OJ-008-2005

18 de enero de 2005

 

 

Licenciada

Sonia Mata Valle

Jefe de Area de la Comisión de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Presente

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos a la consulta de Oficio CPAS del 6 de agosto de 2003, recibido en este Despacho ese mismo día vía electrónica. En este se solicita nuestro pronunciamiento sobre el Proyecto de Ley que se tramita en el expediente legislativo No.15168 adjunto.

 

De previo a referirnos a la cuestión señalada, corresponde pedir las disculpas por la tardanza en la emisión del presente pronunciamiento, la cual se motiva fundamentalmente en el exceso de trabajo que afronta la Procuraduría.  

 

Además, en vista de que la gestión formulada se refiere a la función legislativa de ese Poder de la República, advertimos que nuestra opinión no es vinculante, sino un criterio que se brinda como colaboración a la labor de los señores Diputados. 

 

            Pues bien, el Proyecto según el señor Gerente de la Junta de Protección Social de San José en su comparecencia ante esa Comisión¹ tiene como fin además del cambio de nombre de su artículo 1 y algunas medidas tendientes hacer más eficiente la distribución de rentas de su artículo 4, la redistribución de los recursos de modo que cubran los costos que ahora se contemplan en el artículo 3 y la nueva división de las rentas propuesta en el artículo 2, junto a la eliminación en el artículo 5 del tributo del 12% sobre los premios de la lotería.   

 

Analizaremos dicho Proyecto en el mismo orden de su articulado.   Sin embargo, debemos advertir que nuestro pronunciamiento se limitará a aspectos técnico jurídicos, y solo desde ese enfoque a asuntos de conveniencia u oportunidad.

 

Artículo 1.

 

            Se sustituye el nombre de la Junta de Protección Social de San José por Junta de Protección Social de Costa Rica.   La justificación de este cambio no aparece en el proyecto de comentario.  Sin embargo, el señor Gerente General de esa Junta la expresó  en la Sesión Ordinaria No.17 de esa Comisión.  (páginas 11 y 12 del Acta respectiva)   Allí adujo que la competencia territorial de la Junta es en la Capital, mas el cambio se propone porque su acción ha sido en todo el país.

 

            Al respecto, estimamos que la denominación de la Organización que ha de cumplir las funciones que hoy están atribuidas a la Junta de Protección Social es de resorte discrecional.  En ese sentido, estimamos razonable el cambio propuesto al corresponderse con el ámbito competencial de la Junta y evitar a la vez confusiones interpretativas sobre los alcances territoriales de éste.   Cambio que debiera extenderse a todas las normas que usen la denominación actual.²

 

Artículo 2.  

 

            Se reforma los artículos 1 y 2 de la Ley de Distribución de la Lotería Nacional Nº 1152 de 13 de abril de 1950 y sus reformas.  

 

En cuanto al artículo 1 primer párrafo, el texto propuesto elimina la fórmula de cálculo de la utilidad neta de la lotería nacional que hoy se efectúa deduciendo solo un 13% a la utilidad bruta y por ende obliga a distribuir un 87% de esta.  

 

Se establece un nuevo inciso 1) con una distribución a nuevos destinatarios de un 7% (antes un 6%) de la utilidad neta de la lotería.  

 

En cuanto a este nuevo inciso, compartimos el criterio externado por la Contraloría General de la República en su Oficio 9531 de 1 de setiembre de 2003.  En lo formal, porque si no hay inciso 2) no tiene sentido establecer un primero.  En cuanto al fondo, porque los servicios de salud preventiva son una competencia de la Caja Costarricense de Seguro Social.   Lo anterior, por virtud de los artículos 7 y 8 de la Ley 7374 de 3 de diciembre de 1993³, el primero de los cuales derogó la competencia de la Cartera de Salud prevista en la norma 6 de la Ley 5349 del 24 de setiembre de 1973.⁴   Por fin, en cuanto a la Clínica Oftalmológica de la Fundación Mundo de Luz, si esta ya existe lo correspondiente es indicar que se le girarían fondos para su desarrollo especificando los rubros que este contemplaría.  

 

El inciso 1) anterior pasa a formar parte del subinciso a) a este inciso pero amplía el destino a actividades de lucha contra el VIH-SIDA y específica los beneficiarios del 2% de la utilidad neta de la lotería nacional.

 

            El subinciso b) a dicho inciso 1) recoge la distribución que se hace hoy en el subinciso a) del inciso 1), pero la limita a la cantidad de pacientes atendidos y aumenta en un 1% (a 7%) el porcentaje de utilidad neta de la lotería nacional a distribuir y la cantidad de beneficiarios.  

 

            Con lo anterior, se aclara la confusión creada por las Leyes de Presupuesto 6975 de 30 de noviembre de 1984 y 7018 de 20 de diciembre de 1985, pues al reformar este artículo 1 no se sabe que ocurrió con el inciso b) cuyo contenido quedaba incluido en el nuevo inciso a) por estas reformado en forma atípica. 

 

            El subinciso c) a dicho inciso 1) recoge la mención del Hospicio de Huérfanos de San José como beneficiario que se hace hoy en el grupo del inciso a), pero le fija un porcentaje del 2% de la utilidad dicha y prevé se le gire en forma directa.

 

            El subinciso d) a dicho inciso 1) recoge la distribución del 2% de la utilidad citada establecida hoy en el subinciso c) al mismo inciso y que había sido objeto de una reforma por norma atípica.   Se resalta que, prevé expresamente el giro directo a la Caja Costarricense de Seguro Social, como lo había considerado esta Procuraduría en su pronunciamiento OJ-023-97 de 13 de junio de 1997.

 

            El subinciso e) a dicho inciso 1) varia la distribución del futuro 82% (hoy 83%) restante de la utilidad de comentario y suprime la referencia al trámite de giro y deducciones de las cuotas.

 

            En cuanto al artículo 2 se reduce en un 2% la utilidad de cita a distribuir, esta vez solo tomando en cuenta a las entidades previstas en el inciso b) del artículo anterior.  Pero, también establece en forma nueva que el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social determinará las cuotas de acuerdo a la importancia y necesidad de cada beneficiaria según la cantidad demostrada de pacientes atendidos.  Volveremos sobre este punto más adelante.

 

            Pues bien, los cambios que se proponen en la distribución de las utilidades netas de la Junta son asunto de política legislativa, no siendo obligatorio dar audiencia o tener en cuenta el criterio de los beneficiarios.   Excepto, en lo que atañe a la Caja Costarricense de Seguro Social, por virtud de las normas 73 y 190 de la Constitución Política.    Consideración que es válida no solo respecto de este artículo sino de los restantes en cuanto afectan los recursos destinados a la seguridad social.

 

Artículo 3.

 

            Se reforma del artículo 25 de la Ley de lotería (creación del juego CREA), Ley Nº 7395 de 03 de mayo de 1994.  Se pretende enlazar la reforma del primer párrafo del artículo 1 de la Ley No.1152 según se vio en el artículo 2 del proyecto sobre el cálculo de la utilidad neta.  

 

Así se deducirían de la utilidad bruta no solo los costos de producción, administración y ventas, sino también un 13% de costos de desarrollo institucional e inversión de capital y los necesarios para operar los cementerios a cargo de la Junta.

Aunque una mayor especificación de estos últimos gastos y los de desarrollo sería deseable, si se dejara en forma indeterminada como se propone, su aplicación deberá sujetarse a los límites de la discrecionalidad.⁵

 

Artículo 4.

 

      Se reforma el artículo 11 de la Ley de Creación de Loterías, Tiempos e Instantánea, Ley Nº 7342, de 16 de abril de 1993.   De modo que, el giro a las fundaciones y asociaciones de cuidados paliativos o control del dolor se hará directamente.  Pero, agrega que, el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social será el encargado de determinar e informar a la Junta el monto a otorgar según la cantidad de pacientes referidos atendidos que justifiquen y prueben.⁶

 

Al respecto, con el objeto de que la propuesta normativa sea eficaz y evitar duplicidades en el servicio público, recomendamos tener en cuenta los criterios de potenciales beneficiarias agregados al expediente.⁷    En particular, es conveniente diferenciar entre cuidados paliativos y control del dolor, y si es cualquier tipo de éste o de patología; especificar si se fomentará nuevas organizaciones o no y por ende si se debe girar un porcentaje fijo o por paciente, si cubrirá servicios personales y medicinas o no, y discriminar en los costos por paciente según el ámbito territorial.

 

El Proyecto refiere que las Unidades de cuidados paliativos que apoyan deben estar inscritas en el Registro Nacional.   Sin embargo, si éstas forman parte de Centros Hospitalarios administrados por la Caja Costarricense de Seguro Social y no se trata de clínicas privadas, la previsión carece de sentido por tratarse de órganos insertos en esta persona jurídica.   En cambio, si lo que se quiere es que las potenciales beneficiarias Asociaciones o Fundaciones estén debidamente inscritas en el Registro Nacional, la propuesta normativa debe corregirse en tal sentido.  

 

            En cuanto a la participación del Consejo Técnico de Asistencia Médico Social como Órgano que se encargaría de recomendar el monto a girar a cada organización debe tenerse en cuenta que por ley le corresponde la distribución de los fondos de la lotería nacional⁸ y ahora se amplía a otro tipo de lotería. Sin embargo, si las Unidades de Cuidados Paliativos forman parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, es claro que esta tendría mejores elementos para su distribución, cuyo criterio sino decisivo debiera consultarse caso de mantenerse la norma propuesta.  

           

Artículo 5.

 

Se deroga el artículo 26 de la Ley de Creación del Instituto Costarricense contra el Cáncer, Ley Nº 7765, de 17 abril de 1998, reformado por el artículo 1 de la Ley Nº 7851 del 24 de noviembre de 1998.⁹

 

La norma que se derogaría establecía un tributo del 12% sobre todos los premios de lotería Nacional y Popular que asumiría la Junta, apuestas deportivas, el juego crea y el Bingo de la Cruz Roja.   

 

Los beneficiarios de dicho tributo serían destinatarios directos de un porcentaje de la utilidad neta de la lotería nacional, según el párrafo primero del inciso 1 y el subinciso e) (éste en cuanto al Instituto Costarricense contra el Cáncer)  del artículo 1 del proyecto.    Se específica que uno será la Fundación Mundo de Luz en lo relativo a la clínica oftalmológica prevista originalmente.

 

Al respecto, recordamos que el poder tributario, como potestad soberana de exigir contribuciones a personas o bienes, no reconoce más limitaciones que las derivadas de la Constitución.   En ese sentido, los impuestos con destino específico pueden ser eliminados o modificados por una ley ordinaria como la propuesta.¹⁰

 

            Ahora bien, los señores Diputados deberán tener en cuenta que la legislación propuesta debe respetar la distribución presupuestada para el año en que entre en vigencia.   Lo anterior, por tener comprometidos los fondos conforme al reparto previsto en la normativa que se modifica y el presupuesto anual correspondiente para su ejecución.   Por lo que, una norma transitoria que module o dimensione la eficacia del cambio normativo para el año siguiente a su publicación ha de incluirse.

 

No omito indicar la necesidad de coordinar los esfuerzos legislativos a fin de que otros proyectos de ley que tocan la misma normativa, sean considerados en su conjunto o al menos articulados con el presente.  En ese sentido, además de los indicados por el Departamento de Servicios Técnicos y la Contraloría General de la República téngase en cuenta los proyectos que se tramitan en los expedientes 15123 y 15269.

 

En cuanto al Órgano Legislativo que corresponde aprobar este Proyecto de ley, ha de tenerse presente la imposibilidad de delegarlo a una Comisión permanente con potestad legislativa plena por tratarse de la modificación de tributos, según prevé el numeral 124 constitucional.   Por fin, la mayoría requerida para la aprobación del proyecto en comentario, es la absoluta según lo prevé el numeral 119 constitucional.

 

En general, observamos que el fin público de asistencia social a que se destinan los ingresos provenientes de la actividad de la Junta de Protección Social, continúa presente en la reforma propuesta y en general no resulta menoscabado.  Por fin, a priori no observamos problemas de constitucionalidad en la normativa proyectada.

 

Por lo que, con las recomendaciones dichas, consideramos que la aprobación del Proyecto consultado es asunto de política legislativa.

 

Del señor Presidente de la Comisión Permanente de Relaciones Internacionales y Comercio Exterior de la Asamblea Legislativa, atentos suscribe,

 

Cordialmente,

 

 

MSc. Luis Diego Flores Zúñiga

Procurador Constitucional

 

 

LDF/Sylvia A.

 

 

____________________

¹Acta de la Sesión Ordinaria No.17 de 12 de agosto de 2003 de esa Comisión.

 

²Véase por ejemplo la norma 49 de la Ley 6815. 

³ARTICULO 7.- Autorízase a la Caja Costarricense de Seguro Social traspasar los programas del Ministerio de Salud, actualmente asignados a la atención preventiva de la salud de las personas, con base en las  disposiciones de las Leyes Nos. 5349 del 24 de setiembre de 1973 y 5541 del 10 de julio de 1974, con el propósito de continuar con el proceso de universalización del Seguro de Enfermedad y Maternidad, cuya administración ha  sido confiada a la citada Institución. La Caja Costarricense de Seguro Social asumirá los servicios asistenciales y preventivos de la salud, para lograr su fortalecimiento, su administración y la prestación integral de ellos. Derógase el artículo 6 de la Ley No. 5349 del 24 de setiembre de 1973, con el fin de dar cumplimiento a la anterior disposición. ARTICULO 8.- Autorízase el traslado a la Caja Costarricense de Seguro Social, del personal del Ministerio de Salud, asignado a los programas cuyo traspaso también se autoriza según el artículo anterior, para garantizar la adecuada operación del programa de atención integral de las personas. Ese traslado se autoriza de conformidad con las disposiciones del Transitorio I de la Ley No. 5349 del 24 de setiembre de 1973 y de los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Ley No. 5541 del 10 de julio de 1974. 

⁴Artículo 6º.- La atención de las acciones de salud en materia de medicina preventiva no reservadas por ley a la Caja, serán de responsabilidad exclusiva del Ministerio de Salubridad Pública.  

⁵ Artículos 15 a 17 en particular, de la Ley General de la Administración Pública, Ley No.6227

 

⁶Con la prueba se supera el criterio de igualdad formal existente hoy día analizada en nuestro dictamen C-019-2000, para distribuir ahora los beneficios según número de pacientes.

 

⁷Tal como se advierte en los Oficios del 19, 27 y 30 de agosto, 1 de setiembre, todos de 1993 de potenciales beneficiarias, agregados al expediente.

 

⁸Ley Orgánica del Ministerio de Salud No.5412 de 8 de noviembre de 1973, artículos 13 b) y 15. 

 

⁹Ha de tenerse en cuenta que la Ley 7765 es objeto de una acción de inconstitucionalidad que afecta a todo su articulado y que la reforma propuesta deberá tenerse presente el pronunciamiento que pueda emitir la Sala Constitucional, bajo el expediente 01-010116-0007-CO.

 

¹⁰ Voto 4528-99 de 14,54 hrs. del 15 de julio de 1999 de la Sala Constitucional. Considerando IV.  Reiterada en los votos 2001-2075 de 8,52 hrs.  de 16 de marzo y 2001-2547 de 14,41 hrs. de 3 de abril, ambos de 2001; y más recientemente en el voto 2004-11165 de 9,56 hrs. del 8 de octubre de 2004.