C-013-2005

14 de enero del 2005

 

 

Ingeniero

Federico Carrillo Z.

Ministro

Ministerio de Hacienda

D.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme al oficio N° DM-170-2004 de fecha 10 de febrero del 2004, suscrito por el entonces señor Ministro de Hacienda Alberto Dent Zeledón, recibido en esta Procuraduría el día 13 del mismo mes y asignado a la suscrita hasta el día 11 de enero del 2005, dando respuesta en los siguientes términos:

I-                               ASUNTO PLANTEADO:

Se solicita que esta Procuraduría General de la República rinda el dictamen a que hace referencia el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública con el fin de declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de “la resolución número RES-AUT-DGA-106-2000 de las trece horas del dieciséis de marzo del dos mil, así como de los actos administrativos derivados de la misma, a saber: RES-DIV-REG-1080-2000 de las trece horas del cinco de setiembre del dos mil dos, RES-DIV-REG-203-2001 de las diez horas del trece de marzo del dos mil uno, RES-DIV-REG-599-2001 de las catorce horas del tres de agosto del dos mil uno, RES-DIV-REG-739-2001 de las ocho horas del veinticinco de setiembre del dos mil uno y RES-DIV-REG-907-2001 de las diez horas quince minutos del veintiséis de octubre del dos mil uno (...)”.

Para tales efectos se nos remitió el respectivo expediente administrativo, que consta de 117 folios y no de 118 folios como erróneamente señala la misiva, levantado con ocasión del procedimiento ordinario administrativo seguido al señor XXX.

II-        LA NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATORIOS DE DERECHOS Y EL PLAZO DE CADUCIDAD QUE PESA SOBRE EL EJERCICIO DE LA POTESTAD ANULATORIA.

 

La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional, y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presente las características de ser evidente y manifiesta. Sobre el particular, esta Procuraduría ha establecido:

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo -a tales efectos- haber

declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de

un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la

emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto

de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud". (Dictamen Nº C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

 

La potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento que se establece en el numeral 173 debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal a que hace referencia el inciso 5) de dicho artículo. Valga acotar que, es un plazo de caducidad y no de prescripción, por lo cual resulta ininterrumpible. De ahí que:

 

“Aunque sea en forma breve, conviene recordar que la "…caducidad determina la extinción de acciones o de derechos por el transcurso del plazo en que han de ejercitarse o hacerse valer. En este sentido su finalidad coincide con la prescripción extintiva: se trata de poner término a la incertidumbre jurídica, estableciendo a tal fin un límite temporal para hacer valer los propios derechos (SSTS 30-4-40, 25-9-50 y 30-5-84); también es idéntico su efecto extintivo (STS 26-6-74).

 

Dejando aparte estos puntos en común, el régimen jurídico de la caducidad se ha caracterizado tradicionalmente por unas notas propias que la distinguen de la prescripción. Las dos más recordadas por doctrina y jurisprudencia son:

 

a.              Que no es susceptible de interrupción ni suspensión, produciéndose automáticamente por el paso del tiempo. Abundando en esto el TS ha destacado que ‘así como ésta [la prescripción] tiene por finalidad la extinción de un derecho ante la razón subjetiva de su no ejercicio por su titular… en la caducidad se atiende sólo al hecho objetivo de la falta de ejercicio dentro del plazo prefijado, hasta el punto de que puede sostenerse en realidad que es de índole preclusiva, al tratarse de un plazo dentro del cual, y únicamente dentro de él, puede realizarse un acto con eficacia jurídica…’ (STS 25-5-1979, muy similar a la de 11-5-66).

 

b.              Que no es preciso que sea alegada por aquel a quien beneficia, ya que es apreciable de oficio por el juez (STS 25-5-79, con cita de otras).

 

A estas notas de la caducidad frente a la prescripción hay que añadir su carácter irrenunciable."  ENCICLOPEDÍA JURÍDICA BÁSICA, op. cit., página 857.

 

Por su parte, GIULIANI FONROUGE nos recuerda que a la caducidad no se le aplican las reglas de la interrupción y de la suspensión de la prescripción ni las referentes a los impedimentos ratione initii (falta de noticias, dolo, violencia), porque en cada disposición que se establece una caducidad, se determina con precisión el momento en que comienza a correr. GIULIANI FONROUGE (Carlos M.) y otra. Procedimiento Tributario. Editorial Depalma, Buenos Aires-Argentina, 5° edición, 1992, páginas 353 y 354.” (Procuraduría General de la República. Opinión Jurídica N° O.J.- 016-2001 del 22 de febrero de 2001).

 

            En relación con lo expuesto, en el dictamen N° C-044-95 del 8 de marzo de 1995, esta Procuraduría precisó:

 

“5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo. 6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión".(Véase al respecto, en sentido similar los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996, C-037-99 de 11 de febrero de 1999; C-052-2000 y C-050-2000 ambos del 16 de marzo del 2000).

 

Aunado a ello, téngase en cuenta que el acto mediante el que se acuerda iniciar un procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, es un acto preparatorio del final que será aquel en que se decida sobre la existencia de la nulidad. Únicamente con la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el mencionado inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. En ese sentido, se reitera que por tratarse de un plazo de caducidad, éste es ininterrumpible, por lo que la decisión de la Administración de iniciar el procedimiento administrativo tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, no puede tener el efecto de interrumpir el plazo previsto en el inciso 5) del artículo 173.

 

De esta manera, una vez transcurrido el plazo indicado caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

 

En el caso que nos ocupa, el citado plazo cuatrienal se cumplió el día 16 de marzo del 2004, en virtud de que el acto principal que se pretende declarar es la resolución N° RES-AUT-DGA-106-2000 de fecha 16 de marzo del 2000.

 

Por consiguiente, esta Procuraduría se encuentra imposibilitada para rendir el dictamen preceptivo a que alude el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública al haber caducado el plazo.

 

Por otra parte, en torno a los actos administrativos derivados de la citada resolución del 16 de marzo del 2000 y que se mencionan en el oficio que se nos remite tampoco es posible rendir el dictamen favorable solicitado, toda vez que además de ser actos accesorios de la citada resolución dichos actos no fueron debidamente intimados al señor XXX como se ampliará más adelante.

 

Sin perjuicio de lo antes expuesto, es de rigor señalar, además, los vicios que fueron encontrados en el expediente y que se detallan para que sean observados en casos futuros.

 

III-      VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO

 

A)        INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INTIMACION.

           

Deviene indispensable que desde el inicio del procedimiento administrativo, se establezca correctamente el carácter y fines del proceso, a fin de que el afectado tenga pleno conocimiento del acto declaratorio de derechos, debidamente individualizado y que conste fehacientemente en el expediente, que se pretende declarar su nulidad absoluta, evidente y manifiesta, de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, así como las posibles consecuencias jurídicas de dicha anulación.

 

Mediante acuerdo N° DM-021 de fecha 6 de diciembre del 2002 y resolución N° 709-2003 de las 10:30 horas del 25 de agosto del 2003 se nombra al órgano director del procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución N° RES-AUT-DGA-106-2000 de las 13:00 horas del 16 de marzo del 2000 así como “de los actos derivados de esa autorización, entre otros, la resolución N° RES-DIV-REG-907-2001, de las diez horas con quince minutos del día veintiséis de octubre del dos mil uno, donde se conoce de la última solicitud presentada por el señor XXX de desinscripción como Asistente de Agente de Aduanas del Agente Independiente Adolfo Fallas Segura, e inscripción como asistente de la Agencia Aduanal Servicios de Correduría Aduanera S.A.”  (Folios 52 a 55 y 77).

 

Como puede observarse, el órgano decisor solamente individualizó un acto derivado de la resolución del 16 de marzo del 2000. Por su parte, el órgano director en su primera resolución y por medio de la cual se le intimó al señor XXX estableció que el procedimiento era para “declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución número RES-AUT-DGA-106-2000 de las trece horas del dieciséis de marzo del dos mil, emitida por la Dirección General de Aduanas del Ministerio de Hacienda, que autoriza al señor XXX a ejercer como Asistente de Agente de Aduanas, así como de los actos derivados de esa autorización.”  (El destacado en negrita es del original). (Folio 78).

 

Bajo este contexto, al señor XXX no se le detallaron ni se le individualizaron los actos derivados de la aplicación positiva de la autorización como  Asistente de Agente de Aduanas, aún y cuando sea manifiesta su relación. Sobre el particular, en un caso similar al que nos ocupa, esta Procuraduría General de la República dictaminó lo siguiente:

 

“ (...)  si en el acto de apertura de un procedimiento administrativo se indicó que el procedimiento era tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un determinado acto administrativo, no se puede dictar una resolución final en la que se establezca la nulidad de otros actos, aún y cuando, sea manifiesta su relación, porque sobre estos no ha existido intimación ni imputación.” (El destacado no es del original). (Dictamen N° C-055-2000 del 20 de marzo del 2000).

 

La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, refiriéndose a los principios de intimación e imputación -contenidos dentro del principio constitucional del debido proceso regulado en el numeral 41 de nuestra Constitución Política-, y a la obligación de establecer el carácter, y los fines del procedimiento, ha señalado lo siguiente:

 

“a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones.” (Voto N° 632-99 de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999. En sentido similar, véase los votos N° 2253-98 de las 13:03 horas del 27 de marzo y el N° 2376-98 de 1 de abril ambos de 1998).

 

“IV. El principio de intimación pretende garantizar dos aspectos: a) que a la persona investigada, se le comuniquen de manera exacta los hechos que dan origen al proceso que se interesa, con la finalidad de que pueda proveer a su defensa, y b) que en el pronunciamiento de fondo se de una identidad entre lo intimado y lo resuelto.”. (Voto N° 955-95 de las 10:30 horas del 17 de febrero de 1995). (El subrayado no es del original).

 

En igual línea de razonamiento, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha manifestado:

 

“III.- El tema de la tutela del debido proceso, principio constitucional sustentado en el artículo 41 de nuestra Carta Magna, ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Sala respectiva. En tales pronunciamientos ha indicado cuáles deben considerarse elementos básicos del principio en referencia. Así por ejemplo, los votos 15-90 de 16:45hrs. del 5-1-90 y 1734 de 15:26 hrs. del 4-9-9, hacen referencia al tema en los siguientes términos:

(...)

IV. Obsérvese cómo en el proceso ha de procurarse la garantía de una serie de derechos en forma integral. Sea, de verse alguno de ellos alguno de ellos disminuido o vedado de ejercer en un todo, el proceso integro sufre como consecuencia la nulidad por trasgresión del debido proceso. Por ello debe valorarse con sumo cuidado cada caso, pues no obstante existir la posibilidad de determinar elementos básicos en relación con aquel principio, deviene prácticamente imposible, conformar un esquema o marco unívoco -aplicable siempre- el cual resulte infalible protector del debido proceso. Máxime si se considera que las circunstancias del proceso, son en última instancia las que permiten concluir si se satisfizo o no el principio.

(...) La intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, del cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba tanto el derecho de defensa, cuanto al debido proceso.” (Resolución N° 21 de las 14:15 horas del 9 de abril de 1997.) (El subrayado es nuestro).

 

            Por consiguiente, deviene indispensable que desde su inicio el afectado tenga pleno conocimiento del acto o de los actos que se pretende su declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta y que conste fehacientemente en el expediente.

 

A)    EN TORNO A LA COMPARECENCIA ORAL Y PRIVADA.

 

Ha quedado de manifiesto en líneas anteriores, la relevancia de una debida intimación para ejercer un adecuado derecho de defensa; y si esto no ocurre, consecuentemente la audiencia legal, como el medio idóneo que contempla la Ley General de la Administración Pública para el ejercicio de la más amplia defensa de las partes, no logra su cometido, en vista de que la parte no tiene todos los elementos fácticos y jurídicos que propician el procedimiento, a pesar de que por su naturaleza la parte puede renunciar a la comparecencia, si lo estima necesario para proteger sus derechos e intereses, como derivación de la garantía contenida en el artículo 39 de la Carta Magna, que estipula que nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo (véase al respecto la sentencia de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia N° 126-96 de las 15:57 horas del 9 de enero de 1996).

 

Sobre el particular, el jurista español Jesús González Pérez, en su obra “EL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL”, afirma que la “citada audiencia da al interesado la posibilidad de aportar al expediente su versión de los hechos (en la doble versión fáctica y jurídica) que, como elemento de juicio más, resulta en todo caso indispensable para que la autoridad decidente resuelva conociendo los datos o argumentos que legalmente pueda aportar el administrado con la finalidad de contrarrestar una prueba o posición que prima facie o presuntivamente se manifiesta para el de forma adversa.” (Madrid, Editorial Civitas S.A, 1989, pp. 176-177).

 

Aunado a lo anterior, también téngase presente que si bien en la resolución N° ODP-002-2003, de las 14:00 horas del 16 de octubre del 2003, en el resultando XX el órgano director establece que “en el día y hora indicado para la comparecencia, el señor XXX no se presentó a la misma, ni justificó las razones de su ausencia.” ; no obstante en el expediente remitido no consta el acta respectiva la cual debía levantarse a tenor de los numerales 270 y 313 de la Ley General de la Administración Pública; esto como garantía del correcto desarrollo del proceso.

 

B)                FOTOCOPIAS SIN CERTIFICAR.

Existen diversos documentos que son simples fotocopias no certificadas como en Derecho corresponde, verbigracia folios 73 y 74 y 94 a 97.

Sobre el tema de las fotocopias sin certificar, esta Procuraduría ha comentado lo siguiente:

“De conformidad con el numeral 298 de la Ley General de la Administración Pública, los medios de prueba podrán ser todos los que estén permitidos por el Derecho Público, aunque no sean admisibles por el Derecho común. Además señala que, salvo disposición en contrario, las pruebas serán apreciadas de conformidad con las reglas de la sana crítica.

Así, si bien existe libertad de prueba dentro del procedimiento administrativo, la Administración y los interesados, deben velar porque éstas sean emitidas de la forma más veraz posible. De ahí que, estudiar el asunto con simples fotocopias, puede inducir a cometer errores a la hora de valorar los hechos del caso (tómese en cuenta la diferencia, en cuanto a su valor probatorio, entre los documentos públicos y privados –artículos 369, 370 y 379 del Código Procesal Civil–)”. (Dictamen N° C-060-2001 del 6 de marzo del 2001).

 

La Procuraduría General de la República ha sido conteste en afirmar que “(…) conforma parte de la garantía constitucional citada [el debido proceso] el orden en la tramitación del procedimiento." (Véase al respecto, verbigracia opinión jurídica N ° O.J. 060-98 del 15 de julio de 1998, y los dictámenes números C-210-00 del 4 de setiembre y C-290-2000 del 20 de noviembre ambos del año 2000).

 

Por último, es imperioso mencionar que se tenga presente que si dentro del desarrollo del procedimiento administrativo se patentiza algún tipo de violación a los principios del debido proceso, la Administración debe anular el respectivo acto (verbigracia comparecencia oral y privada), así como las actuaciones y resoluciones posteriores, fase procesal a la que se debe retrotraer dicho procedimiento, en virtud de que el “incumplimiento total o parcial de las pautas ordenatorias del procedimiento administrativo acarrea sanciones jurídicas reparatorias de la antijuricidad en procura de la salvaguarda de la sanidad del derecho.” (DROMI, José Roberto, El Procedimiento Administrativo, Madrid, Editorial del Instituto de Estudio de la Administración Local, 1986, p. 59).

 

IV-      CONCLUSION.

 

De conformidad con las consideraciones expuestas,  no resulta posible para esta Procuraduría rendir el dictamen favorable a que alude el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, en torno a la resolución N° RES-AUT-DGA-106-2000 de fecha 16 de marzo del 2000 al haber operado el plazo cuatrienal previsto en el inciso 5) de dicha norma. Por lo anterior, tampoco es posible rendir el dictamen favorable que se solicita respecto a los actos administrativos derivados de la citada resolución por ser éstos actos accesorios de aquella, y no haberse intimado debidamente.

 

                         Del señor Ministro de Hacienda, deferentemente suscribe,

 

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta

 

 

Adjunto el expediente que nos fuera remitido.

 

 

ACACHA/Sylvia A.