OJ-172-2004      

13de diciembre del 2004

 

 

Señores

Alfonso Hudson

Presidente

Antonio Smart

Vicepresidente

Asociación de Desarrollo Integral

Puerto Viejo-Talamanca

Estimados señores:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su escrito de cinco de octubre último, en el cual nos consultan sobre la vigencia de la Ley N° 166 de 1935, la que consideran no ha sido derogada con la promulgación de la Ley de Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977. 

Al efecto, le manifestamos lo siguiente:

I) IMPROCEDENCIA DE CONSULTAS REALIZADAS POR ASOCIACIONES.  NATURALEZA JURÍDICA DE ÉSTAS

De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, artículo 4°, sólo los órganos de la Administración Pública, por medio de sus jerarcas, pueden consultar el criterio técnico-jurídico de esta Institución, acompañando el criterio de la asesoría legal respectiva, debidamente razonado.

Y el artículo 5° ibid. excluye del trámite de consulta los casos concretos de los órganos administrativos que tienen jurisdicción establecida por Ley, pues por vía de consulta y emisión de dictámenes vinculantes sustituiríamos la voluntad de la Administración activa en asuntos de su competencia, lo que es ajeno a nuestra función de órgano consultivo.

Las asociaciones, en cambio, configuran una agrupación convencional de particulares, cuya unidad trasciende a sus miembros y procura, con la cooperación de estos, el logro de diversos objetivos comunes, de utilidad general, lícitos, a través de una actividad que no tenga por objeto prevalente el lucro. Pese a que están sujetas al control estatal en punto a autorizar su creación, inscripción, fiscalizar su funcionamiento y disolverlas cuando persigan fines ilícitos, o lesionen la moral o el orden público, no se enmarcan dentro de la estructura organizativa de la Administración pública. (Ley de Asociaciones, N° 218 del 8 de agosto de 1939, artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 8 in fine, 11, 17, 18, 19, 20, 26, 28, 29 y 34; su Reglamento, Decreto N° 29496 de 17 de abril del 2001, arts. 1°, 13 ss., 43 sigts.; Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, N° 3859 del 7 de abril de 1967, arts. 1°, 3 inc. K, 16, 26 ss, 34, 35; su Reglamento, arts. 1°, 17 ss., 22 ss., 81).

Conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho de asociación constituye una libertad pública, cimentada en el artículo 25 de la Constitución, que se desdobla en una vertiente positiva: derecho a asociarse para cualquier actividad, y otra negativa: la libertad de dejar de pertenecer a la asociación en cualquier momento. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencias números 1123, 1124 y 6228, las tres de 1995, 00714-2001, 01101-2002 y 015057-2003).

En cuanto a la naturaleza jurídica de las asociaciones, son entidades o sujetos de Derecho Privado, aunque persigan objetivos de interés general.  En este sentido pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la SALA CONSTITUCIONAL números  03393-1992, 6228-1996,  02222-1998,  00714-2001, esta referida a una asociación de desarrollo, 12187-2001 y 01057-2003, entre otras.

Al decir de la SALA CONSTITUCIONAL (resolución 09993-2000), las asociaciones son “gremios de naturaleza privada, de una índole distinta a las organizaciones públicas que se rigen por el Derecho Administrativo”, para fines específicos y lícitos, a condición de que no tengan “como único y exclusivo objeto el lucro o ganancia (artículo 1° de la Ley de Asociaciones N° 218 de 8 de agosto de 1939 y sus reformas)”.

La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría reitera la misma tesis.  En concreto, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, colaboradoras de las instituciones públicas en la promoción y consecución de diversos objetivos sociales, el dictamen C-029-91 acotó que si bien se crean en virtud de una ley especial (Ley  sobre el Desarrollo de la Comunidad), participan del carácter privado de las demás asociaciones; no difiere la naturaleza jurídica de unas y otras.  

Dictamen a que adhirió la Contraloría General de la República en el Oficio N° 02332 de 3 de marzo de 1999/DGAJ, el cual califica las asociaciones de desarrollo de la comunidad como entidades de Derecho Privado.

Principio que se halla contenido expresamente en el Reglamento a la Ley 3858, Reglamento a la Ley sobre Desarrollo de la Comunidad (Decreto Ejecutivo N° 26935 de 20 de abril de 1998, en el artículo 11:

 “Artículo 11.-  Las asociaciones de desarrollo de la comunidad son organismos comunitarios de primer grado, con una circunscripción territorial determinada.  Son entidades de interés público, aunque regidas por las normas de derecho privado, y como tales, están autorizadas para promover o realizar un conjunto de planes necesarios para desarrollar social, económica y culturalmente a los habitantes del área  en que conviven, colaborando para ello con el Gobierno, las municipalidades y cualesquiera organismos públicos y privados. De esta misma forma se incorporan a las estrategias y planes de desarrollo regional y a la descentralización.” (Se agrega el subrayado).

(El artículo 14 de la Ley 3859 declara “de interés público la constitución y funcionamiento de las Asociaciones para el Desarrollo de la Comunidad”, en aras de “estimular a las poblaciones a organizarse para luchar a la par de los organismos del Estado por el desarrollo económico y social del país”).

La Procuraduría ha insistido en este aspecto en otros pronunciamientos: Las asociaciones comunales están sometidas al régimen de Derecho Privado, y no al de Derecho Público, propio de la Administración Pública. (Dictámenes C-104-93, C-117-97, C-014-99 y C-111-99).  La asociación “responde a esquemas organizativos del Derecho Privado, por lo que no puede nunca asimilarse o igualarse a un órgano administrativo, no forma parte entonces de la estructura estatal y tampoco realiza función administrativa alguna” (Dictámenes C-098-89 y C-104-93).

Al ser las asociaciones entes privados, no integrantes de la Administración Pública, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría, las que resultan improcedentes y, por tanto, la que hace esa Asociación.

No obstante, como sobre el punto de interés se pronunció la Procuraduría en el dictamen C-062-89, se emite una Opinión Jurídica, no vinculante, retomando las principales ideas ahí expuestas.

II.- INSUBSISTENCIA DE LA LEY N° 35 DE 22 DE AGOSTO DE 1935 TRAS LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LEY SOBRE ZONA MARÍTIMO TERRESTRE

II.1) ALCANCE DE LAS LEYES NUMEROS 35 Y 166

En el espacio territorial que la Ley número 35 de 5 de julio de 1915 destinó a la población de Bluff, en la costa de Cahuita, diecisiete hectáreas, descrito en plano municipal, con un mínimo de ordenamiento geográfico, viviendas de interés social e infraestructura básica, la superficie -dijimos en el citado dictamen C-062-89- estaba “compuesta de veintidós porciones, divididas en lotes, traspasables gratuitamente a los beneficiados, y reserva de espacios de utilidad general: calles, escuelas, plazas, edificios y jardines públicos.

Encomendó al Gobernador de Limón la adjudicación de los lotes.

El trámite se iniciaba con una solicitud contentiva de las calidades del peticionario, identificación del inmueble y la promesa de cercarlo, desmontarlos y cultivarlo dentro de tres meses, y construir en él una casa de cierta área durante el año siguiente a la ocupación provisoria, que podía autorizar el Gobernador hallándose en regla el escrito. La comprobación sumaria, por testigos o peritos, del cumplimiento de esas obligaciones daba lugar a que el Gobernador dictara resolución acogiendo la solicitud, adjudicara el lote y otorgara después el título de propiedad en escritura pública, insertando el proveído. Caso contrario, la denegaba.

Los ocupantes establecidos contaron con un plazo de seis meses para pedir la adjudicación del lote en posesión, y a su respecto, gozaban de prioridad.

La Ley 166 de 22 de agosto de 1935 destinó en Puerto Viejo, costa Sur de Limón, una cabida de trece hectáreas a cuadrante de la población del lugar y consagra parecidas regulaciones.

Ambos estatutos tuvieron carácter excepcional frente a la legislación imperante por la época, que predicaba la demanialidad de la entonces llamada milla marítima (Ley de Aguas, Nº 8 de 26 de mayo de 1884, artículo 20, y Código Fiscal, artículos 509 y 510).

II.2) VIGENCIA ACTUAL

En orden a la vigencia actual de las Leyes 35 y 166, sin necesidad de consideraciones adicionales, se apuntó que al menos ante la 6043 de 2 de marzo de 1977, sobre zona marítimo terrestre, específica en la materia, no podrían subsistir, al no incluirlas entre las que sobreviven a su promulgación, y “sienta un principio genérico para dilucidar antagonismos o dudas aparentes con la eficacia de la legislación antigua:

"Artículo 82. Esta ley es de orden público, deroga la Nº 4558 de 22 de abril de 1970 y sus reformas, así como todas las demás que se le opongan, excepto la Ley Nº 4071 de 22 de enero de 1968 y sus reformas y la Ley Nº 5469 de 25 de abril de 1974..."

La fórmula de derogar las leyes que se opongan a la emitida, suele emplearla el legislador, en la inteligencia de simplificarse la tarea de precisar todos lo cánones legales que pretende dejar sin valor, y de ponerse a salvo contra el riesgo de incurrir en omisiones involuntarias. A la vez, denota el evidente propósito de sistematizar de nuevo la disciplina de la materia normada, o disponer de modo distinto a como lo hizo antes, por lo que, cualquier Ley o precepto préterito incompatible deben considerarse abandonados, abolidos; máxime si, por la importancia de la institución, la Ley abrogante se reputa de orden público e ineludible observancia en todo el país.

Y la incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita - Puerto Viejo y la 6043 sería manifiesta ya que las dos primeras permitían, a través de un mecanismo administrativo, la propiedad particular de inmuebles de la zona marítimo terrestre en las áreas delimitadas, mientras que la segunda adhiere, de manera absoluta, al dominio inalienable del Estado, todos los terrenos adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera, en la franja de doscientos metros de ancho, a partir de la pleamar ordinaria, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen diversos (artículos 1, 9, 20, 31, 38, 39 y 41). De ahí que no sea correcto aseverar que las Leyes 35 y 166 estén en vigor, por más que los objetivos originales hagan comprensible la necesidad de no darles solución de continuidad. En este aspecto, no puede rebasarse la voluntad legislativa plasmada, ni hablarse, sin respaldo alguno, de leyes irreformables por otras sucesivas o que sólo consienten abrogación expresa.

II.3) DERECHOS ADQUIRIDOS:

También la normativa 6043 excepciona de su aplicación las propiedades debidamente inscritas a nombre de particulares (artículo sexto).

Ello no hace otra cosa que reafirmar el mandato constitucional de respeto a los derechos adquiridos al amparo de leyes anteriores; sean, los que a la emisión de la Ley 6043 habían ingresado a formar parte del dominio privado; no las simples expectativas, sujetas a vicisitudes por cambios de legislación.

Así, los únicos derechos de propiedad, con sustento en las leyes 35 y 166, que no podría desconocer la 6043 son los incorporados, a su vigencia, -quizá desde antaño- en el patrimonio de los pobladores.

Por tales, ha de entenderse aquí la expresión utilizada en su artículo sexto.

II.4). CARACTER DE CUIDAD

Igualmente el numeral de recién mención extrae del ámbito de la Ley 6043, las áreas de las ciudades. (…)

En el plano jurídico, para atribuir el carácter de ciudad a ciertos conglomerados, se ha recurrido al artículo tercero del Código Municipal, conferitivo de dicho título a la población cabecera de cantón, de pleno derecho; sin proclama legislativa suplementaria.

Bajo este punto de vista, no la serían Cahuita y Puerto Viejo, pertenecientes a Talamanca, en calidad de "villa" y "poblado" respectivamente, según el Decreto Ejecutivo Nº 18673-G de 14 de noviembre de 1988, que oficializa la División Territorial Administrativa de la República. El rango de ciudad, lo ostenta Bratsi, Bribrí”.  (Se añade el subrayado).

III.- CIUDAD LITORAL  Concepto.

Ahondando en el tema de ciudad litoral, en la Opinión Jurídica O. J.-122-2000 señalamos:

“La Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N°6043, exceptúa de su aplicación las áreas de las ciudades situadas en los litorales. Las razones de su exclusión se explicaron en nuestro dictamen C-002-99.

Ello plantea el problema del concepto de ciudad a los fines de esa Ley.

"La ciudad aparece como una circunscripción territorial administrativa central, que agrupa un número considerable de habitantes, quienes desenvuelven su actividad ordinaria dentro de un sistema de vida urbano, bajo un gobierno local.

La ciudad es el eje del cantón que concentra: la sede del gobierno local, los más destacados servicios públicos, comercios, actividades financieras, industriales, desarrollo urbano, etc.  Un mínimo de habitantes es necesario, pero no describe por sí sólo el concepto. Implícitamente lo reconoce la Ley de División Territorial Administrativa de la República, N° 4366 de 19 de agosto de 1969, que aunque asume como básico el factor poblacional para la creación de provincias, cantones y distritos, autoriza a la Comisión de División Territorial Administrativa a ‘considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la División Territorial" (dictamen C-002-99).

"En suma, la ciudad configura el espacio geográfico transformado por el hombre mediante la realización de un conjunto de construcciones con carácter de continuidad y contigüedad; ocupado por una población relativamente grande, permanente y socialmente heterógenea, en la que se dan funciones de residencia, transformación e intercambio, con un grado de equipamiento de servicios que asegura las condiciones de vida humana" (ibid)

"En nuestro país hay una ciudad por cantón y Municipio. La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el municipio. Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos" (ibid.).

III.1) RELACIÓN CIUDAD-ZONA URBANA

La Ley de Planificación Urbana (art. 1°) y el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones (art. I.9) definen el área urbana como el "ámbito territorial de desenvolvimiento de un centro de población". De donde –como se apuntó en el dictamen C-002-99- se deduce que "toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así".

"Con la errónea equiparación de los vocablos de ‘ciudad’ y ‘áreas urbanas’ bastaría la creación o desarrollo de éstas para desafectar del demanio marítimo terrestre y privatizar los espacios en cuestión, lo que no es el espíritu que anima la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, orientada, al contrario, por el régimen publicista (…). A esto se añade la dificultad a menudo existente para precisar los límites de lo urbano, dado el dinámico proceso o expansión que lo afecta, invadiendo lo rural y haciendo movediza o sutil la frontera entre ambos."

El dictamen C-002-99 aclaró que en lo concerniente a las costas, las únicas ciudades litorales, cabeceras de cantón, que ostentan ese rango por declaratoria legal expresa son: “Puntarenas (Decreto Legislativo 10 de 17 de setiembre de 1858), Limón (Decreto Legislativo 59 de 1° de agosto de 1902), Puerto Cortés de Osa (Ley 2155 de 13 de setiembre de 1957), Jacó (Garabito; Ley 6512 de 25 de setiembre de 1980, art. 3),  Golfito y Quepos (Aguirre); estos dos últimos por Ley 3201 de 21 de setiembre de 1963”.  (Se incorpora el subrayado).

IV.-  CONCLUSIONES:

De lo expuesto se concluye:

1) Aunque persigan objetivos de interés general y estén bajo control estatal en ciertos aspectos, las asociaciones responden a esquemas organizativos de Derecho Privado, régimen a que están sometidas.  No forman parte de la Administración Pública, ni, por ende, realizan funciones de esa índole.

En consecuencia, carecen de legitimación para formular consultas a la Procuraduría, y resulta improcedente la que formula esa Asociación.

2)  No obstante, como sobre el punto de interés se pronunció la Procuraduría en el dictamen C-062-89, se emite una Opinión Jurídica, no vinculante, retomando las principales ideas ahí expuestas.

2.1)  Las Leyes números 35 del 5 de julio de 1915 y 166 de 22 de agosto de 1935, para los poblados de Cahuita y Puerto Viejo, al menos ante la entrada en vigencia de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977, han quedado insubsistentes.  Esta última es de orden público, deroga todas las demás que se le opongan (art. 82), y no las incluyó entre las que sobreviven a su promulgación.

2.2) Es manifiesta la incompatibilidad de las Leyes relativas a los poblados de Cahuita y Puerto Viejo, con la Ley 6043, por cuanto las dos primeras permitían, a través de un mecanismo administrativo, la propiedad privada de inmuebles en las áreas costeras delimitadas, mientras que la segunda adhiere al dominio inalienable del Estado todos los terrenos adyacentes a los litorales no reducidos a dominio privado o excluidos explícitamente de su esfera, en la franja de doscientos metros de ancho a partir de la pleamar ordinaria y otros espacios comprendidos dentro del concepto de zona marítimo terrestre, asignándoles una modalidad de uso, aprovechamiento, planificación y régimen diversos, que se rigen por el Derecho Administrativo.

2.3) Como derechos adquiridos con fundamento en las Leyes 35 y 166, cabe reconocer los títulos de propiedad particular obtenidos en su oportunidad por los beneficiarios que cumplieron debidamente los requisitos legales y trámites administrativos, y se hallen incorporados a su patrimonio e inscritos en el Registro Público.  (Código Civil, artículos 267, 455 y 459.  Dictamen de la Procuraduría C-321-2003).

A esas “propiedades inscritas, con sujeción a la ley, a nombre de particulares” no se les aplica la Ley 6043 (vid.art. 6°).

2.4)  Las ciudades costeras que la Ley 6043 excluye de su aplicación (artículo 6°) son las que concentran la sede del gobierno local.  En nuestro país, siguiendo los lineamientos del Código Municipal (artículo 3°) y la legislación territorial administrativa, hay una ciudad por cantón y Municipio.  La ciudad constituye fundamentalmente un centro administrativo unitario, y esa unidad es el Municipio.  Se observa entonces la siguiente trilogía: el cantón es la base territorial de la Municipalidad, cuyo gobierno tiene su sede en la ciudad, con lo que se da un amalgamiento de conceptos.

En esos términos, los poblados de Cahuita y Puerto Viejo no constituyen ciudades.

2.5) Es erróneo equiparar los términos de ciudad con el de zona urbana, o ámbito de desenvolvimiento de un centro de población.  Toda ciudad es área urbana, pero a la inversa no siempre es así.

            De ustedes, atentamente,

Dr. José J. Barahona Vargas                          Licda. Lydiana Rodríguez Paniagua

Procurador Director                                       Abogada, Procuraduría Ambiental

Area de Derecho Agrario y Ambiental