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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 346 del 25/11/2004
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 346
 
  Dictamen : 346 del 25/11/2004   

OJ-096-2002

C-346-2004


25 de Noviembre de 2004


 


 


Señor


Wálter Céspedes Salazar


Presidente Ejecutivo


Instituto de Desarrollo Agrario


S. D.


Estimado señor:


        Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República nos referimos a su oficio número PE-1166-2004, de fecha 10 de mayo del 2004, mediante el cual, cumpliendo con el acuerdo adoptado por la junta directiva de Instituto de Desarrollo Agrario en el artículo 24 de la sesión 028-03, celebrada el día 13 de junio del 2003, se solicita a esta Procuraduría emitir el dictamen que dispone el artículo 173 de la ley general de la administración pública.


I. Objeto de la consulta


        De conformidad con el acuerdo de la junta directiva del IDA supra citado, el presente pronunciamiento tiene por objeto que la Procuraduría emita su dictamen respecto a la procedencia de declarar en vía administrativa "la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por esta Junta Directiva, en el artículo primero de la sesión ordinaria de 42-00, celebrada el 12 de junio del año 2000, por el que se dispone el traspaso en propiedad de las parcelas 28-15-1 y 31-01, del asentamiento Chambacú a los señores: XXX, XXX y XXX…"


II. Antecedentes


        Del expediente administrativo remitido a esta Procuraduría, se tienen por acreditados los siguientes hechos:


  1. La junta directiva del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) mediante acuerdo adoptado en el artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, celebrada el día 12 de junio del año 2000, dispuso segregar y traspasar las parcelas 28-15-1 a XXX y XXX, y los lotes 31-01 a XXX (Fs. 89, 90 y 91).
  2. El señor Melvin Valerio Corella, en nota de fecha 27 de marzo del año 2001 dirigida a la Junta Directiva del IDA, solicita que "se ordene una investigación sobre la inscripción de la finca número 355541-001, 002, provincia de Alajuela, propiedad del señor XXX y de la señora XXX, por cuanto se ha utilizado información falsa para engañar al IDA, y con ello obtener una indebida inscripción de un inmueble, el cual me afecta personalmente por cuanto se trata del mismo terreno que este Instituto otorgó a mis hermanos y al suscrito en arrendamiento." (Fs. 15 y 16)
  3. Posteriormente, mediante escrito de fecha 11 de mayo de 2001, los hermanos XXX, XXX y XXX interpusieron una denuncia ante las oficinas del IDA por la supuesta irregularidad en la inscripción de un terreno a nombre de XXX (F. 38 y 39).
  4. En el oficio número OFAU-044-2001 de 24 de mayo del 2001, suscrito por el topógrafo Luis Ureña Villalobos, funcionario de la oficina de Atención al Usuario del MINAE, se indica que en la inspección realizada el día 17 de mayo del mismo año, "se pudo determinar con base en los puntos tomados con GPS que la finca en cuestión posee únicamente 10% aproximadamente FUERA del REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE CORREDOR FRONTERIZO NORTE. Según ubicación indicada en el plano catastrado y al peritaje realizado por el Top. Hernán Paniagua, dicha propiedad tiene un porcentaje menor dentro de la faja de los Dos Kilómetros, contrario a lo que se pudo constatar en la pasada inspección, debido a que este peritaje se realizo (sic) con base en la ubicación indicada en el plano." (F. 50).
  5. Mediante oficio número OFAU-046-2001 de fecha 24 de mayo del 2001, el topógrafo Luis Ureña Villalobos, determinó que "con base en los puntos tomados con GPS que la finca en cuestión se encuentra completamente DENTRO del REFUGIO NACIONAL DE VIDA SILVESTRE CORREDOR FRONTERIZO NORTE." (F. 31).
  6. En el informe número DRHN-AL-0028-03 de fecha 13 de febrero del 2003, suscrito por Federico Villalobos Chacón, de la asesoría legal y Edgar Rojas Zúñiga, director de la región Huetar Norte, se indica que los supuestos vicios de nulidad absoluta en que pudo haber incurrido la junta directiva del IDA en el acuerdo que legalizó los lotes 28-15 y 31-01 del asentamiento Chambacú son:

"A: La Junta Directiva traspasó mediante título parte del Patrimonio natural del Estado, al estar incluidas dentro del Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo norte, creado mediante decreto Ejecutivo 222962-MIRENEM y según el informe técnico de Topografía se ubican dentro de los dos kilómetros de la franja fronteriza norte, la cual según el artículo 7 de la ley 2825, no puede ser objeto de adquisición por denuncio o posesión.


B: Los inmuebles transmitido (sic) están destinados fines distintos de los específicos otorgados al IDA.


C: Con el acuerdo de Junta Directiva citado, podría estarse sustrayendo parte del patrimonio natural del Estado, sin seguir los procedimientos establecidos por el ordenamiento jurídico, rompiendo con el principio de unidad e integridad del patrimonio natural.


D: Con el acuerdo citado se traslada parte del patrimonio natural de Estado a personas privadas, sin autorización legal, en contradicción con lo límites de la actividad del IDA, con los límites del tráfico de bienes forestales y los límites de la contratación administrativa.


E: Podría existir una desviación de poder, en el tanto y en el cuanto el IDA dispone y legaliza mediante escritura pública un bien sin tener competencia para ello.


(…) Por lo anterior, podría estar en presencia de una acto absolutamente nulo por ser éste evidente y manifiesto. Así las cosas sin entrar en análisis profundos de cuestionamientos, es criterio del suscrito que al tenor del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, es necesario que se integre un órgano director a fin de investigar la verdad real de los hechos y determinar en sede administrativa si el acuerdo de la junta directiva artículo 1 de la sesión 041-00 de fecha 12 de junio de 2000, el cual ordeno (sic) la legalización mediante título de la parcelas 28-15 y 31-01 del Asentamiento Chambacú, a los señores XXX, XXX y a XXX, es absolutamente nulo y por consecuencia inmediata también las fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad Partido Alajuela Folios Reales 355541-001 y 355542-000." (F. 99 y sgts).


  1. Mediante acuerdo adoptado por la junta directiva del IDA, artículo 10 de la sesión 010-03 de fecha 24 de febrero del 2003, se dispuso "integrar un Órgano Director, el cual va a estar conformado por los señores: el Ingeniero Edgar Rojas Zúñiga, Director Regional de la Huetar Norte y el Licenciado Federico Villalobos Chacón, Asesor Legal de la Región Norte, con el fin de investigar la verdad real de los hechos y determinar en sede administrativa si el acuerdo de la Junta Directiva, artículo 1 de la sesión 041-04 de fecha 12 de junio del 2000, el cual ordenó la legalización mediante título a las parcelas 28-15 y 31-01 del Asentamiento Chambacú, a los señores XXX, XXX y XXX, es absolutamente nulo y por consecuencia inmediata también las fincas inscritas en el Registro Público de la Propiedad Partido de Alajuela, Folios Reales 355541-001 y 002 y 355542-000." (F. 102).
  2. El traslado de la investigación en el cual se instruye la investigación administrativa a fin de determinar la existencia o no de la nulidad absoluta del acuerdo de la junta directiva del IDA, artículo 1° de la sesión 042-00 de fecha 12 de junio del 2000, fue notificado a XXX y a XXX, a las 11.30 horas del día 9 de abril del 2003, y a XXX, a las 12:10 horas del 23 de abril del 2003 (F. 103 y 104 vto).
  3. En el traslado de la investigación se cita a las partes a la audiencia programada para las 9 horas del 20 de mayo del 2003, y se les otorga un plazo de 15 días para que se apersonen ante el IDA para hacer valer sus derechos y puedan ofrecer la prueba de descargo que consideren oportuna (F104 y sgts).
  4. Mediante oficio número DRHN-AL-105-03 de fecha 7 de abril del 2003, se convoca a los señores XXX, XXX, XXX, XXX, XXX y XXX, a comparecer en calidad de testigos en la audiencia del 20 de mayo de 2003 (F. 107).
  5. Que la Audiencia Oral y Privada que dispone el artículo 309 de la Ley General de Administración Pública, fue realizada a las 9:00 horas del 20 de mayo del 2003, con la participación de las partes y testigos, quienes fueron debidamente citados y notificados.
  6. En la audiencia de comparecencia se recibió la declaración del señor a XXX quien manifestó que "la finca que se me titulo tiene parte dentro de los dos kilómetros de la faja fronteriza. No preciso cuanta área se encuentra dentro de la faja fronteriza. El área que está dentro de la faja fronteriza es de montaña con nacientes de agua. (…) La finca en su totalidad mide treinta y siete hectáreas; cuando se inició el trámite de titulación ante la oficina Subregional de (sic) IDA en Santa Rosa, el topógrafo les manifestó que había parte de la finca que se encontraba fuera de los dos kilómetros, por lo que se procedió a medir esa área para titularla, levantándose el plano catastrado correspondiente. La determinación de la ubicación en el campo es un tanto difícil, ya que no hay mojones". (F. 131).
  7. En su condición de testigo, el señor Alain Valerio Corella declaró que "las propiedades que se les escrituro a los señores XXX, XXX y XXX están dentro de la faja fronteriza, porque nosotros fuimos con el ingeniero Abraham Paniagua, él midió y las fincas están dentro de los dos kilómetros. Posteriormente fueron los funcionarios del MINAE, y determinaron con un instrumento que las dos fincas están dentro de la faja fronteriza." (F. 129 y 130).
  8. El señor XXX, al rendir su testimonio en la comparecencia oral, señaló que "las propiedades que el IDA escrituro a los señores XXX, XXX y XXX, estan dentro de la faja fronteriza. Ya que nosotros fuimos con el topógrafo Abraham Paniagua y ese día él la midió y la ubicó del río hacia adentro y se determinó que las fincas están dentro de los dos kilómetros." (F. 127 y 128).
  9. Por su parte, XXX, declaró en la comparecencia que "en cuanto si están dentro o fuera de la faja fronteriza, no o puedo determinar, ya que lo único que se pide para titular las fincas dentro del proyecto de Chambacú es el plano catastrado, el plano catastrado indica que la finca de XXX y XXX estan fuera de los dos kilómetros, este documento fue el que dio origen a que se escriturara. En esa oportunidad no se hizo la inspección de campo. Ya que no conozco muy bien la zona. Posteriormente fui y las propiedades eran de cobertura boscosa. Posterior fue un topógrafo de apellido Paniagua, y el determinó que las fincas si estaban dentro de la faja fronteriza." (F. 126).
  10. El señor XXX, rindió su declaración y señaló que "como parte de mis funciones, como Coordinador Agrario, del INSTITUTO DE DESARROLLO AGRARIO, DE LA REGIÓN HUETAR NORTE, por solicitud de la parte legal y en coordinación con Topografía se envió a Juan Carlos Chilsen y el señor Víctor Pizarro por la Dirección Regional. Con el propósito de determinar la verdad real de los hechos en este problema. Fuimos a la finca y se utilizó el sistema GPS, mediante este instrumento se determinó en diferentes puntos que las fincas están dentro de la faja fronteriza, básicamente esa fue mi participación. (…) Si considero que las fincas están dentro de la faja fronteriza, respaldado por o los informes de los señores topógrafos." (F. 125).
  11. Otro de los testigos citados a la comparecencia, XXX indicó que "si estan esos terrenos dentro de la faja fronteriza, porque la Fiscalía envió un topógrafo y el determinó que si estaban dentro de la faja fronteriza." (F. 124).
  12. El testigo XXX, manifestó que "hace como dos años aproximadamente ocupaba el puesto de Encargado Agrario, a solicitud de la Fiscalía y el Licenciado Freddy Arroyo que representaba a los señores XXX, realizamos una gira en compañía del señor Abraham Paniagua topógrafo de la Fiscalía de San Carlos, en esa inspección se determinó que en efecto el IDA había titulado las dos fincas, y parte del área estaba dentro de los dos kilómetros. (…) Para ubicar la finca el topógrafo llevaba un instrumento electrónico para ubicar las fincas (…) Que la ubicación también la realizaron los topógrafos de la institución los señores Víctor Pizarro y Yimmy Garita y estuvieron de acuerdo con lo del topógrafo de la Fiscalía." (F. 122 y 123).
  13. El señor XXX, declaró en la audiencia oral que "la finca es de mi propiedad y que he escuchado que aproximadamente un sesenta por ciento del bien está fuera de la faja fronteriza y que el resto, el cuarenta por ciento está dentro de la faja fronteriza. Del título de propiedad que me otorgó el IDA si hay parte que está dentro de la faja fronteriza, y el área que queda fuera son aproximadamente cinco hectáreas. La parte que supuestamente está dentro de la faja fronteriza es de montaña, y bien deslindado con carriles, dentro de esa área de cobertura boscosa lo que hago es cuidarla, existen dentro de ella quebradas, y le pasa el caño Chorreras." (F. 126).
  14. Por su parte la señora XXX, declaró desconocer "si la finca que se me título (sic) está dentro o fuera de la faja fronteriza (…) no conozco la propiedad a pesar de estar a mi nombre." (F. 120).
  15. Mediante acuerdo de la junta directiva del IDA artículo 24 de la sesión 028-03 adoptado el 13 de junio del 2003, se dispuso "acoger la recomendación del Órgano Director del Procedimiento Ordinario instaurado al efecto de declarar la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acuerdo adoptado por esa Junta Directiva, en el artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, celebrada el 12 de junio del año 2000, por el que se dispone el traspaso en propiedad de las parcelas 28-15-1 y 31-01, del asentamiento Chambacú a los señores: XXX, XXX y XXX, asimismo autorizar a la Presidencia Ejecutiva, para enviar el expediente a la Procuraduría General de la República, para su dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley de la Administración Pública."
  16. Por medio del oficio número PE-1166-2004 de fecha 10 de mayo del 2004, el presidente ejecutivo del Instituto de Desarrollo Agrario remite a esta Procuraduría la copia del expediente administrativo, a fin de este órgano "brinde el dictamen de conformidad con el artículo 173 de la Ley de la Administración Pública."

III.    Acerca del procedimiento administrativo ordinario


a. Observaciones en orden a la forma y contenido del expediente administrativo.


        Como punto inicial interesa señalar que la fotocopia de los 135 folios que constituyen el expediente administrativo se envió sin certificar, tal y como se requiere en los casos en que no se remite el legajo original. Por otro lado, el expediente no guarda el orden cronológico de los hechos, y se detectó que el oficio número GG-1411-03 de fecha 9 de junio del 2003, no está incluido en el expediente.


b. No aplicación del plazo de caducidad de cuatro años del artículo 173.5 LGAP respecto actos administrativos de disposición de bienes de dominio público


        La ley general de la administración pública establece que la potestad de revisión oficiosa que consagra el artículo 173, caduca cuatro años después de dictado el acto cuya nulidad se pretende declarar en la vía administrativa. En este caso, el acuerdo de la junta directiva adoptado en el artículo primero de la sesión ordinaria 42-00, fue aprobado el día 12 de junio del año 2000, con lo cual el plazo legal venció el 12 de junio del 2004.


        Según consta en la documentación remitida, el acuerdo de la junta directiva del IDA mediante el cual se dispuso enviar el expediente administrativo a la Procuraduría, fue aprobado desde el día 13 de junio del año 2003. No obstante, no es hasta el 10 de mayo del 2004 que se remite la solicitud respectiva, con lo cual a la fecha de emisión de este dictamen, el plazo que establece el artículo 173.5 LGAP, ya transcurrió. En efecto, esta circunstancia se debe al atraso de 11 meses en la tramitación del procedimiento, y al hecho de que esta Procuraduría contara con escasos 20 días para estudiar el expediente administrativo, emitir su dictamen y, -dentro de ese mismo plazo- comunicar su pronunciamiento al IDA para el dictado del acto final.


        Ahora bien, la convalidación del acto administrativo de adjudicación a un particular de un bien demanial, por vencimiento de los plazos para anularlo, implicaría admitir que es posible el cambio de titularidad del bien a favor de un sujeto de derecho privado, lo cual es contradictorio con el carácter inalienable que tienen estos bienes y que para el caso de la zona fronteriza, estableció la ley de tierras y colonización en su artículo 7. A menos que haya una ley de desafectación, aquellos actos administrativos de disposición de bienes dominicales no pueden convalidarse por el paso del tiempo, como ocurriría si no pudieran anularse ni administrativa ni judicialmente. De allí que, respecto de estos, no sea aplicable el plazo de caducidad de los cuatro años a que se refiere el artículo 173.5 de la LGAP.


c. Nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acuerdo que adjudica parcelas dentro de las zonas fronterizas


        Reiterando lo dicho en anteriores pronunciamientos, la participación de la Procuraduría General en los procedimientos tendentes a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, lo es en condición de contralor de legalidad de la procedencia formal y por el fondo, de dicha anulación. Ello por cuanto, la nulidad evidente y manifiesta - como presupuesto que habilita a la administración para ejercer su potestad de anulación oficiosa de actos administrativos- sólo puede ser ejercida en los términos que señala el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, es claro que el procedimiento está sometido a presupuestos formales consistentes en la necesidad de cumplir con el debido proceso y de sujetarse al plazo de caducidad de cuatro años, excepto si el acto administrativo transfiere la titularidad de un bien dominical sin que medie ley de desafectación, como se apuntó supra.


        Del estudio del expediente administrativo que aporta el Instituto de Desarrollo Agrario, se desprende las fincas inscritas a nombre de XXX y XXX (matrícula 355541-002) y XXX (355542-000), adjudicadas mediante el acuerdo de la junta directiva 042-00 -cuya nulidad se pretende declarar en vía administrativa- se encuentran ubicadas dentro de los dos mil metros inalienables de la frontera norte, específicamente dentro del Refugio Nacional de Vida Silvestre Corredor Fronterizo Norte, creado mediante decreto número 22962 y sus reformas (fs. 30, 31, 48, 49 y 50).


        En relación con lo anterior, debe aclararse que las zonas fronterizas en nuestro país gozan de protección jurídica tendente a impedir la apropiación particular. Como antecedentes se puede citar el decreto legislativo relativo a la "Inadmisibilidad denuncios baldíos Boca Tortuguero y Cabo Elena", número 30 del 22 de junio de 1888, que declaró indenunciable la franja fronteriza con Nicaragua. Posteriormente, con la reforma al inciso 5° del artículo 510 del código fiscal, mediante ley 149 de 16 de agosto de 1929, se reafirmó el carácter demanial del área comprendida en una zona de ocho kilómetros de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua.


        La Ley de Terrenos Baldíos, número 13 de 10 de enero de 1939, ratificó nuevamente el carácter inalienable. Actualmente las zonas fronterizas las encontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, por la Ley de Tierras y Colonización, número 2825 de 14 de octubre de 1961:


"Artículo 7º.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deben mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el domino privado, con título legítimo, los siguientes:


(…)


f) Los comprendidos en una zona de 2.000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y con Panamá;


(…)."


        Con fundamento en la normativa señalada se concluye que los terrenos de dominio público, como los ubicados en el corredor fronterizo norte dados en propiedad a XXX, XXX y XXX, por su naturaleza no son susceptibles de apropiación privada, y la posesión de particulares sobre ellos tampoco otorga ningún derecho a su favor (véase entre otras, la sentencia de la sala constitucional número 541-99, de las quince horas con cuarenta y dos minutos del veintisiete de enero de mil novecientos noventa y nueve). En igual sentido, lo advierte la doctrina, al señalar que los bienes de dominio público tienen un plus de protección: son inalienables e imprescriptibles:


"…los bienes de dominio público (…) son indisponibles para la propia Administración y no puede perderse su titularidad pública (mientras sigan siendo demaniales) ni por la voluntad expresa de ninguna autoridad o funcionario ni por la desidia que implica la pérdida prolongada de su posesión fáctica."


        Según consta en el expediente, el acto administrativo cuya nulidad se pretende en esta vía, por error dispuso la segregación y traspaso de un bien inmueble que en su mayor parte se encuentra ubicado en la zona fronteriza de los dos mil metros, que es propiedad demanial. Se trata de un error que afecta el contenido del acto (artículos 130.2 y 132.1, LGAP), al punto que lo torna en ilícito en razón del carácter indisponible de la zona fronteriza. El acto carece, por lo tanto, de contenido lícito lo que lo vicia de nulidad absoluta a la luz de lo que establecen los artículos 158.1, 165 y 166 de la LGAP.


        Pero, además, de la prueba evacuada en el procedimiento se desprende con claridad que la nulidad es evidente y manifiesta, toda vez que está plenamente demostrado que parte de las fincas adjudicadas están materialmente ubicadas en la zona fronteriza de los dos mil metros, que es inalienable por ser un bien dominical.


IV. Conclusión


        En consecuencia, esta Procuraduría considera procedente la declaratoria en sede administrativa de la nulidad absoluta del acuerdo de la Junta Directiva de Instituto de Desarrollo Agrario adoptado en el artículo primero, sesión número 42-2000, celebrada el 12 de junio del 2000, con base en lo siguiente:


  1. Por tratarse de un acto de disposición de un bien de dominio público, el plazo de caducidad de cuatro años que establece el artículo 173.5 de la LGAP, no se aplica.
  2. La nulidad que afecta el acto administrativo objeto de procedimiento es, además de absoluta, evidente y manifiesta.
  3. En el procedimiento se respetó el debido proceso.

        De usted, atentamente,


 


Julio Jurado Fernández                             Gloria Solano Martínez


Procurador Administrativa                        Abogada de Procuraduría


 


JJF/GSM/pcm


 


________________________


1    Previo a esta reforma, la ley 11 de 22 de octubre de 1926, había fijado la faja demanial fronteriza norte en doscientos metros.


2    Sánchez Morón, Miguel y otros. “Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico)”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1997. Pág. 73.