C-367-2004

06 de diciembre de 2004

 

 

Licenciado

Víctor Fernández Mora

Auditor Interno

Concejo Municipal

Distrito de Colorado, Abangares

S.        O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio sin número, de fecha 20 de agosto de 2004 (recibido en la Oficina de Recepción de Documentos el 28 de setiembre de 2004), mediante el cual somete a consideración de la Procuraduría General, una serie de preguntas relacionadas con el pago del impuesto previsto por el artículo 40 del Código Minería. Las preguntas en cuestión son las siguientes:

 

1-     Cuánto deberá pagar el concesionario por extracción de material de una cantera de material bruto sin procesar?

2-     Cuánto deberá pagar un concesionario  si la materia prima en bruto es sometida a una transformación mecánica simple que implique quebrado y cribado como base de una selección granulométrico, diferente a la forma de cómo se obtiene o extrae el material en bruto?

3-     Cuánto debe pagar una industria concesionaria si el material extraído (caliza) sufre una transformación total, como es el caso del cemento, y que posteriormente es vendido al mercado?

4-     Cuánto debe pagar una industria concesionaria si exporta un producto transformado como el caso del cemento?

5-     Cuánto debe pagar una industria concesionaria si exportan el producto en bruto?

6-     Cuánto debe pagar una industria concesionaria si exporta la materia prima, después de haber recibido un procesamiento mecánico, tal y como se indica en el punto 2?

7-     Qué sucede cuando el concesionario vende para la exportación el materia extraído y apela a que esa exportación está exenta del impuesto de ventas; y cómo puede la Municipalidad tener una base imponible para calcular el impuesto?

 

A efecto de determinar si las interrogantes planteadas por el señor Auditor encuentran respuesta en el artículo 40 del Código de Minería, procederemos al análisis de dicha norma.

 

Dice en lo que interesa el artículo 40:

 

“Los concesionarios de canteras pagarán a la municipalidad correspondiente según la ubicación del sitio de extracción, el equivalente a un treinta por ciento (30%) del monto total que se paga mensualmente por concepto de impuesto de ventas, generado por la venta de metros cúbicos de arena, piedra, lastre y derivados de estos. En caso de que no se produzca venta debido a que el material extraído forma parte de materiales destinados a fines industriales del mismo concesionario, se pagará un monto de cuarenta colones (¢40,00) por metro cúbico extraído, monto que será actualizado anualmente con base en el índice de precios al consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos. Las tasas serán canceladas en favor de la tesorería de la corporación municipal, en el lugar y la forma que esta determine.

 

La falta de pago dentro del plazo legalmente establecido, causará un cobro de interés de financiamiento, desde el momento en que el impuesto debió ser pagado con base en la tasa de interés fijada por el artículo 57, y de interés por mora igual a los artículos 80 y 80 bis, todos del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; lo anterior conforme al artículo 69 del Código Municipal, en lo que corresponda, al título XVII del presente Código.

(Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8246 de 24 de abril del 2002)

 

La norma antes transcrita crea un impuesto a favor de las municipalidades, regulando en forma expresa los elementos básicos de la obligación tributaria, a saber: sujeto activo (municipalidades), sujeto pasivo (persona individual o colectiva sometida al poder tributario, es decir todo concesionario que explote una cantera), hecho generador (extracción de recursos minerales a que refiere la norma), tarifa (30%) y la base imponible (monto total que se paga mensualmente por concepto del impuesto de ventas). De modo tal que el reglamento que dicte cada municipalidad, no puede ir más allá de señalar el lugar y la forma de pago del impuesto.

 

Debe advertirse que el tributo establecido en el artículo párrafo 5° del artículo 40 Código de Minería, tiene como fuente una ley nacional (ley común); es decir no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino de la creación de un tributo diverso, en el que resulta que el, o los, destinatarios o beneficiarios serán las municipalidades donde se ubique el sitio de la extracción. Es decir, estamos en presencia de un tributo municipal por su destino, pero su origen es una ley común, en cuyo caso la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las municipalidades donde se ubiquen las canteras objeto de concesión.

 

Lo anterior nos permite afirmar, que si bien la Ley establece los elementos esenciales del tributo, y siendo que corresponde a cada municipalidad el control, la fiscalización y recaudación del tributo establecido, cada Municipalidad beneficiaria puede emitir su reglamento, siempre y cuando no vaya más allá de establecer el lugar de pago y la forma de recaudación.

 

Resulta de importancia destacar, que la norma en cuestión establece dos presupuestos fácticos en los que se genera el tributo: Por un lado la venta de metros cúbicos de arena, piedra, lastre y derivados de éstos, sobre la cual debe aplicarse el 30% del monto que se paga por concepto de impuesto de ventas, y por otro lado, la extracción de materiales destinados a fines industriales del mismo concesionario, en cuyo caso se debe pagar un monto fijo de C.40.00 por metro cúbico extraído.

 

En cuanto al primer supuesto debe aclararse, de que si bien el artículo 14 de la Ley de Impuesto General sobre las Ventas y 21 de su Reglamento establecen el procedimiento para el pago del impuesto sobre las ventas a la Administración Tributaria del Estado, según el cual el impuesto que debe pagarse al Fisco se determina por la diferencia entre el débito y el crédito fiscal. Entendiendo por débito fiscal, el monto resultante de aplicar la tarifa del impuesto al total de las ventas gravadas, y por crédito fiscal la suma del impuesto de ventas realmente pagado por el contribuyente en las compras, importaciones o internaciones, que realice durante el mes correspondiente por concepto de adquisición de materias primas que se incorporen físicamente en la elaboración de bienes exentos del pago del impuesto, así como sobre la maquinaria y equipo que se destine directamente para producir los bienes indicados, o que se incorporen físicamente en la producción de bienes que se exporten exentos o no del pago del tributo. Entratándose del impuesto establecido en el párrafo 5° del artículo 40 del Código de Minería, tal procedimiento no resulta aplicable, ya que si analizamos detenidamente lo concerniente a la determinación de la base imponible del tributo del referencia, advertimos que el legislador fue preciso al fijar como base de cálculo, el monto total del impuesto de ventas generado por la venta de metros cúbicos de arena, piedra y los derivados de éstos; lo cual implica que la base imponible estaría constituida por el monto del impuesto generado por operaciones gravadas según la venta de metros cúbicos de arena, piedra y derivados de éstos. Es decir, que el cálculo del impuesto que corresponde a la entidad municipal, debe practicarse antes de proceder a la liquidación del impuesto neto a pagar según el procedimiento establecido en los artículos 14 de la Ley y 21 de su Reglamento.

           

            Partiendo de lo expuesto, procedemos dar respuesta a las interrogantes planteadas de la siguiente forma:

 

Sobre la pregunta N° 1, referente a cuánto deberá pagar el concesionario por la extracción de material en una cantera de material en bruto?

 

Valga decir, que si bien el hecho generador del tributo lo constituye la extracción de materiales de la cantera, por tratarse de un hecho generador condicionado, el mismo se perfecciona y genera las consecuencias económico-jurídicas prevista por el legislador, a partir del momento en que se realice la venta de tales materiales, de modo tal que el concesionario no estará obligado a pagar tributo alguno por la extracción del material en bruto, hasta tanto este no se comercialice.

 

No obstante, si la entidad municipal determina que el material extraído se destina a fines industriales del propio concesionario, éste deberá cancelar a título de impuesto C.40.00 por cada metro cúbico extraído, o su correspondiente actualización.

 

Sobre la pregunta  N° 2, referente a cuánto deberá pagar un concesionario si la materia prima en bruto es sometida a una transformación mecánica simple que implique quebrado y cribado como base de una selección granulométrica, diferente a la forma de cómo se obtiene o se extrae el material en bruto? 

 

Tal y como se indicó, el párrafo 5° del artículo 40 del Código Municipal, prevé dos supuestos en los cuales se genera el pago del impuesto: a saber la venta de metros cúbicos de arena, piedra, lastre y derivados de éstos, y el uso del material extraído para fines industriales por el mismo concesionario.- En ninguno de los dos supuestos, el legislador regula el procedimiento de extracción ni los procedimientos para la transformación de la materia bruta. Corresponde entonces, a la entidad municipal determinar en cada caso, cual supuesto que se da, a fin de cobrar, ya sea el 30% sobre el monto del impuesto de ventas que se debe pagar a la Administración Tributaria del Estado generado por la venta de los materiales extraídos, o los C40.00 por metro cúbico de material extraído para fines industriales del propio concesionario.

 

Sobre la pregunta N° 3, referente a cuánto debe pagar una industria concesionaria si el material extraído (caliza) sufre una transformación total, como es el caso del cemento, y que posteriormente es vendido al mercado?

 

Con respecto a esta interrogante, se dan dos situaciones distintas: Por una parte la extracción de la materia prima para fines industriales del propio concesionario, en cuyo caso debe procederse al cobro de C.40.00 por metro cúbico de la materia prima extraída, o el monto actualizado. Por otra parte, si la materia prima extraída como la piedra caliza, es procesada y transformada para la producción de cemento, la concesionaria estará obligada a pagar el impuesto previsto en el artículo 1° de la Ley N° 6849, tal y como se dispuso en el dictamen C-200-2004 de 14 de junio de 2004 mediante el cual se evacuó consulta del Concejo Municipal de Colorado, que transcribimos  en lo que interesa.

 

“Artículo 1°.- Establécese un impuesto del cinco por ciento sobre el precio de venta del cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, en bolsa o a granel, de cualquier tipo, con excepción del cemento destinado a la exportación.” (lo resaltado y subrayado no son del original).

 

A tenor de lo dispuesto en la referida norma,  se desprende claramente que el supuesto hipotético que da lugar al nacimiento de la obligación tributaria, es el proceso de fabricación realizado para la obtención del cemento.

 

Precisamente, en las discusiones previas a la aprobación del referido Tributo que fueron realizadas en el Plenario Legislativo se indicó que la “razón de darle a Cartago [ entiéndase los recursos obtenidos del impuesto sobre el cemento, que también benefician a las provincias de San José y a Guanacaste], para mí, es más una razón de los esfuerzos comunales en soportar la contaminación que significa esa fábrica que la explotación de los recursos, por que en el caso del cemento en realidad el recurso natural es la caliza, que no representa nada el costo, casi nada, el cemento tiene el costo del combustible, ese el es el costo fundamental, el combustible y la depreciación del equipo, pero ese es un argumento que en nada invalida y más bien lo señalo para confirmar la tesis de que si tiene una cierta justificación el hecho de darle a una comunidad parte del producto tributario, de una fábrica  de la magnitud de esta fábrica… Estoy de acuerdo con el diputado Villanueva de que tiene que retornarse a la comunidad que hace ese esfuerzo parte del producto de la empresa…” (Lo resaltado no es del original. Al respecto el Acta N° 201 de la sesión celebrada por la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, a las 14:00 horas del 16 de noviembre de 1982, y que consta a folios 19 y siguientes del expediente legislativo de la Ley N° 6849)     

 

Nótese que de acuerdo a las Actas de la Asamblea Legislativa, el tributo establecido tiene un fin de naturaleza extrafiscal, cual es el de compensar de cierta forma a una determinada comunidad por permitir que, dadas las condiciones particulares de su localidad, se realice en ella el proceso de fabricación del cemento.  

 

Ahora bien, para efectos de delimitar los alcances del presupuesto de hecho previsto en la norma que establece el tributo, es necesario apuntar que por producción debemos entender: “Cualquier forma de actividad que añade valor a bienes y servicios..”. (Lo resaltado y subrayado no son del original. Diccionario de Administración y Finanzas. Océano/Centrum, Barcelona, pag 405).

 

En ese orden de ideas, cabe indicar que la mera extracción de la piedra de la cantera, no es parte del proceso productivo del cemento -tal y como se desprende de la Consulta técnica elaborada por el Laboratorio de Unidad de Servicio a la Industria de la UCR-, pues es claro que con esa actividad no se está añadiendo ningún valor agregado al bien, razón por la cual la misma no se encuentra gravada por el tributo bajo estudio.

 

En cuanto al elemento espacial del impuesto, de la lectura del citado artículo 1° de la Ley, se desprende que la producción de cemento gravada es aquella que se realice en las provincias de Cartago, Guanacaste y San José, en virtud de las características de ciertas localidades ubicadas en esas provincias, que las hacen propicias para realizar el proceso de fabricación de cemento.

 

Ahora bien, nada obsta para que por razones propias de política empresarial, las diversas etapas del proceso de fabricación puedan ser realizadas en plantas ubicadas en distintas localidades. En tales supuestos, y conforme a la voluntad del legislador de gravar la fabricación del cemento realizada en las 3 provincias citadas, consideramos que el impuesto del 5% sobre la producción de cemento deberá cobrarse en forma proporcional a las etapas del proceso de producción realizado en cada localidad, por lo que debe advertirse que el establecimiento de tal relación, escapa a las competencias  propias de esta Procuraduría General.

 

Es por ello, que para cobrar el impuesto establecido en el artículo 1° de la Ley N° 6849 conforme al espíritu del legislador, deben las municipalidades en cuya circunscripción territorial se realizan las diferentes etapas del proceso de producción del cemento, con estricto apoyo en estudios técnicos, determinar qué porcentaje les corresponde del impuesto del 5% previsto en la norma indicada”.

 

            No está por demás decir, que si la materia prima (caliza) es extraída y vendida para ser procesada por persona diferente del concesionario, procede el cobro del 30% sobre el total del impuesto de ventas que se pague a la Administración Tributaria del Estado. Sin perjuicio de que se proceda al cobro del impuesto del 5% que pesa sobre la fabricación del cemento, a quien lo fabrica.

 

            Sobre la pregunta N° 4, referente a cuánto debe pagar una industria concesionaria si exporta un producto transformado como es el caso del cemento?

 

Tal y como se indicó en la respuesta a la pregunta 3, si los materiales extraídos forman parte  de materiales destinados a fines industriales del propio concesionario, deberá pagar  C.40.00 por metro cúbico extraído de la cantera.

 

También se indicó, que en caso de la fabricación del cemento, por disposición del artículo 1° de la Ley N° 6849 están obligados a pagar el impuesto del 5% sobre el precio de venta del cemento producido en las provincias de Cartago, San José y Guanacaste, por lo que deberán establecerse las diferentes etapas del proceso de fabricación del cemento en cada una de dichas provincias para establecer la proporción que les corresponde del impuesto del 5%, tal y como se dispuso en el dictamen C-200-2004.

 

Asimismo, es importante destacar que por disposición del artículo 12 de la Ley N° 5420 de 30 de noviembre de 1973, reformado por la Ley N° 6171 de 2 de diciembre de 1977, Cementos del Pacífico S.A (hoy CEMEX) está obligado a pagar un impuesto del 1% sobre el valor del producto exportado F.O.B puerto de embarque por las exportaciones que haga de cemento, el cual deberá ser distribuido por partes iguales entre los distritos de San Buenaventura y Colorado de Abangares. Dice en lo que interesa el artículo de referencia:

 

“Cementos del Pacífico, Sociedad anónima”, pagará un impuesto municipal que será a favor de los distritos de San Buenaventura y Colorado de Abangares, provincia de Guanacaste, distribuido por partes iguales entre ellos dos y equivalente al 1% (uno por ciento) sobre el valor del producto exportado F.O.B puerto de embarque, pagadero dentro de los treinta días siguientes a la fecha de cada exportación y que se destina a lo siguiente:

(…)”

 

            Sobre la pregunta N° 5, referente a cuánto debe pagar una industria concesionaria si exportan el producto en bruto?.

 

Con respecto este punto, si partimos de la forma como está redactado el párrafo 5° del artículo 40 del Código de Minería, habría que entender que el parámetro para determinar el impuesto a cargo de los concesionarios de canteras, serían las ventas nacionales de los materiales extraídos, que son las que en última instancia generan el pago del impuesto de ventas. Ahora bien, de conformidad con el artículo 9 párrafo segundo de la Ley de Impuesto General sobre las Ventas ( Ley N° 6826 de 8 de noviembre de 1982 ), las exportaciones de bienes  gravados o no por el impuesto de ventas se encuentran exentas del pago del impuesto de ventas, lo cual implica que al no tener que pagar el concesionario impuesto de ventas por el producto en bruto exportado, el impuesto por la extracción y venta de materiales sería igual a cero, toda vez que la tarifa prevista por la norma, debe aplicarse sobre el monto que se paga mensualmente por concepto de impuesto de ventas.

 

Sobre la pregunta N° 6, referente a cuánto debe pagar una industria concesionaria si exporta la materia prima, después de haber recibido un procesamiento mecánico simple, tal y como se indica en el punto 2?.-

 

La situación en este caso, es diferente por cuanto estaríamos en presencia del segundo supuesto previsto por la norma, es decir cuando la extracción del material forma parte de materiales destinados a fines industriales del mismo concesionario. En este caso, si bien el concesionario no concluye con la producción de un producto final, como es el caso del cemento, si  realiza una fase de la producción, en cuyo caso, estará obligado a pagar C.40.00 por cada metro cubico de material extraído o el monto actualizado, sin perjuicio que también cobre el impuesto previsto en el artículo 1° de la Ley N° 6849.

 

Sobre la pregunta 7, referente a qué sucede cuando el concesionario vende para la exportación el material extraído y apela a que esa exportación está exenta del impuesto de ventas?, como puede la Municipalidad obtener una base imponible para calcular el impuesto?.-

Tal y como se indicó al responder la pregunta N° 5, de conformidad con el párrafo 5° del artículo 40 del Código de Minería, el parámetro para calcular el impuesto que pesa sobre los concesionarios de canteras, lo constituyen las ventas nacionales de los materiales extraídos, que son las que en última instancia generan el pago del impuesto de ventas.

           

Ahora, siendo que de conformidad con el artículo 9 de la Ley de Impuesto General sobre las Ventas, las exportaciones de bienes gravados o no por el impuesto de ventas se encuentran se exentas del pago de dicho tributo, ello implica que los concesionarios de canteras no están obligados al pago del impuesto de ventas generado por la venta de los materiales extraídos, en cuyo caso, el impuesto previsto por el párrafo 5° del artículo 40 del Código Municipal, resultaría igual a cero, no pudiendo la entidad municipal sustituir la base imponible prevista por el legislador para el cálculo del impuesto.

 

            Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

 

            Con toda consideración suscribe atentamente;

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

PROCURADOR TRIBUTARIO

 

                                                                       

Jlms/dahs