C-374-2004

13 de diciembre del 2004

 

 

Licenciada

Patricia Vega Herrera

Ministra

Ministerio de Justicia

S.        D.

 

Estimada Señora Ministra:

           

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° DM-1406-08-04, de fecha 09 de agosto del 2004, recibido en esta Procuraduría el día 20 del mismo mes, dando respuesta en los siguientes términos:

 

I.                   ASUNTO PLANTEADO.

 

Se solicita nuestro criterio técnico jurídico en torno a la "procedencia de los recursos de revisión contra las resoluciones del Tribunal Registral Administrativo".

 

Se acompaña a la solicitud el criterio de la Asesoría Legal de la entidad consultante N° DAJRN- 1646 del 09 de junio del 2004, que concluye:

 

1-      "No existe norma especial que niegue la interposición del Recurso de Revisión contra los actos y resoluciones dictados por el Tribunal Registral.

2-      No obstante que el artículo 25 de la Ley de Procedimientos de Observancia indicada, señala que las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa debe interpretarse en el siguiente sentido:

a-  que el agotamiento de la vía es previo y consustancial a la facultad para interponer el recurso de revisión.

b-                      Y la expresión “no tendrán más recursos”, debe ser interpretado para dar por agotada la vía administrativa.

Acorde con lo expuesto queda claro en el presente caso que la aplicación del recurso de revisión procede en los supuestos taxativamente señalados por el artículo 353 de la Ley General de Administración Pública, excluyendo así la posibilidad de presentación del recurso por supuestos ajenos a los indicados."

 

Mediante oficio N° ADPb-2594-2004, de fecha 11 de noviembre del 2004, notificado al día siguiente, se le concedió audiencia al Tribunal Registral Administrativo en relación con la consulta de marras por concernir a su competencia.

 

El Tribunal Registral Administrativo, mediante oficio N° TRA-071-2004 de fecha 23 de noviembre del 2004, recibido en esta Procuraduría al día siguiente, expresó:

 

“Posición del Tribunal Registral:

 

Este órgano entiende el contexto de la consulta efectuada y sobre la cual tuvimos la deferencia de contar con una audiencia por parte de esa Procuraduría General, pero lo cierto es que, por ser el Tribunal un órgano eminentemente resolutivo, durante el ejercicio de su función sustantiva, conforme al artículo 25 de la Ley N° 8039, lo que es objeto y materia de esa consulta, podría eventualmente ser motivo de nuestro conocimiento y estudio.

 

En razón de lo anterior este Tribunal estima prudente, por esta vez, dada la trascendencia que tendría un pronunciamiento al respecto, abstenerse de emitir el criterio solicitado por ese Órgano Consultivo.” (El destacado en negrita y subrayado es del original).

 

A fin de dar cumplida respuesta a la interrogante formulada se requiere reseñar, brevemente, la naturaleza jurídica del Tribunal Registral Administrativo, las competencias o atribuciones que han sido desconcentradas a su favor, así como  los alcances y supuestos en lo que procede el recurso de revisión.

 

De previo a rendir el informe correspondiente, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado, justificado por el volumen de trabajo propio de este Organo Superior Consultivo de la Administración.

 

II. NATURALEZA JURIDICA DEL TRIBUNAL REGISTRAL ADMINISTRATIVO.

 

El artículo 19 de la Ley Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual, N° 8039 del 12 de octubre del 2000, dispone:

 

« Artículo 19.— Creación del Tribunal Registral Administrativo. Créase el Tribunal Registral Administrativo como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Justicia y Gracia, con personalidad jurídica instrumental para ejercer las funciones y competencias que le asigna esta Ley. Tendrá la sede en San José y competencia en todo el territorio nacional. Sus atribuciones serán exclusivas y tendrá independencia funcional y administrativa; sus fallos agotarán la vía administrativa. (…) »  (Lo subrayado es nuestro).

 

            De la norma transcrita se desprende, de manera diáfana y expresa, que el Tribunal Registral Administrativo es un órgano con desconcentración máxima, del Ministerio de Justicia, que goza de independencia funcional y administrativa y, que además tiene personalidad jurídica instrumental. En relación con el tema esta Procuraduría ha manifestado:

 

“(…) el término "adscrito" utilizado en la disposición legal en estudio, equivale a "pertenencia", tal y como bien lo señaló la Procuraduría en su Dictamen n.º C-182-2002, del 15 de julio del 2002:

"En el presente caso, a nuestro entender, resulta evidente que el término «adscrito» significa «pertenencia», es decir, que el Tribunal Registral Administrativo es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura organizativa de la Administración Central, más concretamente del Ministerio de Justicia. (…)."

Recordemos, por otra parte, que la desconcentración administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el caso del Ministerio de Justicia. Mediante esa técnica administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia. Tal figura se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Asimismo, es oportuno señalar que el hecho de que el legislador le haya atribuido personalidad jurídica instrumental al Tribunal Registral Administrativo, no significa que dicho Tribunal constituya una persona jurídica diferente del Estado, sino que, como expresamente lo señala la misma ley en comentario, continúa siendo un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los fines públicos legalmente asignados, toda vez que todo lo referente a la función registral, constituyen cometidos consustanciales del Ministerio de Justicia.

 

En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y se atribuye su gestión a un órgano (véase, entre otros, los dictámenes C-187-88, del 25 de mayo de 1988, C-114-96, del 30 de enero de 1996, 245-97, del 17 de diciembre de 1997 y 122-2003, del 2 de mayo del 2003). (Opinión Jurídica N° OJ-125-2003 del 30 de julio del 2003).

 

De esta manera, la desconcentración de que goza el Tribunal Registral Administrativa es de grado máximo (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública), lo cual implica "la transferencia de una o varias competencias claramente delimitadas a un órgano, con la finalidad de que éste las ejerza en forma exclusiva e independiente" (dictamen N° C-029-97 de 17 de febrero de 1997), dándose en consecuencia una "actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca"  (dictamen N° C-255-2000 de 12 de octubre del 2000).

 

La competencia del Tribunal Registral Administrativo está circunscrita – de conformidad con el artículo 25 de la Ley N° 8039 - a conocer de los recursos de apelación contra los actos y resoluciones de los Registros y contra los ocursos provenientes de los Registros que integran el Registro Nacional. A su vez, se dispone que las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa.

 

III.  ALCANCES Y SUPUESTOS DEL RECURSO DE REVISIÓN.

 

  En sede administrativa, los recursos "son actos del administrado mediante los cuales éste pide a la propia administración la revocación o reforma de un acto suyo o de una disposición de carácter general de rango inferior a la Ley en base a un título jurídico específico" (García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás- Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II. Editorial Civitas, S.A. Madrid, España, 1977, pág., 506) y se constituyen en un presupuesto necesario para la posterior impugnación en vía jurisdiccional, ya que es preciso agotar la vía administrativa para acceder a aquella.

 

            Establece el numeral 343 de la Ley General de la Administración Pública que os recursos administrativos se clasifican en dos categorías, a saber: ordinarios – revocatoria y apelación – y extraordinarios - revisión -. El recurso de revisión, que es el que nos interesa, sólo procede contra actos administrativos finales firmes, y se interpone ante el jerarca de la respectiva Administración. En el artículo 353 de la citada Ley General, se estipulan los supuestos taxativos o las circunstancias que deben concurrir para que proceda ese recurso, tal y como se reseña:

 

"a) Cuando al dictarlos se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho que aparezca de los propios documentos incorporados al expediente;

b) Cuando aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse la resolución o de imposible aportación entonces al expediente;

c) Cuando en el acto hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior del acto, siempre que, en el primer caso, el interesado desconociera la declaración de falsedad; y

d) Cuando el acto se hubiera dictado como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial".

 

  Por su parte, el artículo 354 de la citada Ley General establece el plazo dentro del cual debe interponerse ese recurso:

 

"(…) a) En el caso primero del artículo anterior, dentro del año siguiente a la notificación del acto impugnado;

b) En el caso segundo, dentro de los tres meses contados desde el descubrimiento de los documentos o desde la posibilidad de aportarlos; y

c) En los demás casos, dentro del año posterior al conocimiento de la sentencia firme que los funde." 

 

            A nivel de doctrina, el ilustre Profesor Eduardo Ortíz Ortíz, precisó:

 

"Los recursos extraordinarios son los que sólo pueden tener lugar, motivos tasados por ley y perfectamente precisados. En términos tales que cuando no se dan esos motivos, no es posible establecer esos recursos. El recurso de revisión siempre ha sido extraordinario tanto en lo judicial como en lo administrativo porque sólo cabe, como el de Casación, por motivos taxativamente fijados por ley. Fuera de los casos previstos no hay posibilidad de recurso de revisión aún cuando pueda haber la conciencia clara de que ha habido una infracción grave. Si no encaja dentro de las hipótesis previstas no hay posibilidad de recurso de revisión. (…)". (QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial ASELEX S.A., San José, Costa Rica, 1996, pág. 407).

 

De igual manera la doctrina española expresa:

"Configurado con carácter extraordinario, en la medida en que sólo procede en los concretos supuestos previstos por la Ley y en base a motivos igualmente tasados por ella (...), constituye, en principio, más que un recurso propiamente dicho, un remedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza (…)." (GARCIA DE ENTERRIA Eduardo y FERNANDEZ Tomás Ramón, Op. cit., pág. 446).

 

Bajo este contexto, ante el carácter excepcional o extraordinario del recurso de revisión no debe perderse de vista que éste sólo procede en los supuestos expresamente previstos por la ley.

 

IV.  FONDO DEL ASUNTO.

 

            Teniendo como marco de correlación lo anteriormente expuesto, pasamos a referirnos al aspecto medular de la consulta de determinar la procedencia o no del recurso de revisión contra las resoluciones del Tribunal Registral Administrativo.

 

              Para realizar la función interpretativa que se solicita, es de rigor tener en cuenta la normativa referente a los principios jurídicos dentro de la Ley Procedimientos de Observancia de Derechos de Propiedad Intelectual, y que se constituyen a su vez en principios rectores para interpretar esa ley. Al respecto, el artículo 22 preceptúa:

 

 

"Artículo 22.—Principios jurídicos. El Tribunal deberá ejercer sus funciones sujeto a los principios de oralidad, oficialidad, celeridad e inmediación de la prueba. Asimismo, deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento establecidas en la presente Ley, su reglamento, y supletoriamente, lo dispuesto en el libro II de la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227, de 2 de mayo de 1978, capítulo "Del Procedimiento Ordinario", en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y en la Ley Orgánica del Poder Judicial, respectivamente, en cuanto sean aplicables. (...)" . (El sublineado no es del original).

 

            Conforme con el texto, el Tribunal Registral Administrativo deberá ajustar su actuación al procedimiento y las normas de funcionamiento de su ley a lo que supletoriamente disponga el libro II de la Ley General de la Administración Pública.

 

            En armonía con lo que precede, bajo el amparo del artículo 22 de cumplirse alguno de los supuestos expresamente contemplados en al artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública[1], si procedería el recurso de revisión contra las resoluciones del Tribunal Registral Administrativo; sin embargo, el conocimiento de estos recursos sería competencia del jerarca de dicho Tribunal, en razón de la desconcentración a la que se hizo referencia en el aparte I.

 

            Consecuentemente, recuérdese que aún y cuando el Tribunal Registral Administrativo se encuentra orgánicamente ubicado dentro del Ministerio de Justicia,  goza de independencia funcional y administrativa en el desempeño de las atribuciones que por ley le han sido expresamente otorgadas; independencia de por sí incompatible con un poder de mando o, en su caso, una potestad revisora que pretenda enmarcar el ejercicio de la competencia[2].

 

            Siguiendo esta línea de pensamiento, esta Procuraduría refiriéndose a otro Tribunal Administrativo, y ante una consulta similar, concluyó:

 

“(…) contra lo resuelto por el citado Tribunal, no cabe más recurso y se tendrá por agotada la vía administrativa.

No obstante, en opinión de la Procuraduría General de la República, en el caso de que los citados órganos hayan incurrido, al dictar un determinado acto administrativo, en alguno de los supuestos que contempla el ordenamiento jurídico para que proceda el recurso de revisión, y a fin de no desvirtuar la desconcentración operada a su favor, el recurso en cuestión tendría que ser conocido por el mismo órgano que ha dictado el acto que se cuestiona.

En apoyo de lo anterior cabría señalar al menos dos razones. En primer término, recordemos que, en tratándose de la desconcentración máxima, las normas de competencia son de aplicación extendida a favor del órgano desconcentrado. En consecuencia, en caso de duda respecto al órgano competente para conocer de los recursos de revisión, debemos concluir que corresponde al respectivo órgano desconcentrado.

En segundo lugar, el ordenamiento jurídico en general, y las leyes en particular, deben interpretarse armónicamente, de manera que una competencia que ha sido desconcentrada a favor de un determinado órgano técnico, para que éste resuelva lo que corresponda en definitiva, no puede dejarse sin efecto, permitiendo que el jerarca la conozca, aun en los supuestos de excepción que permiten la interposición del recurso extraordinario de revisión. Recordemos, precisamente, que uno de los rasgos que identifican la desconcentración administrativa es que el jerarca no puede revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio ni a instancia de parte (artículo 83, inciso 2), numeral b) LGAP).

 

(…) En materia de recursos debe estarse a lo dispuesto a la Ley que regula la materia de que se trate. (…) Ahora bien, la citada Ley, tal y como lo hemos visto sólo regula lo referente a los recusos administrativos ordinarios (revocatoria y apelación) ; sin contemplar la posibilidad de interponer recursos extraordinarios (revisión). En tal caso, y al tenor de lo dispuesto en los artículos 9 y 364, inciso 2 de la Ley General de la Administración Pública, en caso de laguna en la regulación de una determinada materia de derecho administrativo, para su integración debe recurrirse, en primer término a lo dispuesto en el resto del ordenamiento administrativo escrito y, en caso de duda, la citada Ley General prevalecerá sobre cualquier otra ley de rango igual o menor.

 

Consecuentemente, en lo concerniente al recurso de revisión debe estarse a lo dispuesto en los artículos 353 y 354 de la Ley General de la Administración Pública.» (Dictamen N° C-157-2003 del 3 de junio del 2003). 

 

V.  CONCLUSIÓN.

           

               Con fundamento en las consideraciones realizadas, el recurso de revisión contra las resoluciones que dicta el Tribunal Registral Administrativo sólo procede cuando se está en presencia de uno de los supuestos que taxativamente contempla el artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública, y en razón de la desconcentración técnica bajo la cual opera dicho tribunal, el conocimiento de estos recursos es competencia exclusiva del Tribunal y no del Ministro de Justicia.

 

De la señora Ministra de Justicia, deferentemente suscribe,

 

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta

 

 

Cc: Licda. Yamileth Murillo Rodríguez, Presidenta Tribunal Registral Administrativo.

 

 

ACACHA/Sylvia A.

 

 

_________________

1          Valga acotar ubicado en el libro segundo de esa ley.

 

2          Véase al respecto, entre otros, el dictamen N° C-154-96 de 20 de setiembre de 1996 y en la opinión jurídica N° O.J.-094-2000 de 4 de setiembre del 2000, y recientemente criterio reiterado en el dictamen N° C-182-2002 del 15 de julio del 2002.