Estimado señor:

        Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° J.D. 019/2004 de 29 de octubre último, por medio del cual consulta en relación con la sujeción al Plan Nacional de Desarrollo.

        La consulta se plantea por cuanto la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria considera que al recibir FONECAFE una partida presupuestaria, está sujeto al Plan Nacional de Desarrollo. Vinculación que FONECAFE considera improcedente, porque la norma legal no lo obliga y porque la estructura administrativa de FONECAFE no lo permite. En ese sentido, indica que tal obligación implicaría cambios en la organización, con lo que aumentaría el gasto de operación.

        Se adjunta oficio D.E. 269-2004 de esa misma fecha de la Dirección Ejecutiva. Dicho oficio contiene una Relación de Hechos y argumentos respecto de la no vinculación al Plan Nacional de Desarrollo. En dicha Relación se indica que a partir de diciembre de 2003, el Gobierno de la República ha realizado el pago de los títulos emitidos por FONECAFE. Para ese fin, se incluyó una partida en el presupuesto nacional. El Gobierno gira el monto del pago en forma directa a la cuenta de la Central de Valores. Ese mecanismo tiene como objeto disminuir costos, ya que si la transferencia se realiza a una cuenta de FONECAFE, el costo de transferir de nuevo el monto a la cuenta de Central de Valores es de miles de dólares. Por un criterio de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, FONECAFE cumple con las disposiciones que emite la STAP y envía regularmente la información relativa a presupuesto, ejecuciones presupuestarias, régimen de empleo, conciliaciones bancarias y toda la información que se solicite. Ahora la Secretaría ha interpretado que a partir de 2005 FOENCAFE debe vincularse al Plan Nacional de Desarrollo. Interpretación que se considera incorrecta, porque los recursos que se transfieren no se utilizan en la operación de FONECAFE ni en la ejecución de un determinado programa. Agrega que personeros del Ministerio de Planificación, Area de Evaluación y Seguimiento, han indicado que por la naturaleza de FONECAFE y su competencia legal no habría vinculación con el PND. Criterio que se comparte, porque el producto de la transferencia se utiliza en el pago de los títulos FONECAFE; considera que realizar una proyección de acciones en el tiempo o efectuar una evaluación mensual, trimestral o semestral de su avance no tiene sentido. El dinero que contiene la partida presupuestaria se agota en el momento en que ingresa. El dinero que se transfiere no constituye una transferencia, sino que es el pago de un garante solidario que efectúa la obligación a nombre de su garantizado y que éste a su vez se obliga frente a quien pagó a su nombre. Por lo que esos recursos no se utilizan en la operación diaria de FONECAFE ni en la ejecución de un programa. Añade que se está ante una especie de préstamo, porque FONECAFE deberá reintegrar al Estado la suma recibida. Argumenta que FONECAFE realiza sus funciones con seis funcionarios, tres de los cuales laboran medio tiempo, lo que evidencia el esfuerzo de ahorro y que no existe personal para cumplir con las obligaciones que generaría la sujeción al Plan Nacional de Desarrollo. Por lo que se estima que el costo beneficio de la sujeción al Plan es negativa.

        Mediante oficio N° ADPb-2535-2004 de 5 de noviembre siguiente, esta Procuraduría concedió audiencia al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica respecto de lo consultado.

        En oficio N° DM-1810-2004 de 9 de noviembre siguiente, la Ministra a.i. de Planificación señala que FONECAFE: debe someterse a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley de Planificación Nacional, debe estar incorporado dentro del Plan Nacional de Desarrollo en el capítulo de Política. Apoyo a los productores nacionales con créditos favorables, garantías y seguros, Acción estratégica: Apoyo financiero a los productores de café por medio del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, cuando las situaciones del mercado lo ameriten. Asimismo, debe elaborar la estructura básica de los Planes Anuales Operativos, acorde con la ley N. 8131.

        Considera FONECAFE que no existe norma legal que lo obligue a sujetarse al Plan Nacional de Desarrollo y que esa sujeción afectaría el funcionamiento del Ente, aumentando los gastos de operación en momentos de crisis. Los entes públicos no estatales que reciben transferencias forman parte de la Hacienda Pública y les resulta aplicable la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De allí que sea importante determinar si FONECAFE se financia por medio de transferencias presupuestarias.

        La naturaleza de ente público no estatal genera una situación especial en orden a las regulaciones de la Hacienda Pública. No todo ente público no estatal forma parte de la Hacienda Pública y no a todo ente no estatal se le aplica el ordenamiento correspondiente. De conformidad con el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, los entes públicos no estatales forman parte de la Hacienda Pública cuando administren o custodien fondos públicos por cualquier título. No obstante, de acuerdo con el párrafo segundo del artículo se especifica que en tratándose de los entes públicos no estatales forman parte de la Hacienda los recursos que administren o dispongan, que hayan sido transferidos o puestos a su disposición mediante norma o partida presupuestaria por los Poderes del Estado. Si un recurso tiene un origen distinto, dicho recurso no integra la Hacienda Pública.

        La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos recoge también la concepción presente en el artículo 8 antes transcrito, para efecto de su ámbito de aplicación. Dicha Ley no se aplica a todo ente público y en todo caso no todas sus disposiciones son de aplicación general. En lo que interesa a FONECAFE, debe tomarse en cuenta que el artículo 1 dispone sobre los entes públicos no estatales:

        Ahora bien, entiende la Procuraduría que tanto el artículo 8 de la Ley de la Contraloría como el artículo 1 de la Ley N° 8131, contemplan el financiamiento de un ente por vía de transferencias. Al existir fondos públicos presupuestados a favor de un ente público no estatal o una entidad privada, se considera que los referidos fondos deben someterse al régimen propio de los fondos públicos y la entidad sujeta al ordenamiento de la Hacienda Pública. Importa para ese efecto que la entidad pública no estatal o la privada financien sus actividad, su funcionamiento con fondos públicos producto de una transferencia contenida en un presupuesto público. Al transferir fondos vía presupuesto, el ente público de que se trate decide o ejecuta una decisión legal tendiente a financiar una determinada actividad, que se estima conforme con el interés que ese ente público debe tutelar. En ese sentido, las transferencias a los entes públicos constituyen gastos corrientes destinados al funcionamiento continuo y normal de la Administración Pública beneficiada. La transferencia tiende a permitir el normal funcionamiento de esa Administración, permitiéndole satisfacer el fin público.

        Los recursos se transfieren vía presupuesto para financiar el funcionamiento de los entes beneficiados. De ese hecho, es necesario que el ente beneficiario de la partida presupueste las sumas recibidas. La Ley N° 8131 preceptúa:

  Pero para la ejecución, no basta con presupuestar: es necesario programar el gasto. Dispone el artículo 43 de la Ley 8131:

        La consecuencia general y, quizás la más importante, de esta disposición es que el Ministerio de Hacienda queda facultado expresamente para no girar en un solo momento y por el monto total de la partida, los montos señalados. En ese sentido, pareciera que la entidad beneficiaria de la transferencia carecería de un derecho para pretender la disponibilidad inmediata y total de la partida que la favorece. Por el contrario, el traslado de los recursos debe ser programado.

        Si el ente público no estatal financia sus operaciones y funciones mediante recursos públicos transferidos presupuestariamente, se comprende que su funcionamiento deba enmarcarse dentro de un proceso de planificación (al cual probablemente se somete también el ente que transfiere los fondos). En ese sentido, cobra importancia lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera en consonancia con la Ley de Planificación Nacional.

        El artículo 4 de la Ley de Administración Financiera obliga a los entes públicos a que sus presupuestos respondan a "planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo". En todo caso, el marco esencial de la presupuestación está dado por el Plan Nacional de Desarrollo, el cual orienta también los planes operativos. En el dictamen N° C-125-2003 de 6 de mayo de 2003 señalamos respecto de la relación entre presupuesto y planificación:

        En ese mismo dictamen, señalamos que lo anterior era aplicable en el tanto "el organismo esté sujeto, conforme a la Ley de Planificación o en virtud de otra disposición, al Plan Nacional de Desarrollo".

        Al constituir el Sistema Nacional de Planificación, la Ley de Planificación Nacional y Política Económica establece claramente que estará integrado por diversos organismos encargados de participar en la prestación de los servicios públicos y en actividades económicas del Estado. Dispone el artículo 3:

        El Sistema está constituido por el Poder Ejecutivo y sus órganos, por la Administración Descentralizada y las entidades públicas locales y regionales. Dicho numeral habla de entidades públicas, sin entrar a precisar si se trata de entidades estatales o no estatales. Precisión que debe realizarse en conexión con el resto del ordenamiento.

        En el dictamen de mérito concluimos que:

        No obstante, se consideró que conforme el artículo 55 de la Ley de Administración Financiera, dichos entes no están obligados a informar, por lo que no procede la evaluación de MIDEPLAN.

        Se afirma la aplicación del Plan Nacional de Desarrollo a FONECAFE en virtud de que recibe una transferencia.

        FONECAFE ha sido creado por el legislador con una finalidad específica, cual es la administración de los recursos de estabilización cafetalera. Es decir, es el instrumento ideado por el legislador para apoyar a los caficultores en las situaciones de crisis. Dispone el artículo 1 de su Ley de creación, N° 7301 de 2 de julio de 1992:

        Por su condición de mecanismo financiero de ayuda al caficultor, el legislador decide crear FONECAFE como un ente público no estatal, con lo que le atribuye la misma naturaleza que frecuentemente se otorga a los entes representativos de intereses productivos o industriales, verbi gratia ICAFE.

        Ahora bien, para que los recursos que FONECAFE recibe sean parte de la Hacienda Pública, se requiere que hayan sido transferidos o puestos a su disposición mediante una partida presupuestaria.

        Ahora bien, el artículo 3 de la Ley de Creación de FONECAFE dispone como fuentes de financiamiento de ese Ente:

La Ley de FONECAFE no estableció como fuente de financiamiento del Ente las transferencias presupuestarias de ningún otro ente público y, consecuentemente, del Estado. Lo anterior no excluye, sin embargo, que la Ley de Presupuesto pueda autorizar una transferencia a FONECAFE para uno de los fines que corresponden al Ente (artículo 4 de su Ley) o para paliar circunstancias especiales. Entonces, para que FONECAFE pueda ser considerado parte de la Hacienda Pública a efectos de la aplicación de la Ley N° 8131, se requeriría que para el cumplimiento de sus fines administrara o custodiara recursos transferidos presupuestariamente. Transferencia que debe cumplir el objetivo que antes señalamos: sea financiar el funcionamiento del ente, en este caso FONECAFE.

        Según se informa, dado que FONECAFE no tiene los recursos necesarios para honrar la emisión de los "Títulos FONECAFE", el Gobierno de la República en su condición de garante solidario ha asumido tal pago. Para dicho efecto, se incluyó una partida en el Presupuesto Nacional.

        El artículo 3 de la Ley de FONECAFE lo autorizó a emitir bonos o constituir un préstamo, hasta por un monto de cincuenta millones de dólares, autorizando la emisión del aval del Estado y estableciendo como garantía el respaldo de los bienes que forman el patrimonio del Instituto del Café de Costa Rica.

        En el dictamen N° C-255-2003 de 25 de agosto de 2003 manifestamos que el artículo 3 de mérito establece una facultad de avalar, no una obligación de avalar. El obligado a honrar las obligaciones derivadas de la emisión de bonos es FONECAFE. Empero, el Estado estimula la inversión en esos títulos autorizando dotarlos de su garantía. Si el Estado decide otorgar dicha garantía en los bonos emitidos, el Estado estará obligado frente al portador del título valor (aval cambiario). Su responsabilidad sería solidaria. Por lo que el acreedor puede dirigirse directamente contra el Estado. Empero, se indicó que si el aval del Estado no garantiza el pago de un título sino el cumplimiento de las obligaciones del deudor, la garantía es subsidiaria.

        Si FONECAFE no estuvo en capacidad de honrar sus obligaciones y, por ende, se ha debido hacer efectiva la garantía que el Estado emitió, se sigue como lógica consecuencia que el dinero que el Estado transfiere vía presupuesto a FONECAFE no sólo no tiene como objeto contribuir al financiamiento del funcionamiento del ente público no estatal, sino que se dirige a hacer frente a la obligación que el Estado asumió al decidir otorgar su garantía a la emisión de bonos en cuestión. Es decir, la transferencia no tiene como objeto contribuir al financiamiento de FONECAFE, sino hacer efectiva la garantía del Estado. Garantía que lo obliga frente a los tenedores de los bonos.

        En esa medida, considera la Procuraduría que no se dan los supuestos legalmente establecidos para que le resulte aplicable a FONECAFE lo dispuesto en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, consecuentemente, su sujeción al Plan Nacional de Desarrollo.

        Respecto de esa sujeción, FONECAFE señala no sólo que el producto de la transferencia se utiliza en el pago de los títulos, sino que la sujeción al Plan Nacional de Desarrollo implicaría una serie de gastos operativos para los cuales no existe medio de financiamiento alguno, además de resultar infructuosos puesto que los recursos de la transferencia no ingresan en modo alguno al patrimonio de la Entidad. En consecuencia, la proyección de acciones en el tiempo o una evaluación de su avance carecerían de sentido. En ese sentido, señalan que la partida presupuestaria se agota en el momento en que el Ministerio de Hacienda transfiere sus recursos a la cuenta de la Central de Valores y ésta deposita el monto del caso a la cuenta de los inversionistas. Se informa, además, que FONECAFE realiza sus funciones con una planilla de seis funcionarios, de los cuales tres en jornada de medio tiempo.

        La garantía asumida por el Estado y las consideraciones del desenvolvimiento de FONECAFE obligan a recordar que la Administración Pública se rige por el principio de razonabilidad, que es de rango constitucional. Además, el numeral 16 de la Ley General de la Administración Pública le prohíbe a la Administración dictar actos contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. La decisión que se adopte debe ser razonable, lógica y conveniente, de manera que contribuya a la satisfacción del interés general dentro del marco del ordenamiento jurídico. Recuérdese que:

        El principio de razonabilidad constitucional exige no sólo que la norma jurídica no sea irracional, arbitraria o absurda sino que el mecanismo que se utilice guarde una relación real y sustancial con su objeto. Relación que debe mantenerse en la interpretación y aplicación de dicha norma (Cfr. Sala Constitucional 1613-96 de 16:12 de 9 de abril de 1996, reproducida, entre otras en la N° 12953-2001 de 18 de diciembre de 2001).

        La sujeción al Plan Nacional de Desarrollo y, en su caso, la elaboración de informes para evaluación implicará una actividad que probablemente escapa a las posibilidades de FONECAFE y la hará incurrir en gastos excesivos para su presupuesto, poniendo en peligro la satisfacción del interés público que el legislador le ha confiado. Lo cual unido a que el Estado no está financiando a FONECAFE sino honrando la garantía que ofreció cuestionan la razonabilidad de la sujeción que se pretende.

        Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1. La partida presupuestaria que se transfiere a FONECAFE no tiene como objeto contribuir al financiamiento de este ente sino cumplir con las obligaciones que se imponen al Estado en su condición de avalista de las obligaciones derivadas de la emisión de bonos.
2. Puesto que la partida presupuestaria tiene como objeto cumplir las obligaciones que para el Estado derivan de su propia condición de garante, no puede considerarse que FONECAFE sea un ente público no estatal financiado por medio de recursos transferidos por norma o partida presupuestaria.
3. Consecuentemente, a FONECAFE no le resultan aplicables las disposiciones de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos y de la Ley de Planificación Nacional y Política Económica en relación con el financiamiento a los entes público son estatales.
4. Al interpretar las normas jurídicas, el operador debe respetar los principios de proporcionalidad, razonabilidad, lógica, justicia y conveniencia que determinan el accionar administrativo.

        De Ud. muy atentamente,

MIRCH/mvc

Copia: Lic. Jorge Polinaris Vargas

Ministro MIDEPLAN