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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 158
 
  Opinión Jurídica : 158 - J   del 25/11/2004   

OJ-158-2004
OJ-158-2004
25 de noviembre del 2004
 
 
Licenciada
Patricia Vega Herrera
Ministra de Justicia y Gracia
S. D.

Estimada señora:


        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° D.M.-2186-10-2004 del 26 de octubre del 2004, mediante el cual solicita el criterio del Órgano Asesor sobre lo siguiente:


"¿Puede un administrado amparar sus actuaciones en un poder especial que le autoriza para actuar en sede administrativa y judicial, si de su contenido se desprende que está ampliamente facultado para intervenir en el proceso administrativo?"


I.- ANTECEDENTES.


A.- Criterio de la Asesoría Legal del órgano consultante.


        En el oficio n.° AJ-RPI-448-2004 del 03 de setiembre del año que corre, suscrito por la Licda. Pamela Rivera Pla, abogada de la Asesoría Jurídica del Registro de Propiedad Intelectual, se indica sobre el tema lo siguiente:


"IV.- Recomendaciones: En conclusión, esta Asesoría Jurídica considera que no deviene en inválido, ningún poder especial que de su contenido, se desprenda claramente, que faculta para actuar en sede administrativa, y siempre que cumpla con lo establecido por ley, siendo irrelevante que en el mismo documento se otorgue además facultades para actuar en sede judicial o bien, se incluya el término JUDICIAL en su denominación. Lo que sí invalidaría un poder para actuar en sede administrativa es que en el mismo se confundan los actos, otorgando facultades judiciales, en vez de administrativas.


Deberá tomarse en consideración la denominación del poder, en aquellos casos que, como lo dispone la propia ley, a pesar de encontrarse en escritura pública, no se definieron o limitaron las funciones que otorga; siendo que la Autoridad correspondiente lo tendrá por eficaz de conformidad a la denominación del mismo, sea generalísimo, general o especial; es decir, ni siquiera el que no se establecieran las funciones lleva consigo la invalidez del documento, únicamente se limitará sus facultades a la denominación del mismo, artículo 1257 del Código Civil."


B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.


        Como se verá más adelante, el Órgano Asesor, en la opinión jurídica O.J.-019-2002 de 4 de marzo del 2002, declinó la competencia para abordar un tema similar al consultado.


II.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO.


        Tal y como se indicó atrás, la Procuraduría General de la República, ante una consulta de la Licda. Virginia Marín Navarro, directora del Registro de Propiedad Industrial, en relación con algunos procedimientos sobre Propiedad Industrial y específicamente o referido a la legalización y autenticación de los documentos que se presentan a este Registro y a la necesidad de aportar los poderes especiales en escritura pública de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1256 del Código Notarial, indicamos lo siguiente:


"Después de un análisis cuidadoso del contenido de su consulta, es dable advertir una serie de situaciones que, por su alcance e implicaciones, obliga, a que el presente documento deba ser emitido mediante una opinión jurídica no vinculante y en los términos que se detallará posteriormente, por las razones que de seguido se desarrollarán.


En primer término, es claro que el presente asunto versa sobre los alcances que ha tenido la Circular de la Dirección General del Registro de la Propiedad Industrial de fecha 31 de agosto del 2001 (con rige a partir del primero de setiembre del mismo año), en relación con el tema aquí consultado, sea: la disposición dictada por dicha Dirección de requerir a los usuarios del Registro de la Propiedad Industrial "como parte de los requisitos para la inscripción de distintivos marcarios la autenticación y legalización de los documentos expedidos en el extranjero, con excepción del Certificado de Origen emitido por el Registro de la Propiedad Industrial respectivo".


Precisamente, una disposición como la que nos ocupa tiene su razón de ser en el ejercicio de la jurisdicción especial que, en materia registral, tiene la Dirección General de dicho Registro de la Propiedad Industrial, tanto por disponerlo así la propia Ley de Creación del Registro Nacional, No. 5695 del 28 de mayo de 1975 y sus reformas, como particularmente los diferentes instrumentos internacionales que rigen la materia especial de propiedad industrial y marcas.


Y ante situaciones como la descrita anteriormente, ya esta Procuraduría General ha advertido que no es dable pronunciarnos, por cuanto existe una limitación legal impuesta en ese sentido en nuestra Ley Orgánica de la Procuraduría General No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, llegándose a afirmar incluso mediante jurisprudencia administrativa lo siguiente:


"Como preliminar necesario conviene advertir que el presente asunto versa sobre un asunto en el que se han externado criterios técnico-jurídicos diferentes de varios órganos del Ministerio de Justicia, e incluso dicha discrepancia de criterios se ha presentado, en uno de sus componentes, con ocasión del ejercicio o actuación propia de calificación e inscripción registral de un documento presentado ante el Diario del Registro de Personas Jurídicas del Registro Nacional.


De ahí que resulta relevante hacer notar que si bien es cierto la Procuraduría General de la República es, conforme lo puntualiza el numeral primero de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, ‘el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública’, y, además, ‘los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública’, para lo cual ‘los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría’ (artículo 4°), nuestra misma Ley Orgánica prevé en su numeral 5° que ‘no obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley’.


La Ley No. 5695 del 28 de mayo de 1975 y sus reformas, Ley de Creación del Registro Nacional (específicamente sus artículos primero y segundo), no sólo crea el Registro Nacional, sino que integra al mismo una serie de registros, entre ellos el de Personas Jurídicas, y establece como sus fines el de unificar criterios en materia de registro, coordinar las tareas, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las laboras y mejorar las técnicas de inscripción. A dicha Ley No. 5695 se le debe relacionar con la Ley No. 3883 de 30 de marzo de 1967 y sus reformas, Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, en la que precisamente le atribuye al Registro Nacional una jurisdicción especial en materia de inscripción de documentos.


El mismo Reglamento del Registro Público, Decreto Ejecutivo No. 26771-J de 18 de marzo de 1998 y sus reformas, le confiere a la Dirección y Subdirección de Personas Jurídicas, el ‘ordenar o denegar la inscripción de documentos sujetos a registro’ (artículos 4°, 15 y 16), amén de prever el establecimiento de la Coordinación Registral de dicho Registro de Personas Jurídicas, con las atribuciones que en él se señalan conforme lo dispone el numeral 17 del mismo.


Sobre situaciones como la que nos ocupa ahora, ya la Procuraduría General se ha pronunciando en otra ocasiones en las que se han visto involucrados asuntos propios de la competencia del Registro Nacional, como es el caso del dictamen No. C-189-97 de 2 de octubre de 1997, en el que se indicó:


‘Sobre el particular nos permitimos manifestarle que esta Procuraduría y concretamente mediante pronunciamientos Nos. C-134-91 y C-116-92, sobre consultas similares relativas a la atribución en la inscripción de documentos, se sostuvo lo siguiente:


La Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), en su artículo 5º nos dice que se tendrán por no consultables, aquellos asuntos propios de los órganos administrativos que tengan una jurisdicción especial establecida por Ley. La Ley Nº 6145 de 18 de noviembre de 1977 y sus reformas (Ley sobre Inscripción de Documentos en el Registro Público) y Decreto Ejecutivo Nº 24322-J de 12 de mayo de 1995 (Reglamento de Organización del Registro Público), le otorga una jurisdicción administrativa especial al Registro Público en los trámites o procedimientos de recepción e inscripción de documentos (art. 5 en relación con el art. 56). Para ello cuenta con la Asesoría Jurídica Registral (art. 7) y la Asesoría Técnica Registral (art. 8)


Es menester entonces concluir, que la Procuraduría General de la República no es el órgano competente para externar una opinión sobre la aplicación y alcances de disposiciones jurídicas en la calificación de documentos sujetos a inscripción en el referido Registro, ya que es atribución propia de este último órgano, dado que a su Director compete ordenar o denegar la inscripción, resolver los ocursos incoados (art. 18 Ley indicada), de lo resuelto procede el recurso de apelación ante la Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo (art. 23 misma Ley) y contra la resolución del Tribunal cabrá recurso de casación únicamente en cuanto al fondo (art. 25 Ley referida). Todo lo anterior denota que esta Procuraduría mediante un dictamen no puede sustituir a dicha administración en la potestad decisoria en tales procedimientos de inscripción, pues sería un acto contra legem de su propia Ley Orgánica cuyo texto fue transcrito anteriormente.


Efectivamente en las actas de la Asamblea Legislativa, consta lo siguiente: .... Otro de los casos nuevos es el artículo 5, que si bien lo estamos aplicando en la práctica, desde que nuestros dictámenes no pueden ser vinculantes para aquellos órganos que ejercen una función jurisdiccional administrativa. Un ejemplo puede ser éste: el Registro Público tiene un registro propio de los ocursos en que se rechaza la inscripción de un documento; entonces de acuerdo con la misma ley se pueden reclamar ante el Director del Registro Público si éste confirma la actuación de sus subalternos, se presenta ocurso ante el Tribunal Contencioso Administrativo.


Ese es un foro especial. Otro foro especial puede ser el Tribunal Fiscal Administrativo en materia tributaria. Otro puede ser el Tribunal del Servicio Civil en materia de su competencia...’


De ahí que resulta pertinente evacuar la gestión que nos ocupa mediante la presente Opinión Jurídica, la cual se advierte no tiene el efecto de ser vinculante por las atribuciones propias que el ordenamiento jurídico le ha conferido en este tipo de temas o jurisdicción al Registro Nacional, en particular al Registro de Personas Jurídicas" (tomado de la opinión jurídica No. OJ-116-2001 de 27 de agosto del 2001).


"Finalmente, merece también especial mención el hecho de que el asunto expuesto en su nota se refiere a la exigencia, dentro de los trámites y requisitos propios que están siendo requeridos por su Dirección General a los usuarios de dicho Registro, de la autenticación y legalización de los documentos expedidos en el extranjero, con excepción del Certificado de Origen emitido por el Registro de la Propiedad Industrial, lo cual implica aplicar el numeral 1256 del Código Civil, el que, siendo reformado por el Código Notarial, exige a su vez que ‘el poder especial otorgado para un acto o contrato con efectos registrales deberá realizarse en escritura pública y no será necesario inscribirlo en el Registro’.


Lo anterior significa que este tipo de poderes especiales, que son necesarios para un acto o contrato con efectos registrales,  deban ser formalizados en escritura pública ante Notario Público, o bien, ante el Cónsul de Costa Rica que corresponda. En uno u otro caso, se trata del ejercicio de una actuación notarial que, por su especial naturaleza y régimen jurídico-normativo aplicable, se ha insistido que le corresponde conocer y resolver en definitiva al órgano legal competente para ello, sea en la especie, a la Dirección Nacional de Notariado.


Ya sobre este mismo aspecto, la Procuraduría General ha insistido y sentado jurisprudencia, por lo que resulta pertinente     recordar lo advertido en la Opinión Jurídica No. OJ-111-2001 del 13 de agosto del 2001, en los siguientes términos:


‘Y ello es así por la especial y particular circunstancia de que trata o desarrolla una materia como el notariado, de la que el ordenamiento jurídico le ha dotado o conferido a la Dirección Nacional de Notariado una jurisdicción especial en los términos que dispone nuestro numeral 5° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General.


Recientemente esta misma Procuraduría General advirtió lo anterior, al contestar mediante la Opinión Jurídica No. OJ-107-2001 de 10 de agosto del 2001, una solicitud de consulta formulada por la Superintendencia de Pensiones, en la que involucraba precisamente el análisis de un tema propiamente relacionado con el ejercicio del Notariado –Fondo de Garantía de los Notarios Públicos-, en el que no solo se contestó mediante una Opinión Jurídica -sin los efectos vinculantes de un dictamen-, y sin perjuicio de lo que en definitiva dispusiera sobre el particular la Dirección Nacional de Notariado en el ejercicio legal de sus competencias por razón de la materia; asimismo, de previo a pronunciarnos se consideró prudente y procedente darle audiencia para conocer el punto de vista jurídico de dicha Dirección Nacional en relación con el tema. En esa ocasión se indicó lo siguiente:


‘Antes de dar debida respuesta a su solicitud, esta Procuraduría Fiscal consideró pertinente conferir audiencia a la Dirección Nacional de Notariado, con la finalidad de contar con más y mejores elementos de juicio al momento de rendir la presente opinión jurídica solicitada, la cual, por su misma naturaleza jurídica, no tiene el efecto de ser vinculante por las razones que de seguido se detallarán.


Si bien es cierto la Procuraduría General de la República es, conforme lo puntualiza el numeral primero de nuestra Ley Orgánica No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, ‘el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública’, y, además, ‘los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública", para lo cual "los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría’ (artículo 4°), nuestra misma Ley Orgánica prevé en su numeral 5° que ‘no obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley’.


En este sentido debe considerarse que el Código Notarial, artículo 24 inciso d), le ha conferido a la Dirección Nacional de Notariado como parte de sus atribuciones legales, el ‘emitir lineamientos de acatamiento obligatorio, para que los notarios presten servicios a los usuarios en forma eficiente y segura’, agregando seguidamente que ‘las oficinas públicas encargadas de recibir y tramitar los documentos notariales velarán por el cumplimiento de esta disposición’.


Siendo consecuente con lo anterior, el numeral 140 del mismo Código Notarial dispone que le ‘corresponde a la Dirección Nacional de Notariado decretar las suspensiones en los casos de impedimento señalados en el artículo 4 de esta ley, así como cuando falten requisitos o condiciones para el ejercicio del notariado. También es competencia de esa Dirección disciplinar a los notarios por incumplir los lineamientos y las directrices o exigencias dispuestas por la propia Dirección o por cualquier otra dependencia en el ejercicio de sus funciones…’. Véase a modo de ejemplo lo señalado en el numeral 143 inciso b) cuando regula que ‘se impondrá a los notarios una suspensión hasta por un mes de acuerdo con la importancia y gravedad de la falta, cuando: (…) b) No acaten los lineamientos, las directrices ni las exigencias de la Dirección o de cualquier otra autoridad competente para emitirlos’. (...)


De ahí que se emite la presente Opinión Jurídica, la cual no tiene el efecto de ser vinculante por las atribuciones propias que el legislador le ha conferido en este tipo de temas o jurisdicción a la Dirección Nacional de Notariado, órgano que resulta el competente para el dictado de lineamientos o directrices, de carácter obligatorio, para que los notarios públicos presten sus servicios profesionales a los usuarios en forma eficiente y segura; por lo que igualmente se hace notar que el presente análisis técnico jurídico se realiza sin perjuicio de lo que finalmente disponga sobre el particular dicha Dirección Nacional de Notariado, en el ejercicio de sus atribuciones legales antes descritas".


Con anterioridad a lo expresado y transcrito hasta ahora, la Procuraduría General, y específicamente la propia Notaría del Estado, advirtió eso mismo mediante Opinión Jurídica No. OJ-073-99 de 14 de junio de 1999, al señalar puntualmente:


‘Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio PE-546-99 de 13 de mayo último, recibido por este Despacho el día 28 siguiente, por el cual solicita el criterio interpretativo del artículo 7 del Código Notarial con respecto a los Abogados de planta del Instituto, en lo que refiere al ejercicio por ellos de la función notarial.


Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente: A modo de preámbulo y de previo a evacuar su consulta, conviene señalar que de conformidad con el artículo 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, esta Dependencia como órgano superior técnico- jurídico de la Administración Pública, se encuentra inhibida para pronunciarse sobre casos concretos, como lo es el que se consigna en el criterio legal que se acompaña y que como reza el mismo no entra a resolver el punto planteado, toda vez que advierte que existen ‘tres acciones de inconstitucionalidad contra lo dispuesto en los artículos 7 inciso b) y 8 párrafo 2 del Código Notarial, Ley No. 7764’.


Sin embargo, se emitirá una opinión jurídica a modo interpretativo (no vinculante) y sin perjuicio de la competencia (1) atribuida en esta materia a la Dirección Nacional de Notariado, de conformidad con el artículo 24 incisos d) y m) del referido Cuerpo Legal. NOTA (1): Art. 5 Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República".


Por lo expuesto, se tiene por reconsiderado el dictamen No. C-035-2001 de 19 de febrero del 2001, en los términos expresos antes citados, sea, que el mismo adquiere la condición de Opinión Jurídica no vinculante, sin perjuicio de lo que finalmente disponga sobre el particular la Dirección Nacional de Notariado en el ejercicio de sus atribuciones legales conferidas por el Código Notarial".


"Una vez verificado el estudio correspondiente, se ha llegado a la conclusión de que no es procedente que la Procuraduría General conozca y resuelva su gestión de consulta, por cuanto ha quedado demostrado que la misma se refiere a los alcances de una serie de requerimientos y exigencias que se les ha impuesto a los usuarios del Registro de la Propiedad Industrial, mediante una circular de la Dirección General, en la que se les solicita, como parte de los requisitos para la inscripción de distintivos marcarios, la autenticación y legalización de los documentos expedidos en el extranjero. Lo anterior implica que por aplicación del artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, este tipo de casos no son objeto de consulta por cuanto se está en presencia de un órgano que tiene, por disposición legal, una jurisdicción especial para resolver estos casos.


Además, con la documentación aportada, se ha evidenciado que en realidad se trata de una serie de casos concretos que se encuentran pendientes de resolver por parte de la administración activa, específicamente ante recursos de revocatoria y apelación que algunos particulares afectados han interpuesto en contra de dicha circular, lo cual obliga a que sea dicha administración activa la que deba resolverlos, toda vez que admitir lo contrario significaría que la Procuraduría llegue a sustituir sus competencias legales.


Finalmente, se hace notar también que el presente asunto debe ser de conocimiento y resolución por parte de la Dirección Nacional de Notariado, por cuanto conlleva el uso de poderes especiales que deben ser formalizados en escritura pública ante Notarios Públicos o Cónsules en ejercicio del notariado, y el Código Notarial es claro y expreso que sobre esta materia se ha dispuesto una competencia especial en el conocimiento y resolución de este tipo particular de consultas."


        Con fundamento en lo anterior, el criterio que vamos a emitir, desde ninguna perspectiva, podría ser vinculante para los órganos registrales. Ergo, es una mera opinión, la cual no tiene ningún efecto vinculante para los órganos de la administración que tienen una jurisdicción especial administrativa.


III.- SOBRE EL FONDO.


        En nuestro medio, el numeral 1256 del Código Civil regula el poder especial. En él se indica que dicho poder es para determinado acto jurídico judicial o extrajudicial, y sólo faculta al mandatario para los actos especificados en el mandato, sin poder extenderse ni siquiera a los que se consideren consecuencia natural de los que el apoderado esté encargado de ejecutar. Además, el poder especial otorgado para un acto o contrato con efectos registrales debe realizarse en escritura pública y no será necesario inscribirlo en el Registro. Sobre el particular, BRENES CÓRDOBA, nos precisa lo siguiente:


"Es especial el que se otorga para determinado negocio, judicial o extrajudicial. Una vez desempeñado éste, cesa el poder, no siendo lícito extenderlo a ningún otro asunto aunque fuese derivación o consecuencia del primero, por ejemplo: conferido poder para dar en arrendamiento un inmueble, el apoderado no tiene facultad para percibir los alquileres." (BRENES CÓRDOBA, Alberto. Tratado de los Contratos. Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1985, página 210).


        Por su parte, de conformidad con el artículo 1289 del Código Civil el poder judicial se otorga para todos los negocios, y el mandatario puede apersonarse como actor o como reo a nombre de su poderdante, en cualquier negocio que interese a éste, seguir el juicio o juicios en las diversas instancias, usar de todos los recursos ordinarios y extraordinarios, transigir, comprometer en árbitros o arbitradores, pedir y absolver posiciones, reconocer documentos, recibir dinero y dar el correspondiente recibo, otorgar y cancelar las escrituras que el negocio o negocios exijan, renunciar cualquier trámite, recusar a los funcionarios judiciales y quejarse de ellos, o acusarlos por motivo de los juicios, y hacer todo lo que el dueño haría si él mismo estuviese, para llevar a término los negocios. Al respecto, BRENES CÓRDOBA nos recuerda lo siguiente:


"Se denomina ‘mandato judicial, el que tiene por objeto facultar al mandatario para que intervenga en los negocios judiciales en que activa o pasivamente esté interesado el mandante.


Para su validez, el poder debe constar en escritura pública, o bien puede otorgarse en el mismo expediente del juicio, caso en el cual se llama poder ‘apud-acta’.


Según la extensión del poder, el mandato es general o particular. El primero confiere amplias facultades para el manejo de todos los negocios del poderdantes; el segundo, aunque comprende amplias atribuciones, pues son las mismas que las del mandato general, se limitan al negocio o negocios que expresamente se mencionan en el poder." (BRENES, CÓRDOBA, Alberto, op. cit., página 224).


        Dicho lo anterior, evidentemente existen dos tipos de poderes especiales: el especial simple, que faculta al mandatario a realizar las gestiones específicas encomendadas en sede administrativa; y poder judicial, que se otorga a un abogado para actuar en sede judicial, en los términos que el ordenamiento jurídico permite y en él se consigna. Así las cosas, y así se desprende de la resolución n° 069 de las 15:00 horas de 3 de noviembre de 1993, dictada por la Sala Primera de la Corte Suprema Justicia, el poder judicial es solamente para diligencias ante los tribunales de justicia, consecuentemente, no otorga ninguna facultad para realizar gestiones de tipo administrativo a favor del poderdante. Agregamos nosotros, tampoco el poder especial simple faculta al apoderado para realizar gestiones judiciales a favor del poderdante. En este aspecto, el asunto es claro y no amerita mayores comentarios.


        Ahora bien, y aquí entramos en el tema de consulta, qué ocurre cuando el poder especial, cumpliendo con las formalidades del caso, le otorga al apoderado facultades para actuar en sede administrativa y judicial, desprendiéndose de su contenido claramente que puede intervenir en un proceso administrativo. Al respecto, según se desprende del criterio de la Asesoría Jurídica, la primera, la cual ya fue reseñada supra, es la que sostiene ese órgano consultivo de la Administración consultante. La segunda, es la que ha fijado el Tribunal Registral Administrativo. Según indica en el criterio de la Asesoría Jurídica, este órgano colegiado reiteradamente ha expuesto que un poder especial, a efecto de ser eficaz en los procesos tramitados ante el Registro, debe cumplir, entre otros, los siguientes requisitos:


"(…) a) que sea extendido en escritura pública por considerar que contiene efectos registrales; b) que se identifique cada distintivo a inscribir con su respectiva denominación y clase cuando corresponda; y c) que faculte única y exclusivamente al apoderado para actuar en la sede administrativa, considerándolo ineficaz en aquellos casos en los que se denominación o de su contenido se desprenda que otorga facultades para actuar en sede judicial." (Véase la resolución n.° 051-2004 de las 15:15 horas del 06 de mayo del 2004).


        Ante tal disyuntiva, existen razones suficientes para inclinarlos por la primera postura, sea, la que señala que no deviene en inválido ningún poder especial que, de su contenido, se desprenda claramente las facultades que se le otorgan al apoderado para actuar en sede administrativa, siempre que cumpla con los requisitos de la ley, siendo irrelevante que en el mismo documento se otorgue además facultades para actuar en sede judicial o bien, se incluya el término judicial en su denominación. En primer lugar, porque los órganos administrativos o judiciales no pueden limitar la libertad contractual de los sujetos privados, salvo que exista norma legal expresa donde se indique la imposibilidad de otorgar en un mismo documento ambos tipos de poderes. En este sentido, no podemos dejar de lado que los particulares, con base en el artículo 28 constitucional, están actuando, además, con base en el principio de libertad. Así las cosas, la conducta de los sujetos privados está regentada, entre otros principios, por el de libertad, con sus dos componentes esenciales: los principios de autonomía de la voluntad e igualdad de las partes contratantes. Con base en este principio, que señala que "todo lo que no está prohibido está permitido", el particular puede ajustar su conducta a los cauces que el ordenamiento jurídico ha establecido, recurriendo a los contratos en él regulados (nominados), o bien puede introducirle variables e, incluso, crear nuevos contratos (innominados), como ha ocurrido en el pasado o en el presente, verbigracia: leasing, renting, know-how, join venture, estimatorio, etc. En pocas palabras, la licitud o no de su conducta no está sujeta a que se desarrolle por medio de una figura contractual prevista en el ordenamiento jurídico. Más bien, la dinámica de la economía de mercado, impulsada recientemente por la revolución tecno-científica, donde el desarrollo de las telecomunicaciones y la inteligencia artificial ha creado nuevas relaciones sociales y, por ende, se han tenido que crear nuevas modalidades contractuales, impone una adecuada interpretación del ordenamiento jurídico, del régimen de libertades públicas consagrado en la Carta Fundamental y en los tratados internacionales sobre Derechos Humanos, para no entorpecer actividades que son lícitas y altamente convenientes para la sociedad contemporánea.


        Con base en lo anterior, los particulares pueden ajustar su conducta a los contratos que están regulados en el ordenamiento jurídico o, en uso de la autonomía de la voluntad; también están jurídicamente habilitados para introducirle variables o, incluso, crear nuevas modalidades contractuales. Ergo, de ninguna manera, ningún órgano público, y esto lo advierte la Procuraduría General de la República con especial énfasis, podría imponerle a un sujeto privado una determinada forma contractual y, mucho menos, el prohibirle una actividad lícita, por el simple hecho de que no se ajusta a la modalidad contractual que prevé el ordenamiento jurídico en toda su extensión. Una acción de los poderes públicos en esta dirección, no sólo estaría desconociendo el modelo de economía que consagró el Constituyente, sino que vulneraría, en forma abierta y manifiesta, una libertad constitucional de los justiciables: la contractual. En este sentido, no podemos olvidar que nuestra Carta Fundamental señala que las acciones privadas que no dañen el orden público, las buenas costumbres ni perjudiquen a terceros, están fuera del alcance de la ley (artículo 28 constitucional) y, con mucha más razón, del alcance la potestad reglamentaria o de policía de la Administración Pública. De lo que llevamos dicho, se extraen las siguientes conclusiones:


a.- El Estado no puede imponerle a los privados una determinada modalidad de contrato. En este sentido, "todo lo que no está prohibido, está permitido". (Artículo 18 de la Ley General de la Administración Pública).


b.- Los privados, con base en el principio de libertad y sus componentes esenciales, los principios de autonomía de la voluntad e igualdad de las partes contratantes, pueden ajustar su conducta al contrato; pueden variarlo o crear nuevas modalidades de contratación. El desconocer esta realidad, podría condenar a una sociedad al mayor ostracismo y colocar al Estado en una posición incompatible con un Estado social y democrático de Derecho.


c.- La licitud de una conducta privada no depende de que ésta se ajuste o no a una determinada modalidad contractual recogida en la doctrina, la legislación o la jurisprudencia; en el tanto no esté prohibida, es lícita.


d.- Los privados están autorizados por el Derecho de la Constitución a desarrollar nuevas modalidades contractuales.


        En vista de lo anterior, y eventualmente ante la confusión que podría provocar en la Administración Pública, si ésta asumiera erróneamente que el contrato que no se ajusta a determinados requisitos es ilícito o inválido y, por ende, sancionable la conducta del sujeto privado, la Procuraduría General de la República no puede ni debe detallar los elementos que debe contener una relación jurídica privada, aspecto que, dada su naturaleza, es de incumbencia exclusiva de las partes, y no del Estado o sus órganos consultivos, quienes, en estos casos, son extraños o terceros, y, por ende, no tiene autorización del ordenamiento jurídico para inmiscuirse en este tipo de asuntos, salvo en lo referente a regular las relaciones jurídicas que emerjan de esas acciones privadas a través de la potestad de legislar. " Así lo hace y lo viene haciendo con todo valor constitucional [ se refiere al legislador] dentro de la plenitud del ordenamiento jurídico, como ocurre con los Códigos y leyes que regulan esas materias, pues los derechos privados también tienen que ser objeto de reglamentación y deben establecerse soluciones para los conflictos que se susciten, aún en la esfera de la autonomía de la voluntad." (Véase Corte Plena, sesión extraordinaria del 30 de setiembre de 1982 y el dictamen C-226-2002 de 5 de setiembre del 2002).


        Más aún, la Administración activa, así como los Tribunales de Justicia, cuando los contratos son oscuros están en el deber de recurrir a los métodos de interpretación de los contratos, no con el propósito de invalidarlos o dejar sin efecto lo acordado por las partes, sino más bien para que ellos desplieguen todos su eficacia, cuando no se oponen a una norma legal de ordenamiento jurídico. Al respecto, en la opinión jurídica n.° 190-2001 de 5 de diciembre del 2001, expresamos lo siguiente:


"Hasta donde hemos podido indagar, las normas que regulan todo lo referente a la contratación administrativa en nuestro medio, no contienen reglas de interpretación de los contratos administrativos. Igual ocurre en nuestra legislación civil ( BRENES CORDOBA, Alberto, Tratado de los Contratos, Editorial Juricentro-San José- Costa Rica, 1985, página 291). Así las cosas, cuando el operador jurídico tiene que resolver un conflicto jurídico que ha ocurrido por el criterio discrepante de las partes sobre una cláusula del convenio, ya que es ambigua o incompleta, tiene necesariamente que recurrir a los criterios de interpretación que ha construido la jurisprudencia y la doctrina.


En vista de lo anterior, y antes de entrar al análisis puntual que se nos pide, debemos recordar las reglas de interpretación jurídica de los contratos desarrollados por la jurisprudencia civil, con la advertencia de que cuanto se trata de contratos administrativos debemos atender a su particularidad o especialidad y, en todo caso, darle preeminencia al interés público, sin que ello implique desconocer, claro está, los derechos fundamentales que la Carta Fundamental y los convenios internacionales sobre derechos humanos debidamente ratificados y vigentes en nuestro país, reconocen a favor de la persona.


Siguiendo a BRENES CÓRDOBA, TREJOS SALAS Y RAMÍREZ ALTAMIRANO ( Op. cit. página, 291 y 292), tenemos las siguientes reglas de interpretación que ha elaborado nuestra jurisprudencia nacional:


1.- Cuando las causas de un contrato sean dudosas, debe interpretarse en el sentido en que las propias partes le han dado ejecución ( Cas. N.° 49 de 1943).


2.- La naturaleza de una determinada relación jurídica, no depende de las palabras que las partes hayan usado para calificarla, sino de sus verdaderas características ( Cas. N.° 49 de 1971).


3.- No hay cosa que explique mejor los contratos, su objeto y condiciones, que los actos inmediatos y posteriores de los otorgantes ( Cas. De las 14:30 hrs. del 15 de julio de 1943).


4.- Es cierto que los convenios han de entenderse de un modo general, conforme al significado de las palabras empleadas, pero ello ha de ser a condición de que de esa inteligencia natural de sus términos no se desprenda obligaciones absurdas o imposibles. ( Cas. De las 15:10 hrs. del 22 de diciembre de 1942).


5.- Para interpretar un contrato y fijar sus alcances, lo mismo que para ampliar las leyes que los rigen, es preciso tomarlo en su conjunto, es decir, como un cuerpo armónico y no examinar cada una de las cláusulas ( Cas. N.° 14 de 1959).


Por otra parte, el Tribunal Superior Civil, en la sentencia N.° 704 de 1975, fijó las siguientes reglas para interpretar los convenios:


‘En la interpretación de los contratos, a fin de desentrañar su verdadero sentido y hallar lo que las partes quisieron plasmar en ellos, deben conjugarse una serie de factores entre los que cabe destacar el siguiente: ha de estarse primero a los términos y cláusulas indubitables que contengan; si alguna es susceptible de dos sentidos, se aplicará la que tenga contenido real, sea práctico y tenga algún efecto; toda duda se resuelve primero contra aquel que empleó expresiones oscuras o ambiguas y en su defecto a favor del principal obligado; también deberá repararse incuestionablemente en los actos que los contratantes han puesto en ejecución, sean presentes pasados o posteriores a su celebración; la omisión de condiciones y aspectos accesorios que debieron figurar en el mismo para su claridad, puede sustituirse por lo que las mismas partes han ejecutado en otras ocasiones, y que esté identificados con los usos y costumbres.’


Ahora bien, a la hora de interpretar un convenio, sea este privado o regentado por el Derecho Público (convenio internacional o contrato administrativo), se debe recurrir siempre a los principios de pacta sum servanda (los pactos nacen para ser cumplidos), buena fe y a la equidad."


        Ahora bien, si del contrato se desprende claramente cuál fue la intención de las partes, lo congruente con el ordenamiento jurídico es que los órganos administrativos y los Tribunales de Justicia den plena validez a lo acordado por ellas y, consecuentemente, le permitan desplegar los actos que ambas han convenido.


        Por último, no se puede perder de vista, en estos casos, que estamos ante el ejercicio de una libertad fundamental: la contractual, por lo que al Estado y sus órganos no les está permitido establecer ninguna limitación, salvo las establecidas por ley, ni mucho menos quebrantar su contenido esencial, señalándole a las partes cuál debe ser el contenido del negocio jurídico.


IV.- CONCLUSIÓN SIN EFECTO VINCULANTE.


        Un administrado puede actuar con base en un poder especial que le autoriza a ello en sede administrativa y judicial, si de su contenido se desprende que está ampliamente facultado para intervenir en el proceso administrativo.


        Sin otro particular, su atento y permanente servidor,


 


Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional

 


FCV/mvc