C-349-2004

6 de noviembre del 2004

 

           

Doctor

Eduardo López Cárdenas

Gerente División Médica

Caja Costarricense de Seguro Social

S. O.

Estimado Señor:

    Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número  19233, de fecha 24 de julio del 2003, suscrito por su antecesor, el Doctor Horacio Solano Montero, y que fuera ratificado por su persona mediante oficio número 36352, de 04 de octubre último, y mediante el cual solicita la reconsideración del dictamen de este órgano superior consultivo, número C-211-2003 de 10 de julio del 2003.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por razones de fuerza mayor.

I.- Consideraciones previas.

El artículo 6 de la Ley Orgánica del Procuraduría General de la República (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) prevé la posibilidad de solicitar la reconsideración de los dictámenes emitidos por este Órgano. Lo anterior en caso de que el consultante no esté de acuerdo con lo dictaminado y pretenda lograr que el Consejo de Gobierno, bajo su entera responsabilidad, lo exima de acatar lo resuelto con carácter vinculante por este Órgano. Esa dispensa de acatamiento opera únicamente en casos excepcionales en los cuales esté empeñado el interés público, y la reconsideración - que como trámite previo es necesario solicitar- debe plantearse dentro de los ocho días siguientes a la fecha en que se recibió el dictamen.

En el caso que nos ocupa, no se  indica si la solicitud de reconsideración es planteada con el interés de obtener la dispensa de acatamiento del dictamen y tampoco si lo resuelto compromete el interés público. En todo caso, lo que sí es posible constatar, es que esa gestión fue presentada extemporáneamente, pues  el referido dictamen C-211-2003 de  10 de julio de 2003, fue recibido por el órgano consultante el día 14 de julio de ese mismo año. Y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6° de nuestra Ley Orgánica, la fecha límite para solicitar la reconsideración del dictamen venció el día 24 de julio siguiente; fecha en la que se hizo la solicitud, no obstante, la exposición completa de las razones de disconformidad se hizo formalmente hasta el 30 de julio de ese año (Oficio Nº 19263 de 28 de julio del 2003); es decir, cuando había transcurrido sobradamente el plazo aludido. En consecuencia, la presente solicitud resulta extemporánea; lo que nos impide darle el trámite en el artículo 6 de cita.

    No obstante lo expuesto, a sabiendas de que este órgano consultivo puede revisar “de oficio” sus propios dictámenes, de acuerdo con lo previsto en el numeral 3 inciso b) de la ley recién citada, y porque ha sido una costumbre administrativa proceder en ese sentido ante solicitudes de reconsideración presentadas fuera de plazo correspondiente, este Despacho estima conveniente dar curso, de oficio y no como gestión reconsiderativa, a su gestión; todo en aras de examinar y ponderar el mérito de una posible reconsideración oficiosa del pronunciamiento aludido.

II.- Antecedentes.

            Por oficio número 8180 de 4 de marzo del 2003, el Señor Edwin Méndez Mata y el Doctor Horacio Solano Montero, en ese entonces Vicepresidente de la Junta Directiva y Gerente de la División Médica, respectivamente, con ocasión de dos criterios jurídicos distintos vertidos a lo interno la de la Institución, solicitaron el criterio de este Órgano Asesor en torno al procedimiento de cálculo del auxilio de cesantía, en virtud de la aplicación del artículo 29 del Código de Trabajo, reformado por la Ley de Protección al Trabajador.

            A dicha consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal de esa institución (oficio DJ. 3041-2001 de 28 de setiembre del 2001), el cual concluye:

"1-(...) la fecha a partir de la cual debe empezar a calcularse el pago de cesantía utilizando la nueva escala establecida en el artículo 29 del Código de Trabajo reformado por la Ley de Protección al Trabajador, conforme se establece en el párrafo primero del transitorio IX de la ley citada debe utilizarse a partir de la entrada en vigencia del Sistema Centralizado de Recaudación (SICERE).

No obstante, se indica que según lo establecido en los incisos a) y b) del citado transitorio, dicha escala se aplicará de manera compuesta hasta tanto el trabajador no haya completado ocho años de servicio a partir de la entrada en vigencia del SICERE, por lo que se reitera que con anterioridad a dicha oportunidad la escala contenida en el artículo 29 actualmente vigente se debe emplear pero en forma compuesta junto con las disposiciones contenidas en el texto del anterior artículo 29 vigente con anterioridad a la reforma.

2-(...) el numeral 29, en su texto actualmente vigente, no contempla el reconocimiento de pago de cesantía por fracciones de tiempo laborado entre el primer y segundo año, razón por la cual, con la nueva escala los trabajadores que hayan laborado un año recibirán, por concepto de cesantía, exactamente la misma suma que aquellos que hayan laborado, una (sic) período superior al año pero inferior a dos.

3-(...) los trabajadores de la Caja Costarricense del Seguro Social para quienes el artículo 21 de la normativa de relaciones laborales contempla el pago de 12 meses de salario por concepto de cesantía, se informa que con base en la reforma aludida, el pago de cesantía a los trabajadores de la Institución se debe realizar de la siguiente forma:

Cuatro salarios completos, ya que éstos en virtud de lo estipulado en el anterior artículo 29 inciso d), constituían el beneficio adicional otorgado por la Institución a sus funcionarios.

Ocho meses pagados según el nuevo sistema de cálculo de cesantía, el cual hasta tanto no se haya completado ocho años de servicio a partir de la entrada en vigencia del sistema, se deberá calcular de manera compuesta, tal como se indicó en el punto N° 1.

4-(...) en el caso de un trabajador con exactamente un año de laborar, el supuesto a aplicar es el contemplado en el artículo 29 inciso 3) apartado a), es decir, un pago de cesantía correspondiente a 19.5 días."

Asimismo, se aportó criterio legal externo sobre el mismo tópico en cuestión, suscrito por el Licenciado Oscar Bejarano Coto, quien concluye de la siguiente manera:

"Como puede verse claramente de ese texto, los trabajadores de la Caja tienen un derecho a 12 años de antigüedad por auxilio de cesantía, en lugar de los 8 años que consagra el Código de Trabajo en su artículo 29 (...) no consideramos válida la tesis de separar el concepto de cesantía dentro de la escala de doce años que contiene esa norma, en relación con el artículo 29 del Código de Trabajo, antes o después de la reforma, porque el criterio debe ser unívoco... o sea – en síntesis- que la interpretación debe ser igual antes o después de la reforma."

Criterio que posteriormente fue objeto de una adición y aclaración solicitada por la misma Institución consultante, en donde el Licenciado Bejarano Coto añadió:

"Existen dos principios fundamentales del derecho del trabajo conocidos como el de "la norma mínima" y el de "la condición más favorable" –derivación del principio protector- según el cual los derechos a favor de los trabajadores establecidos en las leyes, son reglas MÍNIMAS que pueden ser superadas por la voluntad de las partes –empleadores y trabajadores- en los contratos individuales de trabajo o por normas colectivas (reglamentos, arreglos directos, convenciones colectivas etc...) y aun por la costumbre. (...) De conformidad con lo que viene expuesto ratificamos nuestra opinión ya expresada en el dictamen del 10 de los corrientes, en el sentido de que debe interpretarse, conforme a los principios anteriormente señalados, que la reforma introducida al artículo 29 del Código de Trabajo por la Ley de Protección al Trabajador No. 7983 no conlleva reforma alguna en cuanto al artículo 21 de la Normativa de Relaciones Laborales de la Caja en lo que se refiere específicamente al derecho de los trabajadores a una indemnización por cesantía a la terminación de su contrato o relación de trabajo equivalente a 12 años de antigüedad." (El resaltado no corresponde al texto original).

            Mediante dictamen C-211-2003 de 10 de julio del 2003, suscrito por la Licenciada Irene González Campos, Procuradora Adjunta, se concluyó lo siguiente:

“1- El auxilio de cesantía deviene en una mera expectativa de derecho, y en ese sentido no configura un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada, que permita mantener, con fundamento en el Laudo de la Caja Costarricense del Seguro Social (declarado inconstitucional como todos los Laudos celebrados en el Sector Público), un reconocimiento de esa figura sobre la base de un tope máximo de doce años, en beneficio de los servidores de la Institución.

2- Los principios laborales denominados "principio de la norma mínima" y "principio de la condición más favorable", no pueden servir de fundamento para un reconocimiento del auxilio de cesantía por encima del tope legal máximo establecido (8 años), pues éstos son de aplicación en el ámbito de las relaciones de trabajo privadas; es evidente que a nivel del régimen de empleo público, priva el irrestricto respeto al principio de legalidad, como norte de todo el actuar administrativo.

3- No existe fundamento jurídico alguno para que la Caja Costarricense del Seguro Social, con posterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad de los Laudos en el Sector Público, mantenga un reconocimiento de la cesantía, por encima del tope legal señalado.

4- El cálculo del auxilio de cesantía, que corresponde efectuar con posterioridad a la reforma del artículo 29 del Código de Trabajo, en virtud de la promulgación de la Ley de Protección al Trabajador, debe hacerse conforme a las reglas que señala el Transitorio IX de ese Cuerpo Legal, y atendiendo a las Directrices emitidas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en la materia.”

III.- Fundamentos de la solicitud de reconsideración.

En síntesis, la preocupación fundamental del Gerente de la División Médica de la Caja es que las conclusiones a las que llega la Procuraduría General en el dictamen C-211-2003, son incorrectas. En primer lugar, porque estima que no es cierto que la Caja Costarricense de Seguro Social no tenga plena potestad reglamentaria respecto de la materia de empleo y salarios. En segundo término, niega que la Normativa de Relaciones Laborales, y en especial el artículo 21, tuviera por objeto mantener vigentes los beneficios del laudo dejo sin vigencia por la Sala Constitucional, y mucho menos que contravenga el Código de Trabajo en materia de tope de cesantía. Por consiguiente, estima que la citada reglamentación autónoma mantiene vigencia y que la cesantía debe entonces cubrirse conforme al citado artículo 21 (hasta doce meses de salario), deduciendo lo que resulte ya cubierto por los aportes a la Asociación Solidarista y conforme a la Ley de Protección al Trabajador (Véase al respecto el oficio Nº 19263 de 28 de julio del 2003).

Por su parte, el Secretario General de la Unión Nacional de Empleados de la Caja y la Seguridad Social (UNDECA), mediante oficio Nº SG-897-2003, de 19 de agosto de 2003, coadyuva al planteamiento reconsiderativo formulado por la Gerencia Médica de la Caja, especialmente porque considera que el dictamen C-211-2003 desconoce la autonomía constitucional de la Caja, y que fuera ratificada en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –Nº 8131 de 18 de setiembre del 2001-; esto al no sujetar a dicha institución a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria.

IV.- Análisis de lo planteado.

            Es de advertir, por demás, que los oficios de mérito no contienen elementos jurídicos que puedan conducir a variar lo dictaminado por la Procuraduría bajo el número C-211-2003. No obstante, luego de un exhaustivo análisis del pronunciamiento en mención, estimamos que existen una serie de imprecisiones técnico normativas y jurídico conceptuales, atinentes especialmente al grado de autonomía y a la potestad reglamentaria que han sido reconocidos a la Caja Costarricense de Seguro Social, que deben ser corregidas, y que en todo caso, no modifican sustancialmente las conclusiones a las que se llegó en el citado pronunciamiento. Conviene también adicionar el criterio jurídico en cuanto a los límites inherentes de la potestad reglamentaria de los entes autónomos y su necesaria sujeción al principio de jerarquía normativa.

Comencemos por decir que en ningún momento, y pese a la reforma operada en el año 1968 en el artículo 188 constitucional, este Órgano Superior Consultivo ha desconocido que nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social (Resoluciones Nºs 2001-10545 de las 14:58 horas del 17 de octubre y 2001-11592 de las 09:01 horas del 9 de noviembre, ambas del 2001, Sala Constitucional). 

Es claro que a diferencia de otros entes descentralizados que únicamente tienen autonomía administrativa, pues en materia de gobierno están sujetas inexorablemente a la Ley (art. 188 constitucional), la Caja goza además de autonomía política o de gobierno plena (art. 73 constitucional y arts. 1 y 3 de su Ley Constitutiva –Nº 17 de 22 de octubre de 1943-, así como, entre otras, las resoluciones Nºs 3403-94 de las 15:42 horas del 7 de julio y 6256-94 de las 09:00 horas del 25 de octubre, ambas de 1994; así como la Nº 7379-99 de 24 de setiembre de 1999 y la Nº 2002-06384 de las 15:27 horas del 26 de junio del 2002, todas de la Sala Constitucional y el pronunciamiento C-125-2003 de 6 de mayo de 2003); potestad que según nuestro Tribunal Constitucional implica la fijación de sus  propios fines, metas y tipos de medios para realizarlas, así como la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad (Véanse al respecto las resoluciones Nºs 3309-94 de las 15:00 horas del 5 de julio de 1994 y 6345-97 de las 08:33 horas del 6 de octubre de 1997).

Por ese especial grado de autonomía constitucionalmente reconocida, y pese a lo que en su momento se dispuso en el artículo 1º de su Ley Constitutiva, respecto al sometimiento de la Caja a órdenes, instrucciones, circulares y directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de empleo público y salarios (conforme a la reforma introducida por el artículo 85 de la Ley Nº 7983 de 16 de febrero del 2000), debemos advertir que la Ley Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos –Nº 8131 de 18 de setiembre del 2001- excluye expresamente a esa institución de la competencia de la Autoridad Presupuestaria (arts. 1º inciso d y 21, inciso a). Dicha antinomia debe resolverse conforme los criterios de hermenéutica jurídica; especialmente cobra importancia el criterio cronológico (ley posterior deroga la anterior). Y por ende, podemos afirmar que desde entonces la citada institución autónoma no está sometida a las directrices y lineamientos generales y específicos de política presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. Así las cosas, resulta obvio que la Caja no está sujeta a la potestad de dirección que posee el Poder Ejecutivo en la definición de la política salarial y de empleo público, a través de la Autoridad Presupuestaria (Véase al respecto, la resolución Nº 2002-06384 de las 15:27 horas del 26 de junio del 2002, Sala Constitucional, en la que se reafirma que por el distinto y superior grado de autonomía, toda disposición que obligue a la Caja a acatar directrices sobre la administración de los recursos sometidos a su manejo es inconstitucional).

Incluso, recientemente reconocimos que “Al otorgarle un grado de autonomía tan importante la Carta Fundamental a esta entidad –la administración y el gobierno de los seguros sociales-, es necesario y lógico que las normas secundarias que desarrollan estos principios y normas constitucionales, le concedan importantes potestades a la entidad aseguradora con el fin de garantizarle a todos los habitantes de la República el derecho a la seguridad social, entre ellos: la facultad a la Junta Directiva de realizar las inversiones de los fondos que se han creado en los diversos regímenes, la facultad legal para compeler a las partes al pago de las sumas que se le deben, la potestad de emitir certificaciones con carácter de títulos ejecutivos, medios efectivos de coerción, a fin de que pueda recaudar los recursos económicos representados en las contribuciones instituidas por el Constituyente, y pueda garantizar, así, la existencia del régimen autosuficiente de seguridad social, mediante el fortalecimiento del fondo creado para la protección y el beneficio de todos los habitantes del país y la facultad de dictar los reglamentos autónomos de servicio y organización que le permitan cumplir, de la mejor forma, sus fines” (O.J.-067-2004 de 7 de junio del 2004).

Ahora bien, sin lugar a dudas el numeral 14, inciso f) de la citada Ley Constitutiva, confiere a la Junta Directiva de esa institución el ejercicio de la potestad reglamentaria anteriormente aludida. Forman parte de esa potestad la emisión de reglamentos autónomos de servicio o estatutos de personal, dirigidos a regular las relaciones entre la organización administrativa y su personal (Pronunciamiento C-107-2004 de 15 de abril del 2004).

Según hemos indicado en repetidas ocasiones, si bien la Administración Pública tiene la potestad de reglamentar sus relaciones de servicio, lo cierto es que el ejercicio de esa potestad debe enmarcarse estrictamente dentro del ordenamiento jurídico (principio de regularidad jurídica, como referido, en términos generales, a la conformidad de la misma con el ordenamiento jurídico), que limita la extensión y ámbito de esa potestad.

La Constitución Política regula expresamente la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo en los incisos 3 y 18 del artículo 140 de la Constitución Política, no así la de los entes autónomos, cuyo fundamento jurídico no es necesariamente el inciso 18) del citado artículo 140 constitucional, que se refiere únicamente al régimen interior de los despachos del Poder Ejecutivo, sino la potestad de autorregulación que, de principio, a través de los jerarcas o superiores jerárquicos supremos (Art. 103. 1 de la Ley General de la Administración Pública), se extiende a toda clase de servicios y habilita incluso para crear órganos internos o servicios, pero sin potestades de imperio, conforme lo establece el artículo 59. 2 de la citada Ley General  (Remito a ORTIZ ORTIZ, Eduardo. “Tesis de Derecho Administrativo”, Tomo II, Edición 2002, Biblioteca Jurídica DIKE. pág. 52). Recuérdese que la Administración Pública, globalmente entendida, por razones técnicas y políticas, tiene la potestad de organizarse en la forma en que mejor considere que se cumple el fin público que justifica su existencia; potestad que ejerce aún cuando no haya una ley que la autorice expresamente a hacerlo, por ello se denominan preter legem, es decir, no están subordinados a ninguna ley formal previa  (DIEZ, MANUEL MARIA, “Derecho Administrativo”, Tomo I, Bibliográfica OMEBA, Buenos Aires, 1963, pp. 229-230), pero en todo caso, se encuentran sujetos a cualquier ley futura que se promulgue en la materia (Art. 59. 3 Ibídem). Como es obvio, la Ley consagra una clasificación de reglamento según su relación a la ley. Ello en el tanto en que el reglamento no constituye una norma que ejecute la ley anteriormente emitida; sin embargo, debe respetarla (Véase al respecto, los pronunciamientos O.J.-029-2003 de 19 de febrero del 2003, C-107-2004 de 15 de abril y O.J.-125-2004 de 7 de octubre, estos últimos del 2004).

En efecto, en tratándose de los reglamentos autónomos, la Sala Constitucional ha indicado que éstos “encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración” (Resolución N° 9236-1999 de 20:11 horas de 23 de noviembre de 1999, 890-2000 de las 16:48 horas del 26 de enero del 2000. Y en sentido similar, la N° 6379-2002 de 15:22 horas del 26 de junio de 2002).

No obstante, como toda competencia, la de emitir reglamentos autónomos no es ilimitada. Al contrario, el ejercicio de la potestad debe sujetarse a diversas regulaciones de grado jurídico superior, lo que implica que no sólo debe sujetarse a las normas legales que regulan el ente u organismo cuyo servicio se reglamenta, sino al resto de las leyes y otras fuentes normativas superiores, es decir, deben estar apegados al ordenamiento jurídico en su conjunto y, además, debe respetar el dominio o especialidad técnica reconocida legalmente en favor de otras instituciones.

Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa.

El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y,  en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución  frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”1.

Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes. En relación con este punto en la Opinión Jurídica N° OJ-135-2003 de 7 de agosto de 2003,  manifestamos lo siguiente:

"El Estatuto de Personal de un Ente es, en principio, una norma reglamentaria (cfr. OJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003). Un estatuto de Personal tiene como objeto reglamentar las relaciones entre el patrono y los servidores. Establece normas que regirán la actuación de uno y otro. Por consiguiente, los derechos y obligaciones de los trabajadores son normados por este instrumento. En ese sentido, puede considerarse que un Estatuto de Personal se enmarca dentro de los reglamentos autónomos de servicio.

        El reglamento autónomo de servicio es una norma secundaria, por lo que debe sujetarse a las normas jerárquicamente superiores. Por consiguiente, el reglamento autónomo está sujeto a la Constitución (...), así como a los tratados internacionales, las leyes y los reglamentos ejecutivos. Puesto que no es sino una manifestación de la potestad reglamentaria en el ámbito indicado, se sigue como lógica consecuencia que el Estatuto debe conformarse sustancial y formalmente a las normas jerárquicas superiores. Esa sujeción puede ser objeto de control, tanto de constitucionalidad como de legalidad”.

Habiéndose definido así el carácter secundario y subordinado de los reglamentos autónomos frente a la Ley, en lo que interesa puntualmente a la presente consulta, debemos indicar que de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 29, inciso 4) del Código de Trabajo, posterior a la reforma introducida por el artículo 88 de la Ley Nº 7983 de 16 de febrero del 2000 (Ley de Protección al Trabajador) “En ningún caso podrá indemnizarse dicho auxilio de cesantía más que los últimos ocho años de relación laboral”; lo cual supone ya no un mínimo, sino un tope sobre la materia; disposición normativa de carácter general y de orden público, que es posterior a la promulgación de la Normativa de relaciones laborales de la Caja, del año 1998, y que por ende, debe prevalecer sobre ella, pues no puede resistirse al mandato del legislador sobre ese particular.

En acatamiento del principio de jerarquía normativa, al que deben sujetarse inexorablemente los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o juridicidad administrativa, ante la incompatibilidad entre la Ley y un reglamento autónomo de servicio, resulta indubitable que el operador jurídico debe optar por la aplicación de la primera fuente normativa, que por ser de rango superior, prevalece sobre la segunda de inferior categoría (Sobre la preponderancia a la aplicación de leyes, Véanse las resoluciones 243-93, 7335-94, 5227-94, 0031-95, 02623-95, 2382-96, 2381-96, 0312-98, 1607-98, 0998-98, 1998-076, todas de la Sala Constitucional).

            El propio Eduardo Ortiz reseñó que “Hay subordinación siempre que las normas de una fuente pueden modificar y sustituir las de otra, sin que haya reciprocidad al respecto. Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento. Incluso si éste es de los llamados autónomos, porque puede regular una materia aunque todavía no haya ley de base, está supeditado a la ley futura que pudiera dictarse sobre la misma materia. Caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo.  “Tesis de Derecho Administrativo”, Tomo I. Biblioteca jurídica DIKE. Edición 2002. pág. 198). Incluso afirma que “El reglamento autónomo de servicio, está subordinado, como el de organización, a la ley futura sobre su propia materia; y puede afirmarse, al respecto, que no existe una reserva reglamentaria a favor del poder administrador frente a la ley misma. Esta puede regular todo lo que regula el reglamento y derogar cualquier reglamento de servicio que se le oponga” (Ibid. pág. 271)2.

            En consecuencia, de ningún modo las disposiciones de un reglamento autónomo de servicio pueden ir en contra o regular en forma diferente de lo dispuesto por una regulación normativa general y de orden público, contenida en una Ley posterior; admitir lo contrario en este caso, y permitir que el citado reglamento singular intente desarrollar aquella otra norma superior de una forma distinta o contraria a sus supuestos, vulneraría a la vez los principios constitucionales de jerarquía normativa, igualdad ante la ley y el interpretativo de no distinguir donde la ley no lo hace, así como el principio de legalidad financiera, según el cual, las Administraciones Públicas solo pueden contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con la ley (Sobre este último principio, pueden consultarse, entre otros, los pronunciamientos O.J.-139-1999 de 22 de noviembre de 1999, O.J.-120-2000 de 3 de noviembre del 2000 y O.J.-022-2002 de 6 de marzo del 2002).

            En definitiva, consideramos que el reconocimiento de beneficios laborales en el Sector Público, debe ser plenamente acorde con el ordenamiento jurídico; máxime cuando tal premisa está claramente establecida por el numeral 56 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, -Nº 8422 de 6 de octubre del 2004, publicada en La Gaceta Nº 212 del 29 de ese mismo mes y año-, según el cual: “Será penado con prisión de tres meses a dos años, el funcionario públicos que, en representación de la Administración Pública y por cuenta de ella, otorgue o reconozca beneficios patrimoniales derivados de la relación de servicio, con infracción del ordenamiento jurídico aplicable”.

De lo expuesto, no observa este Despacho que en el dictamen C-211-2003 que se pide reconsiderar, se haya dado un análisis equivocado del asunto en cuestión, salvo las imprecisiones anteriormente corregidas.

CONCLUSIÓN

Por lo antes expuesto, es criterio de este Órgano Consultivo que no se han formulado argumentos que determinen la necesidad de modificar el criterio vertido en el dictamen C-211-2003 de 10 de julio del 2003, el cual se procede a ratificar, excepto en lo atinente a la conclusión enunciada con el número 3, que se modifica en lo conducente; esto bajo el entendido de que: “No existe fundamento jurídico alguno para que la Caja Costarricense de Seguro Social, con posterioridad a la declaratoria de inconstitucionalidad de los Laudos en el Sector Público, mantenga un reconocimiento de la cesantía, por encima del tope legal señalado. Y especialmente después de la modificación introducida al artículo 29 del Código de Trabajo, por el artículo 88 de la Ley Nº 7983 de 16 de febrero del 2000 (Ley de Protección al Trabajador), según la cual, en lo que interesa dispone: “En ningún caso podrá indemnizarse dicho auxilio de cesantía más que los últimos ocho años de relación laboral”.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

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1    ORTIZ ORTIZ, Ibídem. p. 166.

2    Véase al respecto, en ese mismo sentido: Jinesta Lobo, Ernesto. "Tratado de Derecho Administrativo" Tomo I, Parte General, Biblioteca Jurídica Dike, San José, C.R., 2002, pg 168, citado en el pronunciamiento Oj-139-2004 de 2 de noviembre último.