino como parte de cifras globales, que serán las correspondientes a tres o más personas físicas y jurídicas; tampoco podrán suministrarse con propósitos fiscales ni de otra índole. En los directorios poblacionales de uso público, solo podrá aparecer información básica de las personas físicas y jurídicas, que no atente contra el principio de confidencialidad mencionado. (Así reformado por Ley N° 7963 del 17 de diciembre de 1999)

b) En aplicación del principio de transparencia, los sujetos que suministren datos tienen derecho a obtener información plena sobre la protección dispensada a los datos obtenidos y la finalidad con que se recaban; asimismo, los servicios estadísticos están obligados a suministrarla.

c) En virtud del principio de especialidad, es exigible a los servicios estadísticos que los datos recogidos para elaborar estadísticas se destinen a los fines que justificaron obtenerlos.

d) En virtud del principio de proporcionalidad, se observará el criterio de correspondencia entre la cantidad y el contenido de la información que se solicita y los resultados o fines que se pretende obtener al tratarla".

        La disposición contempla determinados principios que son propios de la protección de los datos personales y que forman parte del derecho de autodeterminación informativa. En efecto, la confidencialidad, la transparencia, la especialidad y proporcionalidad son parte de la regulación del registro y tratamiento de los datos personales. Por ahora, interesa señalar que la confidencialidad de los datos personales se produce fuera del Sistema de Estadísticas Nacionales. Ello en el cuanto las distintas instituciones del SEN pueden compartir los datos en forma individual si se sujetan a lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley. Fuera del Sistema, el suministro de información individualizada implica el bloque de los registros de identificación definidos en el medio que los contenga. La disposición mantiene el principio de que los datos no pueden ser suministrados en forma individual, sino como parte de cifras globales, manteniéndose el criterio de que cifras globales son las correspondientes a tres o más personas físicas o jurídicas. La protección se justifica por las posibilidades de un uso indebido de los datos suministrados y, particularmente de identificación de la persona concernida y, consecuentemente, las posibilidades de control sobre esa persona que se le abrirían a quien llegue a conocer dicha información personal.

        La protección que a nivel estadístico se suministra a los datos personales se une a la protección que deriva del carácter constitucional del Derecho Fundamental a la autodeterminación informativa.

B.- LA PROTECCION CONSTITUCIONAL DE LOS DATOS PERSONALES

        El principio del secreto estadístico tiende a proteger los datos personales. Los datos personales como objeto de protección jurídica han obtenido un mayor relieve en las últimas décadas debido al desarrollo tecnológico y particularmente informático. Dicho desarrollo permite la consolidación de grandes bases de datos y hace surgir la posibilidad de cruzar la información y con ello identificar personas y crear "perfiles" de ellas. Es por ello que se plantea la necesidad de proteger los datos personales, lo que hace surgir el derecho fundamental de autodeterminación informativa.

        Sobre este derecho nos referimos en el dictamen N° C-037-2002 de 8 de febrero de 2002. En dicha ocasión, señalamos que dicho derecho fundamental es el derecho de las personas a saber quién tiene información sobre ellas, qué clase de información tienen y con qué motivo la misma ha sido recabada. Un derecho que permite a la persona ejercer control sobre la información personal que le concierne, contenida tanto en registros públicos como privados. Se trata de evitar que a través del conocimiento que de esos registros tengan, la Administración o los particulares puedan ejercer un control sobre el individuo. Un control que resulta absolutamente contrario a la dignidad humana. En ese sentido indicamos:

"El control sobre la información personal propia se traduce así en reconocimiento de la autonomía del individuo, en garantía del pleno desarrollo de su personalidad, así como de la adecuada protección de su identidad: En reconocimiento de la autonomía de la persona porque permite fiscalizar que la recolección de los datos obedezca a un fin legal o cuente con el consentimiento de la persona; en garantía del pleno desarrollo de la personalidad, al impedir u obstaculizar el surgimiento de instrumentos que atenten contra la libertad del individuo; y en la adecuada protección de su identidad, al garantizarle el control y rectificación de los datos personales que se encuentran registrados en archivos manuales o informáticos, a efecto de que correspondan a la realidad, de modo tal que no otorguen posibilidad a equívocos".

        En razón del fundamento que dicho derecho tiene en nuestro ordenamiento, su ámbito normativo no se restringe a la información registrada en medios informáticos, sino que cabe extenderla a cualquier registro de datos personales y al tratamiento que éstos pueden recibir.

        Ahora bien, se entiende por datos personales los que correspondan a una persona identificada o identificable: datos relativos al nacimiento, fallecimiento, estado civil, número de identificación, domicilio, enfermedades, profesión, patrimonio, afiliación política, sexo, raza, creencias políticas o religiosas.

        Es necesario aclarar que el objeto de la protección son los "datos personales" y que este término no se identifica con datos "íntimos", confidenciales, así como tampoco se circunscribe a los datos susceptibles de ser calificados como "sensibles" (sexo, raza, convicción políticas, religiosas, afinidades sexuales). Cabe recordar, al respecto, que el artículo 10 de la Ley de Estadística dispone que la recopilación de datos susceptibles de revelar opiniones políticas, religiosas o ideológicas, la preferencia sexual y circunstancias que puedan afectar la intimidad personal, está condicionada al previo consentimiento de los interesados y que su aporte es voluntario. Lo cual supone que a la persona se le indica que puede abstenerse de suministrar los datos.

        Puesto que dato personal y dato íntimo no son sinónimos, se sigue que el derecho de autodeterminación informativa puede abarcar esferas no protegidas por el derecho a la intimidad o a la vida privada. El requisito es que se trate de datos personales.

        El concepto de dato personal está referido a la posibilidad de identificación del titular de esos datos, por lo que bien cubre datos que sean de fácil conocimiento público, como son el sexo o el color de la piel, los cuales incluso son susceptibles de una protección mayor, en tanto como datos sensibles puede dar lugar a discriminaciones. Lo importante, entonces, es que la protección se brinda al dato personal, sea éste público o privado. De allí que:

"... cuando el titular de la misma sea identificado o identificable la información tendrá carácter personal porque el dato será personal desde la simple referencia a la persona, en tanto que a ella se refiere". A. I, HERRAN ORTIZ: op. cit., p. 211.

        Se sigue de ello que el término puede referirse a datos que constan en registros públicos, aún cuando la ley no los haya calificado de confidenciales. Cabría preguntarse por qué una protección a datos que constan en un archivo público. El derecho de autodeterminación informativa implica no sólo un derecho de exclusión a que el dato sea conocido; por el contrario es fundamental el derecho de control sobre la información que tengan terceros sobre una persona. Entonces, el reconocimiento de ese derecho sobre los datos constantes en los registros públicos tiene como objeto asegurar el control del derecho habiente sobre el uso y tratamiento que se dé a esos datos. Ello significa, entonces, que la persona tiene el derecho de controlar el respeto de los terceros (incluido el titular del registro) al fin legal que justifica el registro de sus datos personales. Permítasenos la siguiente cita:

"Para efectos de alcanzar una tutela de la persona realizable en el estado actual del desarrollo tecnológico, resulta indispensable considerar que los ciudadanos tienen derecho a conservar una facultad de control sobre el flujo de las informaciones personales que circulan en el entorno social". Sala Constitucional, resolución N° Res: 05802-99 de 15:36 hrs. del 27 de julio de 1999.

        Ese respeto al fin legal se impone en relación con los datos recabados para efectos estadísticos: conforme el principio de especialidad contenido en el artículo 4 de la ley de Estadística, el dato debe ser utilizado exclusivamente para el fin por el cual se obtuvo.

        La Sala Constitucional se ha referido en diversas resoluciones a los principios que integran la protección de los datos personales. Se trata de los principios de:

• Transparencia: Los habitantes deben tener la posibilidad de conocer los datos personales que consten en los archivos, así como el tratamiento que recibirán esos datos, a fin de determinar si las referidas informaciones personales serán compartidas con otras instituciones.
• Especificación de los fines del banco de datos, así como de los contenidos, usuarios y plazos de caducidad de los datos.
• La recolección de los datos debe limitarse a los necesarios para el cumplimiento del fin.
• La utilización de los datos debe limitarse a la finalidad para la que fueron recogidos.
• La información debe ser eliminada cuando desaparezca el fin para el cual se recabó. Caso contrario, deberá especificarse el fin por el cual se conserva.
• Se debe crear una obligación jurídica sobre el tratamiento confidencial de la información.
• Debe existir el derecho de acceso, rectificación y bloqueo de la información. Este último procede mientras se determina la exactitud o la caducidad de la información.
• Exactitud e integridad de la información.

        En la sentencia N° 4847-99 de 16:27 hrs. de 22 de junio de 1999, la Sala declaró:

"V. Sobre el derecho a la autodeterminación informativa. Como se indicó líneas atrás, la ampliación del ámbito protector del Derecho a la intimidad surge como una respuesta al ambiente global de fluidez informativa que se vive. Ambiente que ha puesto en entredicho las fórmulas tradicionales de protección a los datos personales, para evolucionar en atención a la necesidad de utilizar nuevas herramientas que permitan garantizar el derecho fundamental de los ciudadanos a decidir quién, cuándo, dónde y bajo qué y cuáles circunstancias tiene contacto con sus datos. Es reconocido así el derecho fundamental de toda persona física o jurídica a conocer lo que conste sobre ella, sus bienes o derechos en cualquier registro o archivo, de toda naturaleza, incluso mecánica, electrónica o informatizada, sea pública o privada; así como la finalidad a que esa información se destine y a que sea empleada únicamente para dicho fin, el cual dependerá de la naturaleza del registro en cuestión. Da derecho también a que la información sea rectificada, actualizada, complementada o suprimida, cuando la misma sea incorrecta o inexacta, o esté siendo empleada para fin distinto del que legítimamente puede cumplir. Es la llamada protección a la autodeterminación informativa de las personas, la cual rebasa su simple ámbito de intimidad. Se concede al ciudadano el derecho a estar informado del procesamiento de los datos y de los fines que con él se pretende alcanzar, junto con el derecho de acceso, corrección o eliminación en caso el que se le cause un perjuicio ilegítimo.

VI. El derecho de autodeterminación informativa tiene como base los siguientes principios: el de transparencia sobre el tipo, dimensión o fines del procesamiento de los datos guardados; el de correspondencia entre los fines y el uso del almacenamiento y empleo de la información; el de exactitud, veracidad, actualidad y plena identificación de los datos guardados; de prohibición del procesamiento de datos relativos a la esfera íntima del ciudadano (raza, creencias religiosas, afinidad política, preferencias sexuales, entre otras) por parte de entidades no expresamente autorizadas para ello; y de todos modos, el uso que la información se haga debe acorde con lo que con ella se persigue; la destrucción de datos personales una vez que haya sido cumplidos el fin para el que fueron recopilados; entre otros..."

        Fundamental es el principio de consentimiento: las personas deben consentir no sólo la recopilación de sus datos personales sino también la cesión que de ellos se haga o su uso para otros fines. El principio de consentimiento cede, empero, frente al interés público definido por el legislador. Corresponde al legislador determinar en qué casos y bajo qué circunstancias los datos recolectados para un fin y registro determinado, pueden ser cedidos para otros fines y a terceros. Es por ello que debe determinarse si el legislador ha establecido alguna derogación a dicho principio en tratándose del secreto estadístico.

C.- UNA PROTECCION PERMANENTE

        El Archivo Nacional ha recibido para su protección boletas de censos de años anteriores. Determinadas personas han manifestado su interés de acceder a esa información, a efecto de realizar investigaciones. Se consulta si a la información estadística le resultan aplicables los plazos que establece la Ley de para efectos de suministro de información a terceros.

        De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Archivos, Ley N° 7202 de 24 de octubre de 1990, los documentos de valor científico-cultural forman parte del patrimonio científico cultural del Estado. En este caso, se trata de documentos de cualquier tipo cuyo contenido sirvan "como testimonio y reflejen el desarrollo de la realidad costarricense" (artículo 3). Por su valor científico-cultural, se califican de interés público (artículo 5). Se ha estimado que las boletas de los censos se encuentran en esa categoría y, por ende, deben ser resguardadas por el Archivo. Por otra parte, el artículo 23, inciso i) de la Ley N° 7202 determina que la Dirección General del Archivo Nacional está obligada a "Suministrar al usuario la información solicitada, excepto cuando el documento sea de acceso restringido". Se considera que las boletas de censo son documentos de acceso restringido.

        El Archivo Nacional conoce que los datos de información estadística están protegidos, pero consulta en razón de lo dispuesto en su Ley de creación. Dispone el artículo 10 de dicha Ley:

"Se garantiza el libre acceso a todos los documentos que produzcan o custodien las instituciones a las que se refiere el artículo 2 de esta ley. Cuando se trate de documentos declarados secreto de Estado o de acceso restringido, perderán esa condición después de treinta años de haber sido producidos, y podrán facilitarse para investigaciones de carácter científico-cultural, debidamente comprobadas, siempre que no se irrespeten otros derechos constitucionales".

        Dicha norma pretende la publicidad de todos los documentos que forman parte del Sistema de Archivos Nacionales. Para lograr esa publicidad, se establece un plazo de treinta años, transcurrido el cual los Archivos podrían dar a conocer no sólo la información declarada legalmente como secreto de Estado sino también los documentos de "acceso restringido". Si las boletas de censo constituyen documentos de acceso restringido en los términos del artículo 10, podrían ser divulgadas al transcurrir treinta años.

        Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley no contiene una definición de cuáles documentos son de acceso restringido. El Archivo parte de que estos documentos son aquéllos sobre los cuales pesa alguna condición que impide darlos a conocer. Empero, estima la Procuraduría que el concepto documento de "acceso restringido" debe ser interpretado de conformidad con lo que dispone el artículo 24 de la Constitución Política. Es decir, conforme a la protección constitucional de los documentos y, en general, de la información privada. Ciertamente, esa protección no es absoluta, ya que puede ser restringida por el legislador según lo dispuesto por el propio artículo 24. Pero la circunstancia de que una organización pública sea autorizada para conocer o solicitar documentos o información privada no hace que éstos pierdan su naturaleza privada y que, por ende, puedan ser divulgados indiscriminadamente. Por el contrario, debe entenderse que la información y documentación privada en poder de la Administración es confidencial y, que como tal, sólo puede ser conocida por la Administración correspondiente y para los fines para los cuales se suministró. El transcurso del tiempo no modifica la naturaleza del documento ni de la información.

        De modo que estima la Procuraduría que documento de "acceso restringido" es un concepto que no puede identificarse con documentos o información de interés privado. Consecuentemente, no considera que la documentación privada pueda ser divulgada transcurrido el plazo de treinta años previsto en el artículo 10 de mérito, salvo que exista una norma en contrario. El transcurso del plazo no borra la naturaleza privada de un documento ni torna la información privada en pública.

        E igual conclusión debe sostener para los documentos en que constan datos personales. El conocimiento de esos datos personales por terceras personas requiere del consentimiento del derecho habiente. Para que dicho consentimiento dejare de ser necesario, se requeriría que el legislador dispusiera expresamente que los datos en cuestión pueden ser suministrados a terceros bajo determinadas condiciones o bien, para fines diferentes a aquéllos para los que se suministró.

        En tratándose de datos personales cubiertos por el secreto estadístico, debe tomarse en cuenta que las referidas boletas de censos son guardadas por la Dirección de Archivos Nacionales para efectos de su protección. La información se transfiere al Archivo Nacional en cumplimiento de una disposición legal. Pero ese traslado no implica que los datos personales contenidos en las boletas de censo pierdan las características propias de la información estadística. En ese sentido, se mantiene su carácter confidencial. Lo que implica que no pueden ser suministradas a terceros sin el consentimiento del derecho habiente. En ausencia de ese consentimiento, sólo por un fin de interés general definido por el legislador podría el Archivo suministrar a terceros la información allí constante. Si no existe consentimiento o bien, un fin legalmente definido, la cesión y un tratamiento posterior de esos datos no podría considerarse como lícito. Simplemente no respondería al fin legal por el cual los datos fueron recolectados.  

        En ese orden de ideas, cabe observar que nuestra Ley de Estadística, a diferencia de legislaciones de esa materia de otros países, no dispone en orden a la excepción de ese secreto. Observamos que, por ejemplo, la legislación de la Comunidad Autónoma de Madrid permite la divulgación de los datos cubiertos por el secreto estadístico, cuando se trata de datos protegidos de personas físicas fallecidas hace más de 25 años, los datos protegidos de personas jurídicas recibidas en las unidades estadísticas hace más de 15 años o de datos protegidos de personas físicas recibidas en las unidades estadísticas hace más de 50 años. Lo que implica que el secreto no se impone por más de 50 años (cfr. artículo 22 de Ley de Estadística de la Comunidad Autónoma de Madrid, en http://www8.madrid.org/iestadis/fijas/otros/ley.htm).

        En ausencia de una disposición expresa en nuestro ordenamiento que restrinja el alcance del secreto estadístico no es posible concluir que dicho secreto esté condicionado por el transcurso del tiempo, de manera tal que a partir de determinado número de años, los datos recolectados con fines estadísticos puedan ser suministrados a terceros para otros fines distintos.

        Por demás, la disposición del artículo 10 de la Ley del Sistema de Archivos Nacionales no puede ser interpretada de manera que excepcione el principio del consentimiento para la cesión y tratamiento de la información personal constante en las boletas de censo. Para que ello fuera así se requeriría que la ley expresamente contuviera una prescripción mediante la cual se permita la cesión de la información para fines específicos. El artículo 4 de la Ley de Estadística no contiene, empero, una prescripción en ese sentido.

        No escapa a la Procuraduría que si por "acceso restringido" debemos entender todos los documentos que contengan información privada o datos personales, comprensivo de los documentos e información cubiertos por el principio de confidencialidad, el punto tendría que ser analizado a partir de los criterios para resolver la antinomia normativa. La incompatibilidad entre normas se produce cuando dos disposiciones jurídicas regulan un determinado punto y lo hacen de manera contradictoria, de manera que los efectos de una y otra se contrapongan, haciendo imposible su coexistencia. En este caso, se tendría que determinar si existe incompatibilidad entre el principio de confidencialidad de la materia estadística, por una parte, y el acceso a la información por el transcurso del plazo de treinta años, por otra parte. Si las boletas de censo son documentos de acceso restringido tendríamos que la excepción establecida en el artículo 10 de la Ley 7202 se contrapone a la afirmación categórica del principio de confidencialidad de la información estadística. Al contener esta una regulación amplia sobre el tratamiento que se debe dar a los datos personales, que no existe en la Ley N° 7202 y, además, al ser una disposición especial y posterior, no puede sino concluirse en la preeminencia de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Estadística sobre el artículo 10 de la Ley del Sistema de Archivos Nacionales. Por demás, no puede considerarse que el artículo 10 de la Ley 7202 complementa el artículo 4 de la Ley del Sistema de Estadística, porque ésta contiene una regulación amplia y detallada de la protección de los datos personales recopilados.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. Los datos personales están protegidos por el derecho fundamental de la autodeterminación informativa.
2. Dicho derecho confiere al titular de datos personales el derecho de oponerse a la cesión de esos datos y, en general, a que sean destinados a un fin distinto del legalmente definido.
3. Las boletas de censo están protegidas por el Derecho Fundamental a la autodeterminación informativa y por el principio del "secreto estadístico" contenido en el artículo 4 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, Ley N° 7839 de 15 de octubre de 1998.
4. Puesto que se trata de información confidencial y recopilada para fines estadísticas, las autoridades que la custodien no pueden divulgarla.
5. En ausencia de una norma específica que excepcione el carácter confidencial por el transcurso del tiempo, a las boletas de censo no les resuelta aplicable lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley del Sistema de Archivo Nacional.

De Ud. muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc