OJ-157-2004

25 de noviembre de 2004.

 

 

MSc.

Percy Rodríguez Argüello

Alcalde

Municipalidad de Tibás

S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio sin número, de fecha 28 de octubre del 2004, mediante el cual nos consulta: “si un Alcalde municipal se ve afectado en su salud por el estrés, ofensas y presión que le implican el asistir a las sesiones del Concejo municipal, puede este (sic) amparado en un Dictamen Medico (sic), dejar de asistir a las mismas, siendo entonces que un Alcalde Suplente el que se encargue de esta tarea”.

  En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra  Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría legal respectiva (Oficio número LI:458-2004 de 26 de octubre de 2004), según la cual: “(...) es obligación del Alcalde el asistir a las sesiones del Concejo Municipal, dicha obligación es únicamente dispensable por causa justa, como lo sería en caso de enfermedad debidamente comprobada, caso en el cual le corresponde asistir a un Alcalde Suplente”.

I.- Consideraciones previas sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

Según jurisprudencia administrativa reiterada de esta Procuraduría General, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, y por las constantes informaciones que han trascendido a través de los diversos medios de comunicación colectiva del país, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a un caso concreto; lo cual en tesis de principio, imposibilita resolver el fondo del problema en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos como el presente, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y esto, más que llevarnos a sustituir indirectamente a la Administración activa, en el caso específico, podría implicar una flagrante violación de la “autonomía municipal”, constitucionalmente reconocida. 

No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente facilitarle al órgano consultante, por medio de una simple opinión jurídica -y por ende, carente de efectos vinculantes-, una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente al Concejo Municipal y no a éste Órgano Asesor.

Entonces, sobre el particular, nos permitimos hacer las siguientes consideraciones:

II.- Sobre lo consultado.

  En repetidas ocasiones nos hemos referido a la obligación de los alcaldes de asistir a las sesiones del Concejo Municipal. Y sobre el particular hemos expresado lo siguiente:

“(...) Efectivamente, el alcalde municipal está obligado a asistir a las sesiones  del Concejo como parte de sus funciones y atribuciones, debiendo, en caso de omisión, presentar ante este órgano colegiado la respectiva justificación (...)

En primer término, porque el verbo que utiliza la Ley –asistir- está en un modo imperativo, lo que excluye la posibilidad de ejercer una potestad discrecional en este ámbito de parte  del funcionario municipal.

En segundo lugar, sólo puede retirarse de la sesión cuando exista una causa justa que lo obliga a ello, situación en la cual deberá darles a los miembros del colegio las explicaciones del caso, de previo a hacer abandono del salón de sesiones.

Además de lo anterior, es conveniente destacar que el alcalde es un funcionario con características especiales, cuyas atribuciones y obligaciones están debidamente establecidas en la ley (...)

(...) Partiendo de lo anterior, somos del criterio de que al ser el alcalde el administrador general de la municipalidad, éste, como principal interesado y responsable de la efectiva y ordenada actividad de la municipalidad, no puede ausentarse de ésta, salvo que exista justa causa, previo aviso al Concejo, con la respectiva designación del alcalde suplente que lo sustituirá durante su ausencia”

(...) el Tribunal Supremo de Elecciones, en la resolución nº 172-E-2004 de las 9:15 horas del 21 de enero del 2004, indicó que existe paralelismo entre los gobiernos locales y gobiernos nacionales y, frente al vacío normativo en los primeros, considera dicho Tribunal que se entienden aplicables a dichos gobiernos los principios generales que rigen el gobierno a escala nacional, por lo que en este sentido para los efectos de suplencia de un alcalde propietario, resultan aplicables por analogía las reglas constitucionales para la sustitución del Presidente de la República, ante lo cual para ejercer la suplencia, será el alcalde propietario el que designe a su suplente, de los alcaldes suplentes electos” (Pronunciamiento C-145-2004 de 14 de mayo, y en sentido similar el  C-161-2004 de 26 de mayo, ambos del 2004, así como el C-178-2002 de 8 de julio del 2002 y la O.J.-026-2003 de 18 de febrero del 2003, estos últimos respecto de la fórmula de suplencia).

Ahora bien, al igual que el anterior ejecutivo, al alcalde municipal se le ha catalogado en nuestra jurisprudencia administrativa como un funcionario de confianza, elegido popularmente mediante elecciones generales, que ocupa un cargo público por un período determinado, cuya relación jurídica con la Administración no es de índole estatutaria ni laboral (servidores públicos gobernantes), y en consecuencia, no resultan tutelados por la legislación laboral común, sino por lo que establezcan las leyes, decretos o acuerdos especiales, esto conforme a la norma jurídica que dimana del numeral  586 del Código de Trabajo( Pronunciamientos O.J.-138-2002 de 8 de octubre y C-333-2002 de 10 de diciembre, ambos del 200, C-161-2004 op. cit., entre otros). No obstante, según autoriza el párrafo “in fine” del citado ordinal, mientras no se dicte aquella normativa especial, dichos funcionarios podrían disfrutar de los beneficios que otorga el Código de Trabajo al resto de los trabajadores, siempre y cuando ello fuera compatible con la seguridad del Estado y con la naturaleza del cargo.

Así las cosas, al ser el alcalde municipal un funcionario de tiempo completo (art. 20 del Código Municipal), que no puede ausentarse de sus funciones salvo justa causa, previo aviso oportuno al Concejo, so pena de incurrir en causales que ameriten la pérdida de su credencial, según lo dispone el inciso b) del artículo 18 del Código de repetida cita, cuando se ausente por más de ocho días, y ante la ausencia de una normativa especial dentro del propio régimen municipal, podríamos pensar que le devienen aplicables aquellas disposiciones contenidas por el artículo 79 del Código de Trabajo, referidas a la enfermedad comprobada del trabajador como causa de suspensión de la relación laboral.  Y esto es así, porque más aún que como trabajador, como ciudadano, todo funcionario tiene  derecho a la cobertura de ciertos riesgos y de sus necesidades básicas, a través de un régimen de Seguridad Social (Sobre el derecho fundamental a la seguridad social, véanse los pronunciamientos C-217-2000 de 12 de setiembre del 2000 y C-324-2002 de 3 de diciembre del 2002, entre otros).

La suspensión del contrato de trabajo supone la interrupción temporal de la prestación laboral sin que por ello se extinga el contrato entre la empresa empleadora y el trabajador; conlleva entonces el cese temporal de las principales obligaciones recíprocas de las partes: prestación de servicios por parte del trabajador y abono del salario por parte del empresario o patrón, esto mientras permanezcan las causas que le dieron origen a la suspensión; pasado lo cual, el contrato de trabajo recobra plena  eficacia (Sobre esto último, véase la resolución Nº 2003-00436 de ñas 15:00 horas del 13 de agosto del 2003, Sala segunda Corte Suprema de Justicia).

Entre los supuestos en los que el contrato laboral se suspende está la “incapacidad” temporal de los trabajadores. Se trata de un concepto recogido en la legislación sobre seguridad social, que en nuestro medio está definido por el Reglamento del Seguro de Salud de la Caja Costarricense de Seguro Social, aprobado por su Junta Directiva en el artículo 19 de la sesión número 7082, celebrada el 3 de diciembre de 1996, y que entró a regir en enero de 1997; cuyo ámbito de cobertura es universal, esto es: cubre a todos los habitantes del país (Puede consultarse en  http://www.ccss.sa.cr/reglamentos/frsesal.htm).

  En lo que interesa, el citado reglamento autónomo define la incapacidad como  aquel “Período de reposo ordenado por médicos de la Caja o autorizados por ésta, al asegurado directo activo asalariado que no esté en posibilidad de trabajar por pérdida temporal de las facultades o aptitudes para el desempeño de las labores habituales u otras compatibles con ésta. El documento respectivo justifica la inasistencia de ese asegurado a su trabajo, a la vez lo habilita para el cobro de subsidios; su contenido se presume un verdadero "iuris tantum" (presunción relativa)” (lo subrayado es nuestro).

Como puede observarse, ese documento cuenta con una presunción relativa de validez en cuanto a la calificación de si el funcionario está o no incapacitado. En consecuencia, no puede valorar este Órgano Asesor si las circunstancias descritas en su consulta, son motivo o no de esa declaratoria de incapacidad.

En razón de todo lo expuesto, ante la inasistencia previamente justificada del Alcalde a las sesiones del Concejo Municipal, en virtud de incapacidad temporal declarada, indudablemente estaríamos ante un necesario caso de “suplencia”: “fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular (...)". (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65) (lo destacado es nuestro).

Según hemos reconocido, “la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como "una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible" (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular ordinario; lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del titular o bien del ingreso del nuevo” (O.J.- 191-2001 de 10 de diciembre del 2001).

En sí, podemos afirmar que la suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado, por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su competencia (Véase al respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y la O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999 y O.J.-191-2001 op. cit.). Por ello, el Tribunal Supremo de Elecciones, en la resolución Nº 2061 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002 –publicada en La Gaceta Nº 227 de 25 de noviembre del mismo año-, precisó las atribuciones que le corresponden a los alcaldes suplentes, concluyendo que éstos no ostentan las atribuciones del alcalde propietario, salvo cuando lo sustituyan (Pronunciamiento C-151-2004 de 19 de mayo del 2004).

Dejamos así expuestos los criterios jurídicos orientadores –no vinculantes- necesarios para la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde en forma exclusiva a esa Corporación Municipal, bajo su entera responsabilidad.

Sin otro particular,

Msc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

C.c: Concejo Municipal de Tibás

LGBH/gvv