OJ-167-2004

06 diciembre del 2004

 

 

Licenciado

Rolando Laclé Castro

Presidente

Comisión Permanente Especial de

Relaciones Internacionales y Comercio Exterior

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

        Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su Oficio, transmitido por fax, en el cual solicita nuestro criterio sobre el Proyecto "Acuerdo de cooperación entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de Argentina para el desarrollo y aplicación de los usos pacíficos de la Energía Nuclear" (expediente N° 14.338), publicado en La Gaceta N° 115 del 15 de junio del 2001.

        Al respecto, se hacen los siguientes comentarios:

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

        La Procuraduría ha estado anuente a dar asesoría jurídica en Proyectos de Ley a los miembros de la Asamblea Legislativa.

        Sin embargo, tratándose de otro Poder de la República y siendo la función legislativa insustituible por un órgano distinto del Estado, vía dictamen, el criterio se emite con carácter de opinión jurídica, no vinculante.

        Se reitera la improcedencia de asumir la conformidad de esta Institución con el Proyecto consultado, ante una eventual falta de respuesta. Efecto que no atribuye la legislación en el caso.

        Asimismo, la Procuraduría General de la República no se encuentra comprendida dentro de los órganos y entidades a que alude el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

II.- ACUERDO SOMETIDO A APROBACIÓN

II.1) SUSCRIPCIÓN Y AUTENTICACIÓN

        El presente Acuerdo de cooperación mutua, para el desarrollo económico-social de ambos países, fue suscrito en Buenos Aires, el 18 de junio de 1992.

        Como no se consigna junto a la firma del representante nacional el nombre y cargo del funcionario, cabe hacer algunas consideraciones.

        La celebración de convenios o tratados internacionales por parte del Estado y su ejecución, una vez que los apruebe la Asamblea Legislativa, se sabe, compete al Poder Ejecutivo debidamente representado conforme al ordenamiento constitucional: Presidente de la República y Ministro del ramo. (Artículos 140 inciso 10 de la Constitución y 21.2 de la Ley General de la Administración Pública. Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, arts. 7° y 10. SALA CONSTITUCIONAL, voto 00738-90.).

        En el proceso de negociación y suscripción de un instrumento internacional entran en juego las políticas adoptadas por el Gobierno sobre la materia que versa. "La facultad de negociar, valorar y cuestionar con criterios de oportunidad el contenido de un determinado tratado internacional, le corresponde únicamente al Poder Ejecutivo." (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 01508-2001).

        Si bien en cierto momento la SALA CONSTITUCIONAL (voto N° 3194-95) estimó vicio insubsanable la falta de apoderamiento de los Ministros de Gobierno al firmar un convenio internacional, varió luego de posición, exceptuando de ello al Ministro de Relaciones Exteriores y Culto, a quien reconoció per se plenos poderes para el acto (voto N° 04445-95).

        Así, "el Presidente de la República, en forma conjunta o no con su Ministro de Relaciones Exteriores, o por intermedio de algún otro funcionario que haya sido formal y debidamente apoderado para ese acto, tienen la potestad de conducir las relaciones internacionales del Estado, uno de cuyos aspectos más relevantes es el proceso de negociación y posterior suscripción del instrumento internacional de que se trate". (SALA CONSTITUCIONAL , voto 01508-2001).

        A esto complementó otros criterios: a) La necesidad de que el Poder Ejecutivo someta el instrumento internacional a la Asamblea Legislativa, como acto revelador de su deseo de cumplir los requisitos internos de aprobación (idem). b) La subsanación de cualquier vicio que pueda darse en la representación del Canciller al participar el Presidente de la República en etapas procedimentales ulteriores, donde puede hacer valer sus atribuciones constitucionales: envío a la Asamblea Legislativa y convocatoria a sesiones extraordinarias. (SALA CONSTITUCIONAL, votos 6224-94, 675-1999, 855-2001 y 8190-2002).

        En la especie, del expediente legislativo 14.338 se observa que el Acuerdo en estudio en su momento se sometió a aprobación del Parlamento por el Poder Ejecutivo, a través del Ministro de la Presidencia del Gobierno, y que la omisión anotada al inicio de este aparte se subsanó por Acuerdo N° 34-PP-PE de 20 de diciembre del 2000, suscrito por el Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores, mismo que lo firmó en Buenos Aires, en calidad de Ministro de Comercio Exterior.

        La Ley número 7638, artículo 2°, inciso b), otorga al Ministro de Comercio Exterior competencia para negociar y suscribir tratados o convenios en materias "comerciales y de inversión". (Sentencia 08190-2002 de la SALA CONSTITUCIONAL).

        De todas suertes, la Sala Constitucional podrá pronunciarse sobre cualquier vicio de inconstitucionalidad que adoleciere el Proyecto al conocer de la consulta preceptiva indicada en el aparte II.5) infra.

II.2) INSERCIÓN DENTRO DEL CONVENIO DE COOPERACIÓN ENTRE AMBOS PAÍSES

        El Acuerdo se incardina en el plan de acción del Convenio de Cooperación Científica y Técnica suscrito el 20 de mayo de 1983 entre los Gobiernos de Costa Rica y Argentina, aprobado por Ley N° 7295. A su tenor, las Partes Contratantes promoverán la recíproca cooperación científico y técnica y concertarán, vía diplomática, Acuerdos para realizar programas, proyectos u otras formas de asistencia (artículo I).

        Estos Acuerdos específicos determinarán los organismos e instituciones de cada país encargados de ejecutar las acciones pertinentes (artículo 9°).

        Al evacuar la consulta preceptiva en torno a ese Convenio (expediente legislativo N° 9924), la SALA CONSTITUCIONAL (resolución 9-92) declaró inconstitucional el artículo X.1, en cuanto a la aplicación provisional desde su firma, toda vez que no podía surtir efectos internos antes de aprobarlo la Asamblea Legislativa (artículos 121, inciso 4, y 140, inciso 10, de la Constitución).

        En lo demás, no halló reparo, con la salvedad de acreditar, previo a la aprobación, que el Convenio fue suscrito por persona legalmente facultada de nuestro Gobierno.

II.3) CONCORDANCIA NORMATIVA

        Según la Exposición de Motivos, el Acuerdo está en armonía con la Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos (N° 4383 del 18 de agosto de 1969) y tres instrumentos jurídicos internacionales: el Tratado de Prohibición Completa de Ensayos Nucleares (aprobado por Ley 8094), la Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares (aprobada por Ley 8215), su Protocolo (entiéndase Protocolo de enmienda a la Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares), y la Convención sobre Indemnización Suplementaria por Daños Nucleares. (De los tres últimos Tratados es depositario el Director General del OIEA, con sede en Viena, Austria).

        A la anterior se añade otra normativa vigente (en los Convenios Internacionales se anota entre paréntesis la ley que los aprueba), como el Convenio Relativo al Empleo Civil de la Energía Atómica (Ley 2524), el Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica (Ley 3440), el Tratado de Proscripción de Pruebas de Armas Nucleares en Atmósfera y Espacio (Ley 3641), el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina o Tratado de Tlatelolco (Ley 4369), el Tratado sobre No Proliferación de las Armas Nucleares (Ley 4419), la Ley General de Salud N° 5395 (arts.146, 248, 250, 345, 369 y 389), el Convenio para la Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras materias (Ley 5566), el Convenio sobre Prerrogativas e Inmunidades del Organismo para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina (Ley 6350), el Acuerdo entre la República de Costa Rica y el Organismo Internacional de Energía Atómica para la Aplicación y Salvaguardias relacionadas con los Tratados para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina y el Tratado sobre la No Proliferación de las Armas Nucleares (Ley 6358), el Tratado sobre Prohibición de Emplazar Armas Nucleares y otras Armas de Destrucción en Masa en los Fondos Marinos y Oceánicos y su Subsuelo (Ley 6361), la Ley 6518 del 25 de setiembre de 1980, que reforma a la Ley Básica de Energía Atómica para Usos Pacíficos, la Convención sobre la Pronta Notificación de los Accidentes Nucleares y Asistencia (Ley 7232), las Enmiendas al Tratado de Proscripción de Armas Nucleares (Tlatelolco; Ley 7819), el Acuerdo de Cooperación para la Promoción de la Ciencia y la Tecnología Nucleares en América Latina y el Caribe (Ley 8070; Decreto 29754-RE), la Convención sobre la Protección Física de los Materiales Nucleares (Ley 8265), el Reglamento sobre Protección contra Radiaciones Ionizantes (Decreto N° 24037 del 22 de diciembre de 1994, en relación con el artículo 16 de la Ley 4383), el Reglamento del Sistema de Seguridad Radiológica de la Caja Costarricense de Seguro Social, N° 7613 del 10 de enero del 2002 (Gaceta N° 36 del 20 de febrero del 2002), y el Acuerdo 0 del 1° de diciembre del 2003 (Gaceta 233 del 03 de diciembre del 2003), que elige la Junta Directiva de la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica para el período 2002-2004.

II.4) LIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA LEGISLATIVA PARA LA APROBACIÓN DE CONVENIOS INTERNACIONALES

        La aprobación, expresa el consentimiento legislativo con el instrumento internacional. Es "un acto de derecho interno con el doble efecto de incorporar a éste el tratado y de habilitar al Poder Ejecutivo para ratificarlo en el internacional". Por su parte, la ratificación consolida el vínculo estatal de tener el Convenio como obligatorio. Es "el acto que pone en vigencia el tratado, constituyendo a partir de ese momento un instrumento exigible por y contra el Estado ratificante." (SALA CONSTIUCIONAL, votos 647, 732, 738 y 1102, todos de 1990; 1372-94 y 12494-2001, entre otros).

        En orden a las limitaciones que entraña aquí la facultad del Poder Legislativo, la SALA CONSTITUCIONAL ha establecido que debe guardar absoluto respeto a la redacción del documento negociado en el plano internacional y suscrito por el Poder Ejecutivo. De lo contrario, rebasaría las potestades que la Constitución le otorga. Ni siquiera "leves correcciones gramaticales u ortográficas pueden introducirse al aprobar el proyecto." (Voto 1508-2001).

        "La competencia constitucional de que hace uso el legislador en este caso se constriñe a aprobar o improbar su texto, sin que ostente la menor facultad para alterarlo, suprimirle alguna de sus partes o ampliarlo, salvo la introducción de reservas" (…), "mecanismo especial para la adaptación al régimen constitucional de los países participantes", normado por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley 7615. (Idem).

II.5) CONSULTA PRECEPTIVA DE CONSTITUCIONALIDAD.

        Los artículos 10 inciso b) de la Constitución, 96, inciso a), y 97 de la Ley de Jurisdicción Constitucional sujetan este Acuerdo a consulta preceptiva de constitucionalidad a la Sala Constitucional, por el Directorio de la Asamblea Legislativa, en la etapa procesal que fija el artículo 98, párrafo 1°, ibid, sea, después de aprobado en primer debate y antes de serlo en tercero.

        Para ejercer la competencia constitucional atribuida en tales normas, el Proyecto debe ser conocido y aprobado previamente por Asamblea. (SALA CONSTITUCIONAL, voto 1102-90), del modo dicho.

        A ese fin, no es óbice la denominación que se emplee en el instrumento internacional, si el Acuerdo o Convenio se celebra entre Estados u otros sujetos de Derecho Internacional y se rige por éste. (Convención de Viena de 1969 sobre el Derecho de los Tratados, artículo 2.1 a), y Convención de Viena de 1986 sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales).

"Es irrelevante el nomen juris que las partes escojan, pues será del contenido del mismo que se derive su naturaleza". (SALA CONSTITUCIONAL, votos 4445-95 y 12494-2001). Los términos acuerdos, tratados y convenios internacionales se utilizan como sinónimos, a falta de uniformidad en el Derecho Internacional codificado. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 01102-90).

        En razón del trámite de consulta a que deberá someterse este Acuerdo, se deja a valoración de la Sala Constitucional, único órgano al que compete verter criterio definitivo, los reparos de constitucionalidad que formulan algunas respuestas a consultas legislativas, en punto a la necesidad de encomendar la ejecución del Acuerdo a un órgano del Poder Ejecutivo: Ministerio de Ciencia y Tecnología (respuesta de ese Ministerio y del Ministerio de Salud; artículo 140, inciso 10, de la Constitución), y de supeditar, con declaraciones interpretativas, a lo dispuesto en ese artículo constitucional, 24, 47 y 176 y siguientes ibid., en lo que corresponda, los acuerdos de salvaguardias, las posibles erogaciones del personal técnico-científico visitante, el intercambio de información (de interés público) e invenciones eventuales de los científicos intervenientes. (Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa).

(Como el resto del ordenamiento, los Convenios Internacionales deben interpretarse y aplicarse en consonancia con la Constitución. El respeto a las normas y principios constitucionales se impone per se. La propuesta de reforma hecha por el Ministerio de Ciencia y Tecnología tendría el escollo señalado en el punto II.3).

III.- CONTENIDO DEL ACUERDO DE COOPERACIÓN

        El objeto del Acuerdo de Cooperación es el desarrollo y aplicación de los usos pacíficos de la energía nuclear, acorde con las prioridades de los programas nucleares nacionales y compromisos internacionales asumidos por las Partes.

        Abarca la investigación, producción de radioisótopos y moléculas marcadas, así como sus aplicaciones en medicina, agricultura, veterinaria e industria; la utilización de radiaciones ionizantes para preservar alimentos, esterilización de material bio-médico, seguridad nuclear, protección radiológica y otros campos de interés.

        Se encomienda la ejecución del Acuerdo a la Comisión Nacional de Energía Atómica de Argentina y la Comisión de Energía Atómica de Costa Rica. Ambas fijarán las condiciones particulares y modalidades de la cooperación, y canalizarán la participación de otras instituciones u organismos públicos o privados en los proyectos conjuntos que sean pertinentes.

(La Comisión de Energía Atómica de nuestro país se creó por Ley 4383 de 1969 como órgano encargado de fomentar las aplicaciones, desarrollo e investigación de la energía atómica con fines pacíficos, promover la cooperación internacional en ese campo, entre otras atribuciones. Sus integrantes son de nombramiento del Poder Ejecutivo, el que ejerce la superior dirección, y la Universidad de Costa Rica; Ley 4383, arts. 3, 4 y 5).

        Para realizar los programas conjuntos de desarrollo nacional, las Partes facilitarán el suministro recíproco en materiales nucleares, equipos y servicios necesarios, por medio de transferencia, préstamos, arrendamiento y venta, con subordinación a las disposiciones legales de los dos países.

        A los materiales y equipos proporcionados se aplicarán los procedimientos de salvaguardia, que las Partes se consultarán, y se supeditan a los acuerdos de salvaguardia vigentes con el Organismo de Energía Atómica que correspondieren.

        Se prevé el intercambio de personal técnico-científico, a designar de consuno, y el respeto a las disposiciones del Estado receptor, incluidas las normas de seguridad, gastos de viaje y manutención, otorgamiento de becas y retiro del personal, si se ameritare.

        Los daños personales y materiales que sufra o cause el personal de una Parte en territorio de la Otra se regularán por la legislación de ésta última. La Parte que envía queda exenta de responsabilidad por los daños nucleares que ocasionen terceras personas. El Acuerdo se sujeta a los principios interpretativos de la Convención de Viena sobre responsabilidad civil por daños nucleares.

        Se contempla el libre uso de la información intercambiada, excepto restricciones o reservas de Parte que la suministra, el requisito de mencionar en las publicaciones científicas que se divulguen el Acuerdo de Cooperación y el organismo donde tengan lugar descubrimientos o progresos del conocimiento en el marco de aquel; la posibilidad de celebrar acuerdos equitativos cuando se produzca procesos y/o productos patentables; la vía diplomática para resolver las diferencias de opinión que surjan, y el trámite de consulta para coordinar posiciones a nivel internacional en asuntos de interés común relativos a la aplicación de la energía nuclear con fines pacíficos.

        La vigencia del Acuerdo es de diez años, a contar del canje de instrumentos de ratificación, prorrogables en forma automática por períodos sucesivos de dos años, salvo que una Parte notifique a la otra, seis meses antes del vencimiento (inicial o de prórroga), su intención de darlo por concluido.

        La terminación del Acuerdo no afecta la continuidad de los proyectos en fase de ejecución. (Igual se dispuso, entre otros, en el Acuerdo Complementario de Cooperación Técnica en Materia de Regadío entre nuestro Gobierno y el de España. SALA CONSTITUCIONAL, voto 1372-94).

        En síntesis, el Acuerdo puede favorecer el desarrollo económico y tecnológico de las Partes, contribuir al logro de progresos en las áreas que incluye. Propicia la formación y capacitación de personal científico, el avance de información e intercambio de material y equipo, con participación institucional y de personas ligadas a la ciencia y tecnología nucleares de los dos países. A lo que se unen reglas en cuanto a la observancia de compromisos internacionales, salvaguardias, daños nucleares y aprovechamientos de resultados investigativos.

        Para mejor comprensión del texto, es oportuno comentar ciertos aspectos puntuales: el uso de la energía nuclear con fines pacíficos, el sistema de salvaguardias nucleares, el ligamen energía nuclear, tutela ambiental y responsabilidad por daños nucleares, y hacer una breve reseña sobre la tecnología nuclear argentina, institutos especializados en la materia y la reorganización funcional de la Comisión de Energía Atómica Argentina.

III.1) USO DE LA ENERGÍA NUCLEAR CON FINES PACÍFICOS

"La energía nuclear es la obtenida como resultado de los procesos de transformación de unos núcleos atómicos en otros mediante mecanismos de fisión o ruptura de átomos pesados, como el uranio y el plutonio, o de fusión de núcleos ligeros de hidrógeno y helio en otros de mayor tamaño". (Energía nuclear. Enciclopedia Británica Publishers, Inc. Vol II. Barcelona. 1989-90. KAHN, Fritz. Para comprender el átomo. Edcs. Destino. Barcelona. 1960).

"Hay escasez de elementos naturales directamente fusionables. Tan solo los isótopos 235 y 233 de uranio…y el plutonio 239, todos poco abundantes en la corteza terrestre. El uranio 235, el más utilizado, se obtiene por refinación de mineral de uranio, que presenta una proporción mayoritaria del isótopo 238, el primero recibe el nombre de enriquecido (uranio enriquecido)". Idem.

"El átomo tiene multitud de partículas en el núcleo y cuando se desintegra, se torna radiactivo. El radio es un elemento radiactivo que aparece cuando los átomos de uranio 238 pierden algunas de sus partículas… (MARTINEZ, Fabiola. Energía liberada. La Nación del 8/8/2003).

        Las extraordinarias propiedades del uranio en la fisión nuclear o "proceso de división de núcleos pesados en livianos, con desprendimiento de energía", fueron descubiertas por Otto Hahn y F. Strassman, científicos alemanes. (VAN DER LAAT U. Hernán. El desarrollo científico-técnico, la sociedad y el medio ambiente. En. Reflexiones N° 72, julio 1998. Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de Costa Rica. Edit UCR. 1998, pg 7).

        La faceta devastadora de la aplicación bélica de la fisión nuclear que evidenció al final de la Segunda Guerra Mundial, en 1945, el lanzamiento de las bombas atómicas sobre Hiroshima y Nagasaki, Japón, causando gran cantidad de muertes y efectos negativos de radiación, puso de manifiesto a nivel internacional la necesidad de utilizar las técnicas nucleares sólo con fines pacíficos.

        Para el estudio de esa problemática, la Asamblea General de la ONU instituyó, en 1946, la Comisión de Energía Atómica, que disolvió en 1952, al dejar de reunirse, por discrepancias entre sus miembros; en particular, Estados Unidos y la ex Unión Soviética.

        El entonces Presidente Dwight D. Eisenhower, en su plan "Atomos para la Paz", orientado, en su enunciación teórica, a compartir con los demás países los avances científicos de Estados Unidos en el ámbito nuclear, propuso a la ONU la creación de un organismo internacional de control, que fomentara el empleo de la energía nuclear en provecho de la humanidad. (LUJAN IACOMINI, Héctor: Derecho de la energía nuclear. Edit. Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma. Buenos Aires. 1988. pg. 62. OIEA De Hiroshima a los euromisiles. Edit. Tecnos. Madrid. 1984. VAN DER LAAT U. Hernán, ob. cit., pg. 9).

        En 1955, la Primera Conferencia Internacional sobre Usos Pacíficos de la Energía Atómica, con representación de setenta y tres naciones, analizó el tema en Ginebra. En 1956 se creó, dentro del sistema de Naciones Unidas, el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), con el encargo de velar por la utilización pacífica de la tecnología nuclear y de extender sus beneficios a los diferentes países, con programas de cooperación, para el desarrollo social y económico. Sus Estatutos se aprobaron en octubre de ese año en Nueva York. (Idem).

        El artículo 2 del Estatuto del OIEA indica que "El Organismo procurará acelerar y aumentar la contribución de la energía atómica a la paz, la salud y la prosperidad del mundo entero".

        El Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares, artículo 4°, reconoce que las Partes tienen "derecho inalienable" a "desarrollar la investigación, la producción y la utilización de la energía nuclear con fines pacíficos". A la vez, éstas se comprometen a "facilitar el más amplio intercambio posible de equipo, materiales e información científica y tecnológica para los usos pacíficos de la energía nuclear y tienen derecho a participar en ese intercambio" (art. 4. apte. 2°), así como a asegurar, bajo observación internacional y por los procedimientos internacionales apropiados, que los beneficios potenciales de toda aplicación pacífica de las explotaciones nucleares sean asequibles, en plano de igualdad, a los Estados no poseedores de armas nucleares, Partes en el Tratado. (artículo 5°).

        Como catalizador de transferencia tecnológica, el OIEA ha prestado asistencia a países en diversas áreas: protección radiológica, evaluación de recursos hídricos, erradicación de plagas de insectos, sanidad pecuaria, nutrición, fitotecnia por mutaciones, medicina nuclear, energía geotérmica, etc. (OIEA. Actividades de cooperación técnica del OIEA en el decenio de 1990. Abril de 1995. OIEA. Un vistazo al OIEA. Viena. s/a, pg. 15 ss).

        En Costa Rica, la energía nuclear con usos pacíficos ha tenido aplicación en programas y proyectos nacionales en las áreas de salud, ciencias biológicas, físicas, química, geológicas (geotermia), hidrología, industria, producción animal, agricultura, alimentación, información científica y técnica, etc. (Respuesta Comisión de Energía Atómica. Anexo. Expte. Legislativo. COMISIÓN DE ENERGÍA ATÓMICA de Costa Rica. Aplicaciones de la energía nuclear en el umbral del año 2000. San José, Ed. 1997, pg. 5 ss. Misma COMISIÓN: Los beneficios de la energía nuclear. San José. 1998, pg. 6 ss. San José. 1997. La República del 20 de octubre de 1986: Se acelera uso de la energía nuclear en Costa Rica. La Nación del 8 de agosto del 2003: Átomos positivos. La República del 3 de mayo de 1993: Energía nuclear, fuente de desarrollo. El Heraldo del 23 de agosto del 2004: Energía nuclear como alternativa).

III.2) SISTEMA DE SALVAGUARDIAS NUCLEARES

        En los Acuerdos internacionales de comercio las medidas de salvaguardia tienden a proteger una determinada rama de la producción nacional contra el aumento imprevisto en las importaciones de un producto que pueda causarle grave perjuicio.

        El concepto difiere del sistema de salvaguardias aplicables a las actividades nucleares pacíficas.

        Con ajuste al Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares (conocido como TNP), los Estados signatarios, no poseedores de armas nucleares, se comprometen a no fabricar o adquirir armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos (artículo 1°); a concertar un acuerdo de salvaguardias con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), de conformidad con su Estatuto, sobre las actividades nucleares pacíficas (artículo 3°); y a no proporcionar materiales básicos o fisionables y equipo nucleares para fines pacíficos sin acompañarse de salvaguardias (artículo 3°, aptdo.2).

        Los Acuerdos de salvaguardias a celebrar con el OIEA lo es "a efecto únicamente de verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas" en virtud de ese Tratado, "con miras a impedir que la energía nuclear se desvíe de usos pacíficos hacia armas nucleares u otros dispositivos nucleares explosivos". (Art. 3°). Conlleva la declaratoria, bajo control contable del OIEA, de materiales nucleares presentes y futuros cambios, o que se importen en el país en cuestión.

        El Estatuto del OIEA, fundamento del sistema internacional de salvaguardias, autorizó al OIEA a "establecer y aplicar salvaguardias destinadas a asegurar que los materiales fisionables especiales y otros, así como los servicios, equipo, instalaciones e información suministrados por el Organismo o, a petición suya o, bajo su dirección o control, no sean utilizados de modo que contribuyan a fines militares; y a hacer extensiva la aplicación de esas salvaguardias, a petición de las Partes, a cualquier arreglo bilateral o multilateral o, a petición de un Estado, a cualquiera de las actividades de ese Estado en el campo de la energía atómica" (Artículo 3°, apto. 5).

(Los Estados poseedores de armas nucleares (EPAN): China, Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Rusia, y firmantes del TNP se obligaron a emprender negociaciones de buena fe para el desarme nuclear. Artículo 6° del Tratado de sobre la No Proliferación de Armas Nucleares. Explica LUJAN IACOMINI, ob. cit., pgs. 64, 66 y 67, que por privilegiar este Tratado a un número reducido de naciones que tienen el monopolio de armamentos nucleares y tecnologías derivadas, con discriminación de las demás, Argentina no lo ratificó, como tampoco –afirma- suscribió el Tratado de Tlatelolco, al no haber "un compromiso cierto de asistencia técnica de los países centrales en el tema de energía nuclear respecto a los países en desarrollo". OIEA. Sistema de salvaguardias cit., pgs. 5 y 6).

        La comunidad internacional confió al OIEA, como autoridad supervisora, mediante la técnica de salvaguardias, la verificación objetiva del cumplimiento de las obligaciones de uso pacífico de los elementos nucleares adquiridas en el Tratado de No Proliferación y otros similares; por ejemplo el Tratado para la Proscripción de Armas Nucleares en América Latina, o de Tlatelolco, artículo 13).

        El OIEA alerta sobre la posible producción clandestina de armas atómicas o el desvío de materiales y equipos nucleares a fines militares, y procura disuadir a los Estados de su uso indebido. De los informes de inobservancias graves que rinda el cuerpo de inspectores su Director General ha de dar cuenta a la Junta de Gobernadores, para que exhorte al Estado a remediar la situación, y los ponga en conocimiento de todos los miembros del OIEA, del Consejo de Seguridad y de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La Junta y el Organismo pueden tomar medidas sancionatorias contra el Estado incumpliente. (Artículo 12, apdo. c de su Estatuto).

        En suma, referido a los usos pacíficos de la energía nuclear, las salvaguardias internacionales son el conjunto de mecanismos o procedimientos que consagra el Estatuto del Organismo Internacional de Energía Atómica y otros instrumentos internacionales adicionales, por las que éste ejerce control sobre las actividades nucleares de un país no poseedor de armas nucleares, para corroborar que no se dirigen al desarrollo y producción de armas nucleares e impedir su desviación de usos pacíficos a objetivos militares.

        Con más laconismo, la legislación española define el Sistema de salvaguardias como el "conjunto de medidas (contabilidad, inspección, notificaciones, etcétera), destinadas a verificar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por los Estados en virtud del artículo II del Tratado sobre la no proliferación de armas nucleares." (Real Decreto 1206/2003, del 19 de setiembre, para la aplicación de los compromisos contraídos por el Estado en el Protocolo adicional al Acuerdo de salvaguardias derivado del Tratado sobre la no proliferación de armas nucleares, artículo 2°, inciso g. Este Real Decreto regula además el suministro de información en las actividades de investigación, desarrollo, emplazamiento, actividades específicas, residuos, transferencias hacia los Estados, entre otros, etc.).

(Un estricto sistema colateral de salvaguardias para las actividades nucleares pacíficas de los Estados Miembros es el del Tratado de la Comunidad Europea de Energía Atómica, EURATOM, arts. 77 a 85).

        Como la guerra del Golfo Pérsico, en mil novecientos noventa, originada con la invasión a Kuwait, reveló la existencia de un programa clandestino de armas nucleares en Iraq, los Estados Miembros del OIEA impulsaron un sistema más riguroso de inspección y verificación.

        En 1997 la Junta de Gobernadores del OIEA aprobó un Protocolo Adicional al sistema de salvaguardias, a suscribir por los Estados Miembros siguiendo el procedimiento de los Acuerdos de Salvaguardias, que amplía las facultades del Organismo para detectar a tiempo actividades clandestinas y el desvío a fines no pacíficos de los materiales nucleares. Le permite mayor acceso a la información, inspecciones no anunciadas, toma de muestras ambientales en sitios, utilización de tecnología avanzada para vigilar el traslado de materiales nucleares, etc.

(Vid.: PIGRAU SOLÉ, Antoni. El régimen de no proliferación de armas nucleares. Edit. McGraw-esHill. Madrid. 1997. BARCELÓ Adolf. Instalaciones nucleares: autorización y conflicto. Edit. Ariel Derecho. Barcelona. 2002. YAGER, Joseph. Energía Nuclear. Un análisis de la cooperación internacional. Edit. Fraterna. Buenos Aires. 1984, pgs. 175 a 197. Departamento de Salvaguardias del OIEA: El sistema de salvaguardias del OIEA, a punto para el siglo 21. s/a, pgs. 7 y 8. Organismo Internacional de Energía Atómica. División de Información Pública. Viena Austria s/a. Un vistazo al OIEA., pg. 13).

III.3) ENERGÍA NUCLEAR, PROTECCIÓN AMBIENTAL Y RESPONSABILIDAD POR DAÑOS NUCLEARES

        La energía nuclear, se dice, es una energía limpia, no generadora de gas carbónico, relativamente segura, y contribuye a resolver problemas socio-económicos. Sin embargo, su empleo comporta riesgos, a menos de que se controle por completo la técnica, lo que no siempre es posible.

        El trato negligente de la tecnología atómica y la contaminación nuclear atentan contra la integridad de las personas, los recursos naturales y sistemas ecológicos en general. Las radiaciones ionizantes pueden producir efectos nocivos en la salud y el material genético (ADN, ácido disoxirribonucleico. Sobre los peligros de la radiación, cfr. DICKSON, T. R., Química. Enfoque ecológico. Edit. Limusa. México. 1983, pg.. 140 ss.).

        La historia de usos civiles y pacíficos de la energía nuclear registra significativos ejemplos de accidentes nucleares, entre otros, en: Kasli (ex Unión Soviética, 1957-58), Three Mile Island, Isla de las Tres Millas, (Pensilvania, Estados Unidos, 1979), y Chernobyl, Ucrania, ex URSS, 1986. LUJAN GIACOMINI, Héctor: Ob. cit., pgs. 67-68. Historia Universal del Siglo XX. Edit. Parragón. Barcelona. 1990: La polución nuclear, pg. 68; La energía nuclear, pg. 28).

        En el último, la explosión de un reactor en la planta que producía el 20% de electricidad de la Unión Soviética arrojó a la atmósfera cinco toneladas de combustible, esparciendo una nube de radiación. Causó muerte de personas en el acto, hirió a otras y obligó a evacuar más de ciento treinta y cinco mil habitantes para evitarles los perjuicios de altas dosis de radiactividad. El Comité de Estado para la Energía Atómica soviética estimó en 45.000 las muertes probables por distintos tipos de cáncer durante las próximas décadas, sin contar las de probable acaecimiento en los países vecinos a los que se extendieron los efectos longitudinales de la contaminación radiactiva. (RIVERA PAGÁN, Luis N. Chernobyl: reflexiones críticas sobre la energía nuclear. En: Memoria Quinta Conferencia Conmemorativa Dorothy Dulles Bourne. Universidad de Puerto Rico. Facultad de Ciencias Sociales. Río Piedras, Puerto Rico. 1987, pgs. 47-63. ARCHILLA DE ORTIZ, Sheila. Aspectos generales de la contaminación ambiental. Misma obra, pgs 82-83).

        Otros accidentes en plantas industriales de productos químicos, con consecuencias humanas y ecológicas sensibles por el vertimiento de sustancias tóxicas a la atmósfera, son el de Seveso (Italia, 1976) y Bophal (India, 1984), éste provocó la muerte de 2750 personas, 15000 ciegos y otros tantos heridos. (Cfr.: Desastres industriales. Historia Universal del siglo XX. Edit. Parragón. Barcelona. 1990, pg 70. Riesgos ecológicos: soluciones, pg 46. Idem. DICKSON, T. R. Ob. cit., pgs.133 ss.).

        De ahí que el tratamiento de materiales nucleares o radiactivos deba realizarse con apego a los procedimientos, controles, normas de protección de la salud, seguridad, medio ambiente y de responsabilidad aceptadas internacionalmente.

        En cuanto a responsabilidad por daños nucleares, el Acuerdo adopta el principio de la responsabilidad objetiva, propia del daño ambiental, establecido en la Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, del 21 de mayo de 1953, en el artículo IV, a la que remite.

        A tono con ésta, se entiende por daños nucleares la pérdida de vidas humanas, lesiones corporales, o daños y perjuicios que sean resultado directo o indirecto de las propiedades radiactivas, o de su combinación con las propiedades tóxicas, explosivas u otras peligrosas de combustibles nucleares, o de los productos o desechos radiactivos de una instalación nuclear, o de sustancias nucleares que procedan, se originen o se envíen a ella. (Artículo I inciso k).

        Prevé una exoneración total o parcial a favor del explotador si prueba que la víctima produjo los daños nucleares o coadyuvó a ellos por negligencia grave, acción u omisión dolosas (artículo IV.2).

        La Convención se aplicaría en lo compatible, pues el concepto de "instalación nuclear" engloba los reactores nucleares, fábricas que utilicen combustibles nucleares para producir y tratar sustancias nucleares, y el almacenamiento de sustancias nucleares (Artículo I inciso h).

        Países como Brasil, recogen el principio de comentario al más alto nivel normativo: artículo 21, inciso XXIII, apte. C, de la Constitución Federal:

"La responsabilidad civil por daños nucleares no depende de la existencia de culpa".

Lo prohija su Ley 6453, en el artículo 4°:

"Será exclusiva del operador de la instalación nuclear, según los términos de esta ley, independientemente de la existencia de culpa, la responsabilidad civil por la reparación de daño nuclear causado por accidente nuclear" (Vid.: FERRAZ, Sergio. Daño nuclear y responsabilidad civil: algunos aspectos. En Derecho Administrativo. Juan Carlos Casagne. Director. Obra colectiva en homenaje al Profesor Miguel S. Marienhoff. Abeledo-Perrot. Buenos Aires. 1998, pg. 499).

        En el Acuerdo los hechos de terceros son causa ajena de imputación. Se consideran extraños a las Partes, por los que éstas no deben responder. No serían terceros los dependientes, auxiliares o autorizados de éstas.

        Se interpreta que el hecho referible al tercero como eximente total de responsabilidad es el que constituye causa única y exclusiva del daño; y no cuando hay actos concurrentes de las Partes en la producción del resultado lesivo.

III.4) TECNOLOGÍA NUCLEAR ARGENTINA Y FORMACIÓN ACÁDEMICA

        Sitúa la tecnología nuclear Argentina en buen predicamento y a ese país como proveedor confiable de alta tecnología, el contrato de julio del 2000 entre la empresa argentina INVAP S. E., ligada a la Comisión Nacional de Energía Atómica, y la Organización Australiana de Ciencia y Tecnología nuclear, ANSTO, que la primera obtuvo en una licitación internacional, para construir un reactor nuclear de investigación y producción de radioisótopos, por ciento ochenta millones de dólares. Se califica como la más importante exportación de Argentina en toda su historia e inversión australiana en equipo científico.

        Es de interés consignar las manifestaciones de la Comisión Nacional de Energía Atómica argentina, a finales del 2001, ante la Cámara de Diputados, al aprobarse ese contrato y el Acuerdo de Cooperación con Australia para los usos pacíficos de la energía nuclear:

"Nuestro país, a lo largo de más de cincuenta años ha desarrollado, a través de la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) y de empresas vinculadas a la misma, en particular INVAP, una tecnología nuclear eficiente y absolutamente segura, que lo ha colocado entre los primeros del mundo, formando profesionales y técnicos reconocidos internacionalmente y contribuyendo al bienestar de la población con la generación nucleoeléctrica, medicina nuclear, aplicaciones industriales y agropecuarias, asistencia a la industria y la investigación científica.

"Fruto de esta situación es que se ha convertido en un exportador de esta tecnología de punta de elevado nivel y alto valor agregado, que ha competido y ganado en repetidas oportunidades frente a grandes y conocidos proveedores internacionales (….)

"En efecto, la ciencia y la tecnología nuclear es una de las pocas áreas de la tecnología avanzada en las cuales la Argentina tiene presencia internacional reconocida…

"La Argentina es un país nuclear, cuya legislación no sólo no prohibe sino que alienta desde hace más de cincuenta años los usos pacíficos de la energía nuclear. Posee además una legislación que rige la actividad de instituciones como la CNEA y la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN), que la fomentan y regulan a nivel nacional y de acuerdo a las normas internacionales. La Nación ha firmado numerosos acuerdos internacionales sobre ella…

"El hecho de que una empresa argentina ganase el más importante contrato de su tipo en la última década, va mucho más allá del beneficio económico directo, porque nos coloca en primera línea mundial en el ramo de los reactores de investigación y producción de radioisótopos. Se trata del desarrollo de una actividad en la que, gracias a cincuenta años de esfuerzo de la CNEA, y veinticinco años de INVAP, hemos logrado el lugar de ser actualmente el principal referente mundial". (COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA. Informe a la Cámara de Diputados en su página web).

        Argentina realizó también, en noviembre de 1998 y abril del 2000 notables exportaciones de Cobalto 60 a Inglaterra. Sus Institutos Superiores especializados en energía nuclear imparten formación profesional con grados académicos y posgrados en diversas carreras, como: el Instituto de Estudios Nucleares (Centro Atómico Ezeiza), Centro Atómico Constituyentes e Instituto de Tecnología (en Buenos Aires), Instituto Balseiro y Centro Atómico Bariloche, la Tecnitura en Medicina Nuclear y la Fundación Escuela de Medicina Nuclear, en Mendoza. (Página Web: www.cnea.gov.ar/xxi y anexo de la Comisión de Energía Atómica al contestar la audiencia en el trámite legislativo de este Proyecto).

        En medicina nuclear, al científico argentino César Milstein, desde 1983 Director de la División de Química de Proteínas y Ácidos Nucleicos de la Universidad de Cambridge, Inglaterra, el desarrollo de una técnica para combatir el cáncer le valió, en 1984, el Premio Nobel de Medicina, que compartió con George Köhler. (Cfr.: MONTERO, Leonardo y otros. La energía atómica. (www.Monografías.com/trabajos/eatomica.shtml, pgs. 16-17. Proyecto Ameghino. Cesar Milstein: www.argiropolis.com.ar/ameghino/biografias/milste.htm; Cesar Milstein: www.todo-argentina.net/biografias/Personajes/cesar_milstein.htm; Biografía de Milstein, César: www.biografiasyvidas.com/biografia/m/milstein.htm).

III.4.1) COMISIÓN NACIONAL DE ENERGÍA ATÓMICA ARGENTINA. REORGANIZACIÓN FUNCIONAL

        En Argentina, el Decreto PEN 10.936, del 31 de mayo de 1950 creó la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), como órgano de control y asesoramiento en energía atómica, dependiente del Poder Ejecutivo.

        Más tarde, el Decreto PEN N° 7560/68 completó los objetivos y atribuciones de esa Comisión, y el Decreto Ley N° 22.477 de 1956, ratificado por Ley 14.467, le dotó de un alcance nacional. En 1994 se reorganizaron sus funciones, con la creación del Ente Nacional de Energía Nuclear (ENREN) y de Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima. Los dos primeros son organismos autárquicos con jurisdicción de la Presidencia de la Nación (Decreto PEN 1.540/94).

        El Ente Nacional Regulador Nuclear fiscaliza y regula la actividad nuclear a cargo de la Comisión Nacional de Energía Atómica. Tiene capacidad jurídica para actuar en el Derecho Público y Derecho Privado. Su patrimonio está formado por los bienes de la CNEA que se le transfirieron en el acto de constitución y los adquiridos en el futuro.

        Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima desarrolla la actividad de generación nucleoeléctrica atinente a las tres Centrales Nucleares: Atucha I (en Buenos Aires) y II (ésta en proceso de construcción) y Embalse (en Córdoba). Debe cumplir las obligaciones que en orden a salvaguardias ha suscrito la República Argentina y asumió la responsabilidad civil para el explotador de instalaciones nucleares que determina la Convención de Viena sobre Responsabilidad Civil por Daños Nucleares, ratificada por Ley N° 17.048 (BELLORIO CLABOT, Dino. Tratado de Derecho Ambiental. Tomo I. Edit. Ad-Hoc. Buenos Aires. Argentina, 1999. pgs. 272 y ss. MONTERO, Leonardo y otros. La energía atómica. (htt//www.Monografías.com/trabajos/eatomica.shtml). Sobre la energía nuclear como fuente de producción eléctrica y sus efectos en el medio ambiente, vid. RIVERO YSERN, Enrique. El ordenamiento jurídico nuclear, la ordenación y gestión del medio ambiente. RAP 83, mayo-agosto. 1977, pg. 83 ss).

        En lo que hace a la actividad nuclear, un Proyecto de Ley nacional, del 7 de agosto de 1996, que se hallaba en la corriente legislativa, asigna nuevas funciones al ENREN.

        Por tanto, en materia nuclear el Estado Nacional ejerce las funciones de investigación, desarrollo, regulación y fiscalización por medio de la Comisión Nacional de Energía Atómica y la Autoridad Regulatoria Nuclear. (Idem).

        Teniendo en cuenta que el Acuerdo en estudio se firmó el 18 de junio de 1992, a la luz de las reorganizaciones operadas con posterioridad en el ordenamiento jurídico argentino, conviene constatar, vía diplomática, si su texto mantiene plena vigencia en los actuales esquemas organizativos y funcionales con relación a las atribuciones ahí previstas para la Comisión de Energía Atómica Argentina, a efecto de que no resulte desfasado.

IV.- CONCLUSIONES

        De lo expuesto se concluye:

        Como el acto aprobatorio de un Acuerdo Internacional es potestad exclusiva de la Asamblea Legislativa e insustituible por esta Institución, con carácter de opinión jurídica no vinculante, se hacen las siguientes consideraciones generales acerca del Proyecto consultado.

1) El Acuerdo guarda armonía con varios instrumentos internacionales y legislación interna, y se enmarca dentro del plan de acción del Convenio de Cooperación Científico y Técnica entre los Gobiernos de Costa Rica y Argentina, que establece la concertación de Acuerdos específicos para realizar programas u otras formas de cooperación, los cuales determinarán los organismos o instituciones de cada país encargados de ejecutar las acciones pertinentes (artículos 1° y 9°).

2) En el caso, por jurisprudencia constitucional la competencia legislativa se circunscribe a aprobar o improbar el Acuerdo, respetando el texto negociado por el Poder Ejecutivo, al que no le es dable introducir siquiera correcciones gramaticales u ortográficas

3) El presente Acuerdo, al celebrarse entre dos Estados y regirse por el Derecho Internacional, debe someterse a consulta preceptiva de constitucionalidad a la Sala Constitucional, por el Directorio de la Asamblea Legislativa, después de aprobado en primer debate y antes de serlo en tercero (Ley de Jurisdicción Constitucional, artículos 96, inciso a, 97 y 98,pfo. 1°).

4) En razón de lo anterior, se deja a la valoración de la Sala Constitucional, único órgano al que compete verter criterio definitivo, los reparos de constitucionalidad que formulan algunas respuestas a consultas legislativas, en punto a la necesidad de encomendar la ejecución del Acuerdo a un órgano del Poder Ejecutivo: Ministerio de Ciencia y Tecnología (respuesta de ese Ministerio y del Ministerio de Salud; artículo 140, inciso 10, de la Constitución), y de supeditar con declaraciones interpretativas, a lo dispuesto en ese artículo, 24, 47 y 176 y siguientes ibid., en lo que corresponda, los acuerdos de salvaguardias, las posibles erogaciones del personal técnico-científico visitante, el intercambio de información e invenciones eventuales de los científicos intervenientes. (Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa).

5) El Acuerdo puede favorecer el desarrollo económico y tecnológico de las Partes, contribuir al logro de progresos en las áreas que incluye. Propicia la formación y capacitación de personal científico, el avance de información e intercambio de material y equipo, con participación institucional y de personas ligadas a la ciencia y tecnología nucleares de los dos países. A lo que se unen reglas en cuanto a la observancia de compromisos internacionales, salvaguardias, daños nucleares y aprovechamientos de resultados investigativos.

        En el país varios proyectos importantes aplican la energía nuclear con fines pacíficos.

6) Por los riesgos humanos y ambientales que apareja, el empleo de la energía nuclear debe ajustarse a los procedimientos, controles, normas de protección de la salud, seguridad, medio ambiente y de responsabilidad aceptadas internacionalmente, amén de la normativa interna.

        En este extremo, a los efectos de aplicar cánones internaciones comunes, conviene que se constate, vía diplomática, si Argentina ha ratificado a la fecha el Tratado de No Proliferación de Armas y Explosivos Nucleares, y el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina o Tratado de Tlatelolco, los que, al decir de un autor de ese país (Luján Iacomini, Héctor), se había negado a hacerlo.

7) Igualmente se recomienda, confirmar, por la misma vía, si con las reorganizaciones operadas con posterioridad a la firma del Acuerdo en el ordenamiento jurídico argentino, en especial la promulgación del Decreto PEN 1.540/94, que creó el Ente Nacional de Energía Nuclear, ENREN, y Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima), su texto mantiene plena vigencia en los actuales esquemas organizativos y funcionales con relación a las atribuciones ahí previstas para la Comisión de Energía Atómica Argentina, a efecto de que no resulte desfasado.

8) Abona las credenciales de la contraparte, la presencia internacional lograda por Argentina con tecnología nuclear de punta, sobre todo en el ramo de los reactores de investigación y producción de radioisótopos. Además cuenta con Institutos Superiores especializados en energía nuclear con fines pacíficos, que imparten formación profesional reconocida con grados académicos y posgrados en diversas carreras.

        De usted, atentamente,

 

Dr. José J. Barahona Vargas

Procurador Director

Área de Derecho Agrario y Ambiental