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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 017
 
  Dictamen : 017 del 14/01/2005   

San José, 14 de enero de 2005
C-017-2005
14 de enero de 2005
 
 
Licenciados
Dylana Jiménez Méndez
Carlos Bolaños Chacón
Asesores Legales
Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada
S. O.

 Estimados señores:


 


            Con la aprobación de la Procuradora General, me refiero a su atento oficio CONESUP-AJ-555-04 de 22 de noviembre anterior, mediante el cual comunican el acuerdo de la Sesión 509-04 de 28 de julio de 2004 del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP). Mediante dicho acuerdo, el CONESUP decide consultar en relación con un planteamiento hecho por el representante titular de las universidades privadas. El objeto de la consulta es que se determine si el CONESUP está facultado para aprobar carreras o estudios universitarios a entidades que no sean universidades, por cuanto existe diferencia de criterio al resolver gestiones de universidades privadas.


 


            Sobre el particular, la Asesoría Legal del CONESUP es del criterio que al ser el CONESUP el “ente” autorizado por la Ley para aprobar centros de enseñanza superior universitaria privada es a éstas a quienes se les puede aprobar las carreras cuando lo soliciten y cumplan con los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico. Considera que si una universidad privada funciona bajo una estructura de un modelo descentralizado integrado por colegios afiliados, debe considerarse que la aprobación de una carrera se hace respecto de la universidad gestionante y no del Colegio aunque este se encuentre facultado para impartirla. Agrega que el CONESUP sólo se encuentra autorizado para aprobar carreras a universidades privadas, no a entidades o centros de estudio que no hayan sido aprobadas como universidades ni hayan cumplido con el trámite de aprobación contemplado en la Ley y el Reglamento General del CONESUP.


 


            El CONESUP se crea para ejercer las potestades de fiscalización que la Constitución reserva al Estado sobre la enseñanza privada. Su competencia está referida a las universidades en tanto entidades jurídicas privadas.


 


A.-       UNA FISCALIZACION DE LA EDUCACION SUPERIOR


           


El ordenamiento jurídico reconoce la educación como un Derecho Fundamental, intrínseco a la dignidad humana. Permite al individuo el más pleno desarrollo de su personalidad. Al derecho de todo ser humano a la educación, se ha unido la libertad de enseñar. Libertad que ampara el establecimiento de centros de educación privada.


 


No obstante, esa libertad no es absoluta. Antes bien, el interés público presente en ella determina la sujeción a potestades de imperio del Estado. Concretamente, se reconoce al Estado funciones de inspección y fiscalización. Y es que, precisamente, además de ser un derecho fundamental que, por ende, merece la tutela del Estado, lo cierto es que la educación constituye un pilar del desarrollo del país. Carácter que tiene tanto la educación pública como la privada. Esta no es más que una manifestación, una forma de ser del derecho genérico a la educación. De allí, precisamente, que no pueda pensarse en la educación privada como una mera libertad no sujeta a límite alguno sino que, por el contrario, se la entienda sujeta a la fiscalización y vigilancia del Estado, tal y como claramente lo ha definido la Sala Constitucional. En el ámbito específico de la educación privada la Constitución Política ha dispuesto lo siguiente:


 


"Artículo 79: Se garantiza la libertad de enseñanza. No obstante, todo centro docente privado estará bajo la inspección del Estado".


 


            Sobre esta disposición, ha indicado la Sala Constitucional en su resolución 7494-97 de 15:45 hrs. del 11 de noviembre de 1997:


 


"En síntesis, se concluye que, la labor de inspección de la educación privada es propia del Estado en su conjunto, según lo establece el artículo 79 de la Constitución Política; y que por ser una función administrativa es propia de la Administración Central, que está compuesta no sólo por el Poder Ejecutivo estrictamente considerado, sino también por los demás órganos de la Administración, a saber, los órganos de desconcentración y el Consejo de Gobierno….


 


… De ahí que, el Estado se encuentra obligado, tanto por lo que dispone la Constitución Política, como por los tratados internacionales vigentes, a respetar y garantizar ese derecho de libertad que es la educación, a velar para que pueda ser gozado efectivamente, que exista un acceso igualitario, y que se respeten las normas mínimas en cuanto a su derarrollo por quienes tienen a su encargo hacerlo efectivo. De manera que la inspección no es sólo una posibilidad que tiene el Estado, es también y sobre todo una obligación. Comprende la vigilancia del equilibrio armónico entre la libertad del educador y del educando, su cumplimiento e incluso la aplicación de sanciones a su eventual incumplimiento”.


 


El derecho de todo individuo a una educación de carácter formativo,  crítica y creativa, que le permita buscar soluciones a los problemas a que se enfrenta, lo oriente en el conocimiento y respeto de los valores y principios que fundan el Estado democrático y lo integre positivamente en el proceso de desarrollo económico, intelectual, tecnológico y social justifican el control de los centros privados por parte del Estado. En consecuencia, la obligación del Estado no es sólo el permitir el desarrollo de la educación privada; por el contrario, del Estado se exige una actitud activa dirigida a mantener el orden público y, concretamente, los derechos de quienes hagan uso de la educación privada, particularmente a efecto de mantener el equilibrio entre la “libertad del educador y del educando” y se logre el desarrollo integral de éste (Sala Constitucional, resolución 5276-99 de 16:00 hrs. de 7 de julio de 1999). Pero también de la colectividad en general, en tanto que está se ve afectada positiva o negativamente por el desempeño de los centros privados de enseñanza y de las personas que en ellos se forman. Potestad de inspección y vigilancia que implica una restricción del derecho de establecer centros privados de enseñanza, en tanto estos deben someterse a los requisitos establecidos por el Estado y sujetarse a la inspección en beneficio de los derechos e intereses de terceros. Lo cual funda facultades de autorización y de aprobación como son aquellas a que se refiere la presente consulta.


 


Esta obligación de vigilancia e inspección del Estado sobre los centros docentes privados abarca a las universidades privadas. Una potestad de imperio que el Estado puede ejercer a través de sus órganos o mediante la creación de una entidad competente para tal fin. En el caso de Costa Rica, el legislador ha optado porque dicha competencia sea ejercida por el Estado a través de un órgano desconcentrado del Ministerio de Educación Pública: el CONESUP.


 


El órgano así creado se ve atribuir potestades de imperio. Potestades que sólo puede ejercer en el ámbito establecido por el legislador (Sala Constitucional, resolución 966-99 de 15:00 hrs. del 16 de febrero de 1999). En ese sentido, interesa la competencia administrativa y las reglas que la rigen.


 


B.-       UNA COMPETENCIA EN RELACION CON LAS UNIVERSIDADES PRIVADAS


 


La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. Es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que justifican su creación. Es por ello que se considera que la competencia es un poder- deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.


 


La competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede, recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:


 


 "Art. 59.-1.La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".


"Art. 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".


 


            La potestad de fiscalización y de inspección es una potestad de imperio, que incide directamente en la esfera de Derechos Fundamentales de los individuos. Consecuentemente, está sujeta a la ley. Por tratarse de una materia de reserva de ley, sólo son admisibles los reglamentos ejecutivos, sin que la potestad de inspección pueda ser desarrollada por reglamento autónomo (Sala Constitucional, resolución 966-99 antes citada). Lo cual implica que un organismo público sólo puede ejercer la potestad de fiscalización y de inspección en los términos establecidos por el legislador y, específicamente, en relación con las entidades u órganos que el legislador haya dispuesto. El ámbito subjetivo de actuación no puede presumirse.


 


            Lo anterior es importante por cuanto las potestades de inspección y fiscalización del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada están referidas, como su propio nombre indica, a las universidades privadas.


 


            En efecto, el Consejo se crea para que regule los asuntos que la  Ley 6693 del 27 de noviembre de 1981 determina, sin que ese ámbito de acción haya sido ampliado a otros entes por otras leyes. Por ello, el Consejo mantiene su ámbito referido a las universidades. En ese sentido, el artículo 3 de la Ley dispone:


 


“3º.-    Corresponderá al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada:


 


a)         Autorizar la creación y el funcionamiento de las universidades privadas, cuando se compruebe que se llenan los requisitos que esta ley establece.


 


b)         Aprobar los estatutos de estos centros y sus reformas, así como los reglamentos académicos.


 


c)         Autorizar las escuelas, y las carreras que se impartirán, previos estudios que realice la Oficina de Planificación de la Enseñanza Superior (OPES).


ch)       Aprobar las tarifas de matrícula y de costo de los cursos, de manera que se garantice el funcionamiento adecuado de las diversas universidades privadas.


 


d)         Aprobar los planes de estudio y sus modificaciones.


 


e)         Ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades privadas, de acuerdo con el reglamento, que al efecto propondrá al Poder Ejecutivo, para ser aprobado por éste. El reglamento deberá garantizar que se cumplan las disposiciones de esta ley, sin coartar la libertad de que gozarán esas universidades, para desarrollar las actividades académicas y docentes, así como para el desenvolvimientode sus planes y programas.


 


f)         Aplicar las sanciones que se establecen en el artículo 17 de esta ley.


 


Las potestades de autorizar la creación y funcionamiento, de aprobar reglamentos y estatutos, de imponer sanciones, aprobar tarifas, aprobar planes de estudio, vigilar e inspeccionar, están referidas todas a las universidades privadas. Lo que se justifica porque uno de los fines que determina la emisión de la ley es, precisamente, la regulación y fiscalización de las universidades privadas a efecto de dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 79 de la Constitución Política, en orden a la educación universitaria privada.


 


Dado el ámbito de la Ley y la competencia asignada al CONESUP, se sigue que el ejercicio de sus potestades en relación con entidades que no constituyan universidades privadas es absolutamente nulo, por incompetencia.


 


Las funciones que debe ejercer el Estado, por medio del CONESUP, sobre las universidades privadas han sido definidas por la Sala Constitucional como comprensivas del derecho a exigir requisitos y garantías mínimas en el desarrollo de las funciones que le son propias a las universidades (ver en este sentido votos No. 3550-92 y 7494-97). En el concepto de "educación superior" existe un mínimo necesario que el Estado debe garantizar a fin de que los educandos reciban la enseñanza mínima requerida para poder ejercer, eventualmente, la profesión que se encuentren estudiando. Lo anterior conlleva, también, la obligación del Estado de garantizar que el todo social cuente con profesionales debidamente preparados. La responsabilidad social de las universidades privadas con la comunidad nacional implica el cumplimiento de requisitos mínimos de currículum y de excelencia académica que todo centro docente debe satisfacer a fin de que sus egresados puedan desempeñarse posteriormente en el área laboral que hayan seleccionado. Aspectos que podrían llevar a considerar la necesidad de que se ejerza fiscalización e inspección respecto de todo centro que imparta carreras a nivel superior. Empero, en lo que se refiere al CONESUP debe tomarse en cuenta que el artículo 3 antes transcrito le atribuye una competencia exclusivamente referida a las entidades que puedan ser catalogadas como universidades. Si bien dicho artículo le faculta para autorizar escuelas y “las carreras que se impartirán”, lo cierto es que esa autorización de carreras está referida a la universidad. Como se ha indicado, el ámbito de regulación y fiscalización del CONESUP es la universidad privada. Las escuelas no se autorizan como entidades autónomas, sino por el contrario como partes de la universidad que se crea y autoriza. En igual forma, las carreras se autorizan como carreras de la universidad. Por ello, aún cuando se indique que se autoriza a una escuela para que imparta tales carreras, dado el ámbito de la ley debe entenderse que esa autorización está referida a la universidad. Por consiguiente, que es a la universidad privada a la que se autorizan las carreras. Es la universidad la que resulta facultada para impartir la carrera por medio de la escuela u unidad correspondiente.


 


            Respecto del tema de autorización de carreras a las universidades, la Procuraduría se pronunció en la Opinión Jurídica OJ-103-2002 de 8 de julio de 2002 en los siguientes términos:


 


Como es obvio, el conjunto de poderes, atribuciones y facultades que han sido conferidos al Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria (CONESUP) por la Ley Nºs 6693, y que conforman como un todo su competencia, circunscriben su accionar únicamente respecto de "universidades privadas". En razón de lo cual, ese órgano no podría aprobar carreras universitarias a entidades que no sean centros privados de enseñanza superior y que no sean conducentes a un grado académico”.


 


Criterio que debe reiterarse.


 


CONCLUSIONES


 


            Por lo antes expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:


 


1.                  El Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada ejerce la potestad de vigilancia y fiscalización del Estado sobre las universidades privadas, sin que el legislador le haya atribuido competencia alguna en relación con entidades que no constituyan universidades.


 


2.                  En ese sentido, el ejercicio de sus potestades respecto de escuelas o colegios universitarios es consecuencia de la competencia asignada respecto de la universidad privada a que pertenecen.


 


3.                  Puesto que el CONESUP no puede ejercer competencia respecto de organismos que no constituyan universidades, resulta incompetente para autorizar carreras a entidades que no constituyan universidades privadas.


 


De Uds. muy atentamente,


 


 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA

 


 


MIRCH/mvc


 


 

Copia:  Lic. Manuel Antonio Bolaños Salas
            Presidente del CONESUP