Estimada señora:

        Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio de 21 de octubre último, por medio del cual consulta sobre los siguientes aspectos:

        La Constitución Política garantiza a las instituciones autónomas su autonomía administrativa. A pesar de que ésta se ejerce conforme a la Ley, existe un núcleo que no puede ser vulnerado por la Asamblea Legislativa. Uno de los límites que se le presentan a la Asamblea Legislativa es, precisamente, el presupuestario.

        De previo a referirnos al fondo de la consulta, procede recordar que la Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa. De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Organo, otorgándole la competencia correspondiente. La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente. En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de una señora Diputada. No obstante, que el Diputado carece de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha tenido la deferencia de evacuar las consultas que le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna. El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes. Es por lo anterior que el presente pronunciamiento carece de efectos vinculantes, debiendo considerarse como una opinión consultiva.

        En nuestro sistema, atribuir a una entidad el carácter de ente autónomo implica otorgarle el mayor grado de descentralización administrativa en el país. La Constitución garantiza, en el artículo 188, dos clases de autonomía: la administrativa y la política o de gobierno. La autonomía de gobierno está referida a la fijación de metas y tipos de medios para realizarlas y está sometida a la ley. Lo que significa que el legislador es competente no sólo para imponer planes, políticas, programas, sino que también puede habilitar al Poder Ejecutivo o a otro órgano para que disponga en orden a las políticas y fines de los entes autónomos. En la resolución N° 6345-97 de 9:33 hrs. del 6 de octubre de 1997, la Sala Constitucional señaló que:

        La autonomía administrativa está referida al funcionamiento y organización del ente: su "libertad de actuación concreta", que implica un poder de administrarse con independencia, sujeta al principio de legalidad (Sala Constitucional, resolución N° 495-92 de 15:30 hrs. del 25 de febrero de 1992).

        Del hecho de que la Constitución no lo indica, podría considerarse que la autonomía administrativa no está sujeta a la ley. Empero, puesto que el ámbito de autoadministración lo define la ley, se sigue como lógica consecuencia, que la autonomía administrativa se ejerce conforme a la ley. La resolución N° 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994 de la Sala Constitucional fija la relación entre la citada autonomía y la ley:

        Ciertamente, el legislador está obligado a atribuir al ente el mínimo de poderes que éste requiere para cumplir su fin legal "con eficacia y eficiencia" (resolución N° 495-92 de cita). Mínimo que implica una libertad de actuación concreta, que permita la administración con independencia dentro del principio de legalidad. Lo que conlleva garantizar al ente los medios materiales y los recursos humanos necesarios para cumplir su fin legal. Está el legislador, entonces, obligado a dotar al ente de los recursos económicos necesarios para funcionar. Pero también está obligado a darle los instrumentos jurídicos que permitan la gestión y el aprovechamiento de los recursos asignados. Poderes que deben facultar la autoadministración.

        Estos poderes son de principio en relación con un ente descentralizado. No son exclusivos de un ente autónomo. La diferencia entre el ente autónomo y el resto de los entes descentralizados radica, precisamente, en la garantía constitucional de la autonomía. La autonomía se convierte así en una garantía constitucional para estos entes, los que –a diferencia de otros tipos de entes que también ostentan esos poderes- pueden hacerla valer ante el Contralor de Constitucionalidad. Como dice don Eduardo Ortiz,:

        Los poderes de administración no pueden ser suprimidos al ente autónomo, so pena de desconstitucionalizar la autonomía. Afirmó la Sala en la resolución antes citada:

        Se sigue de lo expuesto que si bien la Asamblea Legislativa puede regular la administración de los entes autónomos, dicha potestad encuentra límites. Al legislar sobre la actividad administrativa, la Asamblea Legislativa debe considerar que:

• No está facultada para restringir los poderes de administración de manera tal que impida u obstaculice el cumplimiento del fin público asignado al ente (resolución N° 495-92 antes citada).

• si bien la ley puede limitar la autonomía administrativa, no puede delegar o habilitar a la Administración Pública para intervenir en la administración interna del ente (sentencia N° 919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999). Por consiguiente, la Asamblea está impedida para transferir los poderes de administración del ente a otro órgano o ente.

• Puesto que la Ley debe garantizar al ente el cumplimiento de sus fines, debe también dotarlo de los recursos financieros y patrimoniales necesarios para tal efecto.

• En igual forma, la ley no puede imponer al ente actuaciones que entrañen una violación al ordenamiento constitucional, así como a las normas de Derecho Internacional.

• Debe entenderse, en ese orden de ideas, que la determinación de actuaciones, salvo disposición en contrario, debe sujetarse al ordenamiento que regule la materia (por ejemplo, si se impone una contratación, esta debe realizarse de acuerdo con las normas que regulan la materia, salvo que ese régimen se excepcione).

• Resulta contraria a la autonomía administrativa de los entes, el sujetar su actuación no sólo a órdenes sino también someter a autorización los actos específicos de ejecución de las directrices: "Es inconstitucional pretender que las instituciones autónomas deban someter la eficacia de actuaciones particulares suyas a la condición de tener que obtener autorizaciones del Ejecutivo o de otras dependencias externas, incluyendo la Autoridad Presupuestaria". Sala Constitucional, resolución N° 835-98 de 17:33 hrs. del 10 de febrero de 1998.

• No resultan procedentes, entonces, los controles a priori ni aún respecto de los actos de ejecución de las directrices (resolución N° 6384-2002 de 15:27 hrs. de 26 de junio de 2002).

• La autonomía administrativa es un "valladar jurídico" contra la pretensión de imponer la contratación de funcionarios. Esa autonomía garantiza la potestad de disposición libre de los recursos humanos, materiales y financieros para el cumplimiento de sus cometidos y fines. (Sala Constitucional, resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de setiembre de 2002.

• Está amparada por la autonomía administrativa la facultad de los entes autónomos de reorganizarse administrativamente, modificando los puestos de trabajo según las necesidades de servicio y a efecto de lograr un mejor servicio.

• En consecuencia, el ente debe poder modificar, suprimir y crear plazas (resoluciones de la Sala Constitucional Ns. 9976-99 de 10:12 hrs. de 17 de diciembre de 1999 y 7261-2002 de 11:51 hrs. de 19 de julio de 2002.

• El ente debe poder decidir si presta los servicios públicos de naturaleza no administrativa en forma directa o indirecta.

• Por el contrario, la autonomía administrativa obliga a sujetarse al requisito de la colegiatura cuando los nombramientos deben recaer en profesionales titulados en ámbitos en que el legislador ha previsto la colegiatura obligatoria, ya que "las restricciones que apareja para el Legislador los organismos autónomos, no abarca regulación de los requisitos de idoneidad para desempeñarse en los cargos que requieran de conocimientos en áreas específicas". Sala Constitucional, resolución N° 4570-97 de las 12:51 hrs. del 1º de agosto de 1997.

• El régimen de autonomía administrativa no comprende el régimen del Servicio Civil, respecto del cual el legislador está facultado para definir las condiciones generales de trabajo que deben imperar en toda la administración pública. En este sentido, la política de salarios de Gobierno es parte integrante de la política de gobierno, que debe constituir un régimen estatal de empleo público uniforme y universal.

        Conforme se desprende de lo anterior, es parte de la autonomía administrativa de los entes autónomos el poder disponer libremente de los recursos humanos, materiales y financieros (criterio reafirmado en la resolución N° 9076-2002 de 14:58 hrs. del 18 de septiembre de 2002). El punto es si dicho criterio constituye un límite al establecimiento de destinos específicos para los recursos de la entidad.

        Se consulta si la Asamblea Legislativa puede, por vía de ley ordinaria, modificar el presupuesto público de una entidad autónoma, estableciendo un destino específico. Asimismo se consulta en orden a la autonomía presupuestaria.

        De previo a referirnos a estos puntos procede recordar que la materia presupuestaria está cubierta por la autonomía de gobierno. Consecuentemente, está sujeta a la Ley. E igual conclusión debe señalarse respecto de la política financiera de un ente: esta es parte de su autonomía política y, por ende, está sometida a la ley. Lo que significa que el presupuesto y la política financiera de los entes deben sujetarse a las directrices que en su momento emita el Poder Ejecutivo. Lo que comprende las directrices en materia de gasto, inversión, endeudamiento:

        Puesto que la materia presupuestaria está sujeta a la ley, se deriva que el concepto de "autonomía presupuestaria" no puede estar referido a una libertad de disposición en orden al presupuesto. En efecto, la "autonomía presupuestaria no abarca la libertad para decidir sobre el crecimiento de los gastos ni tampoco una libertad para determinar cómo se ejecutan éstos. Por el contrario, implica la sujeción a directrices y lineamientos en la materia. Por demás, la circunstancia de que una entidad sea financiada fundamentalmente a través de transferencias de otro ente u órgano no impide considerar que tenga autonomía presupuestaria.

        Ante lo cual cabe plantearse, ¿qué significa la "autonomía presupuestaria". Este concepto está referido esencialmente a la titularidad de un presupuesto. El ente autónomo es titular de un patrimonio y de recursos propios, asignados por ley. Ello determina la necesidad de presupuestar el empleo de los recursos para la satisfacción de sus necesidades. De lo anterior se deriva un presupuesto separado de la Ley de Presupuesto dictada para el Estado. Esta ley no puede comprender ni pretender regular el presupuesto de las entidades descentralizadas.

        La autonomía presupuestaria comprende además, la ejecución autónoma del presupuesto propio. Ejecución que debe someterse a la ley. Es el ente el que toma las decisiones fundamentales en materia presupuestaria; la ejecución resulta liberada de los controles aplicables a la ejecución de la Ley de Presupuesto.

        Consecuentemente, la Ley de Presupuesto no puede contener disposiciones que regulen la actividad presupuestaria de los entes autónomos (resoluciones de la Sala Constitucional Ns. 4028-92 de 9:27 hrs. del 22 de diciembre de 1992, 7598-94 de 11:18 hrs. del 23 de diciembre de 1994, entre otras. En la resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. del 25 de octubre de 1994, la Sala manifestó sobre el punto:

        Si bien la resolución se refiere a una entidad a la cual la Constitución consagra una autonomía especial, lo cierto es que la relación "Ley de Presupuesto-presupuesto entidad autónoma" sólo puede establecerse por la vía de transferencias. Corresponderá a la entidad presupuestar los fondos correspondientes, autorizando el gasto respectivo. La formulación del presupuesto corresponde al propio ente, que deberá acatar los principios constitucionales y las disposiciones legales que al efecto hayan sido emitidas.

        Ahora bien, se consulta además, si la Asamblea Legislativa puede modificar el presupuesto de una entidad autónoma. Dada dicha pregunta se impone, ante todo, recordar qué es el presupuesto. Un presupuesto es un acto político-jurídico por medio del cual se planifica el empleo de los recursos financieros de la entidad de que se trate. Instrumento de planificación, permite orientar la economía y la sociedad de conformidad con ciertos fines ("instrumento de desarrollo social y planificación de la economía del Estado" (9317-99 de 10:15 hrs. de 26 de noviembre de 1999). Como norma, el presupuesto tiene un contenido particular. Ese contenido está dado, fundamentalmente, por la autorización de gastos y la previsión de los ingresos. Importa sobre todo el efecto referido a la autorización de gastos en tanto que el presupuesto es el límite de acción en materia financiera del ente de que se trata. El presupuesto tiene un carácter limitativo desde tres puntos de vista: cuantitativo, cualitativo y temporal. Cualitativo porque la autorización del gasto no es general, por el contrario se autoriza un gasto para una finalidad determinada, conforme el principio de especialización presupuestaria (resolución N° 9992-2000 de 14:51 hrs. de 8 de noviembre de 2000). Temporal, por cuanto la autorización es por el año fiscal correspondiente. Cuantitativo porque por encima de lo presupuestado, la Administración no puede realizar gasto alguno "Es constitucionalmente prohibido para los entes públicos incurrir en gastos no autorizados en los Presupuestos, ordinarios o extraordinarios, según corresponda" (Sala Constitucional, N° 513-95 de 11:42 de 27 de enero de 1995).

        Se sigue de lo expuesto que la Administración Descentralizada no puede realizar un gasto X si no se encuentra incluido en el presupuesto debidamente aprobado. La ley ordinaria puede establecer finalidades a la Administración Descentralizada, cuya satisfacción implica erogaciones, pero no pueden ser realizadas hasta tanto no sean incluidas en el presupuesto respectivo.

        Por demás, la inclusión de esas partidas está sujeta al control de la Contraloría General de la República, órgano constitucionalmente competente para aprobar los presupuestos de los entes descentralizados y, por ende, de los autónomos (artículo 184, inciso 2, de la Constitución Política). Conforme el procedimiento presupuestario, es esta aprobación la que da validez y eficacia al presupuesto respectivo. Sin esa aprobación, todo acto de ejecución sería nulo y, por ende, ineficaz.

        Puesto que la formulación de los presupuestos de los entes autónomos corresponde a éstos en ejercicio de su autonomía administrativa (artículo 176, segundo párrafo en relación con el 188 de la Constitución Política) y dado el contenido mismo de un presupuesto, se sigue como lógica consecuencia que la Asamblea Legislativa es absolutamente incompetente para modificar el presupuesto de un ente autónomo, máxime si ese presupuesto ha sido aprobado por la Contraloría General de la República. La Ley, ordinaria o presupuestaria, no es el mecanismo para modificar un presupuesto de una institución autónoma, aún cuando podría ser que éste deba sujetarse a la ley. Sujeción a la ley presupuestaria en el caso de que el ente reciba una transferencia para X gasto, supuesto que la obligará a presupuestar la suma correspondiente para dicha finalidad. Sujeción a la ley ordinaria porque ésta puede regular la materia presupuestaria (verbi gratia La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos), además de imponer las finalidades que deben ser satisfechas por los entes públicos.

        De producirse un cambio en la situación legal del ente, que requiera una modificación presupuestaria, esta tendrá que ser formulada por el ente respectivo y aprobada por la Contraloría General de la República. Será absolutamente inconstitucional una ley que pretenda tener como efecto esa modificación y, por ende, que la erogación se produzca sin intervención del ente y del Organo Contralor. En esa hipótesis, podría considerarse que la Asamblea estaría ejerciendo una función administrativa (la formulación del presupuesto) y contralora (la aprobación del presupuesto) no atribuida constitucionalmente.

        Cabe recordar, además, que existe una diferencia esencial entre fuente de las obligaciones y fuente del gasto. La ley ordinaria puede crear obligaciones, pero por su propio contenido y objeto no puede ser fuente del gasto. El gasto sólo puede tener su fuente autoritativa en el presupuesto. Consecuentemente, no puede pagarse ninguna obligación que no tenga cobertura presupuestaria.

        En el oficio de consulta se hace referencia a la posibilidad de establecer un destino específico a un gasto.

        En nuestro medio el término "destino específico" está estrechamente relacionado con la determinación por la Asamblea Legislativa de una finalidad que debe ser financiada por los entes públicos, particularmente el Estado. Así, se determina legislativamente que la entidad deberá destinar sus ingresos a tal gasto. O bien, se precisa que de los ingresos provenientes de tal fuente se destinará X porcentaje a tal finalidad (supuesto de creación de destinos con fuente). En ese sentido, ha indicado la Procuraduría:

        El legislador puede, en ejercicio de su potestad legislativa, determinar qué funciones o servicios tendrá determinado ente. Se entiende que al establecer tal ámbito competencial debe también definir sus recursos, particularmente si se trata de organizaciones que no ejercen actividades de índole económica y, consecuentemente, requieren financiarse con tributos o vía transferencia. En ese sentido, debe crearle rentas que serán destinadas al cumplimiento de los fines impuestos legalmente. Las rentas así creadas están afectas a los fines asignados.

        En igual forma, el legislador puede establecer tributos que graven a los entes descentralizados, incluidos los autónomos. Dado que la Sala Constitucional ha considerado constitucionalmente válido el dar un destino específico a dichos recursos, puede el legislador establecer que con los tributos que pesan sobre los entes autónomos se financiarán determinadas finalidades.

        Un aspecto más sensible está referido a la decisión legislativa de atribuir un destino específico a los recursos del ente, particularmente cuando ese destino no se encuentra dentro de su especialidad funcional. Decisión que podría poner en riesgo el cumplimiento de los fines propios del ente o bien resultar completamente irrazonable, en razón de la carga que se impone al ente.

        Es por ello que en criterio, no vinculante, de la Procuraduría, si bien el Poder Legislativo puede gravar los entes autónomos a efecto de que contribuyan con sus utilidades al financiamiento de actividades que no están dentro de su especialidad funcional, no puede directamente establecer que determinados ingresos o porcentajes de los recursos del ente deban destinarse a finalidades concretas, que escapan a la especialidad técnica de éste. Obligar a destinar un porcentaje X para una finalidad Y resulta irrazonable si con ello se afecta el cumplimiento de los fines del ente, se desmejora la prestación de los servicios públicos que le corresponden, o bien implica una carga suplementaria sobre los usuarios de esos servicios. El ente debe contar con la discrecionalidad suficiente para determinar cómo distribuye los recursos que le corresponden, en el entendido que esa formulación corresponde a las funciones asignadas y es conforme con los planes y políticas del Estado y con las propias del ente. La circunstancia misma de que escapa a la competencia del legislador asignar las partidas presupuestarias de los entes públicos, podría determinar que un destino específico genere desajustes en la distribución de los ingresos y violación al principio de proporcionalidad en relación con dicha distribución y las posibilidades reales del ente respectivo.

        No escapa a la Procuraduría que un criterio diferente podría deducirse de lo resuelto por la Sala en la consulta de constitucionalidad de la Ley de Presupuesto para el Ejercicio Económico de 2003. La Sala sancionó la posibilidad de que en la Ley de Presupuesto se regulara el destino de los recursos de entes distintos del Estado, pero agregó:

        Haciendo abstracción de la relación subyacente entre CONAVI y e INCOP, lo resuelto por la Sala podría ser interpretado como una autorización al legislador ordinario para que establezca destinos específicos a los recursos de un ente autónomo. Interpretación que la Procuraduría considera no es la correcta dado el objetivo que se pretendía con esta regulación.

        Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la procuraduría General de la República, que:

1. La autonomía administrativa que la Constitución Política garantiza a los entes autónomos en el artículo 188 significa libertad de actuación y de autoadministrarse, sin sujeción a ningún otro ente público.
2. Dicha libertad comprende la disposición de los recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo considere conveniente para el cumplimiento de sus cometidos.
3. No obstante, esa libertad de autoadministración no es plena ya que debe ejercerse en el marco del ordenamiento jurídico. Lo anterior significa que la ley puede regular esos aspectos.
4. Si bien la Asamblea Legislativa puede regular la administración del ente autónomo, su potestad no es ilimitada en virtud de la propia autonomía administrativa y dada la conformación de las potestades propias del ente autónomo.
5. El contenido propio del presupuesto, incluido el de los entes autónomos, es la autorización de los gastos y la previsión de los ingresos. En ese sentido, el presupuesto es la fuente del gasto.
6. Se sigue de lo anterior que un gasto no incluido en el presupuesto, no puede ser ejecutado por el ente autónomo.
7. escapa a la Asamblea Legislativa la formulación y la aprobación del presupuesto de los entes autónomos. Consecuentemente, no le corresponde determinar qué partidas debe contener dicho presupuesto.
8. En ejercicio de la potestad impositiva, el legislador puede crear tributos sobre los recursos del ente autónomo y darles un destino específico.
9. Corresponde al legislador establecer la competencia externa del ente autónomo, así como dotarlo de los recursos necesarios para el cumplimiento de sus finalidades. Los recursos asignados están afectos a dicho cumplimiento.
10. Destinar los recursos asignados al ente a fines distintos de los de su especialidad, así como distribuir los recursos entre los diversos gastos que el ente debe realizar puede violentar la autonomía administrativa del ente, así como el principio de razonabilidad que rige todo acto público.

        De la señora Diputada, muy atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc