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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 070
 
  Dictamen : 070 del 15/02/2005   

C-070-2005
C-070-2005
15 de febrero del 2005
 
 
Señor
Gabriel Esteban Alpízar Chaves
Subtesorero Nacional
Ministerio de Hacienda
S. O.

Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su oficio TN-1957-2004 de 25 de octubre de 2004, por medio del cual consulta sobre la relación de subordinación que pudiera existir por parte del Tesorero y Subtesorero Nacional respecto a las disposiciones que emite la Dirección General de Servicio Civil, su Estatuto y/o su Reglamento, así como criterio acerca de la correcta interpretación de los alcances funcionales y estructurales de la Tesorería Nacional.


        


I.     ANTECEDENTES.


 


Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.


 


Mediante estudio elaborado por la Asesoría Jurídica de la Tesorería Nacional, se llega a las siguientes conclusiones:


 


“(...). Por todas las razones de hecho y de derecho expuestas, queda evidenciado que para los puestos de Tesorero y Subtesorero Nacionales, no existe relación laboral (obrero-patronal), de subordinación, dentro de lo que norma el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, siendo entonces claro que el Servicio Civil aplicará las disposiciones de su Estatuto y Reglamento, en acatamiento de lo que dispone el ordenamiento jurídico para tales efectos”.


 


II.               SOBRE EL FONDO:


 


Régimen de empleo aplicable a los funcionarios públicos:


 


Para responder a las interrogantes planteadas, consideramos oportuno referirnos, previamente, en forma somera, al régimen de empleo aplicable a los funcionarios públicos.


 


En primer término, el fundamento constitucional del régimen de empleo regido por el Derecho Público lo encontramos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que expresamente determinan:


“Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”


 


“Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto  de servicio civil determine, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el  caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos, o para conseguir una mejor organización de los mismos”.


 


Congruente con lo anterior, el Estatuto de Servicio Civil dispone:


 


“Artículo 1.- Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública y proteger a dichos servidores.”


 


“Articulo 2.- Para los efectos de este Estatuto se considerarán servidores del Poder Ejecutivo, los trabajadores a su servicio remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial.”


 


Como se puede inferir de la normativa transcrita, como regla general, los servidores del Poder Ejecutivo se encuentran cubiertos por un Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, con el fin de garantizar la estabilidad e idoneidad en el servicio público.


 


En principio, como bien lo ha dicho la Sala Constitucional (Voto N. 1696-92), el constituyente quiso adoptar el Régimen de Servicio Civil para todos los servidores públicos, con las excepciones que la misma constitución y el propio estatuto prevén.<zz zz="Verdana" zz="3"> Dentro de estas excepciones, el artículo 5º del citado estatuto se refiere, entre otras, a los puestos de Tesorero y Subtesorero Nacional, que es el tema que nos ocupa, y que se desarrolla a continuación.


 


En relación con el Tesorero y Subtesorero Nacional.


 


La Tesorería es un órgano regulado a partir de la propia Carta Magna, puesto que fue creado por el constituyente para el ejercicio de una competencia exclusiva y específica, que de acuerdo con el artículo 185 de la Constitución Política, es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales, y único que cuenta con facultades legales para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a título de rentas o por cualquier otro motivo ingresen a sus arcas.


 


El artículo 60 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos dice:


 


Artículo 60.- Órgano rector.  La Tesorería Nacional será el  órgano rector del Subsistema de Tesorería; por consiguiente, coordinara el funcionamiento de todas las unidades y dependencias que lo conforman”.


 


Por su parte, el artículo 76 del Reglamento de dicha ley indica:


 


Artículo 76.- Órgano Rector.  La Tesorería Nacional es el órgano rector del Subsistema de Tesorería, que estará a cargo de un Tesorero Nacional y un Subtesorero, nombrados de conformidad con lo que se dispone en el artículo 186 de la Constitución Política.  En su calidad de órgano rector, la Tesorería Nacional emitirá la normativa técnica y disposiciones adicionales que estime pertinentes para el cumplimiento de los objetivos del subsistema.”


 


En resumen, tal y como se admite en doctrina, la Tesorería Nacional cumple funciones de depositario y banquero del sector público. De conformidad con el artículo 186 constitucional, la Tesorería se encuentra a cargo de un Tesorero Nacional y de un Subtesorero, que gozan de independencia en el ejercicio de sus atribuciones, las cuales son reguladas por la ley.  Los nombramientos se hacen en el Consejo de Gobierno cada 4 años, y solamente pueden ser removidos por justa causa.


 


Como puede apreciarse, tanto el Tesorero como el Subtesorero Nacional ocupan puestos de alto rango, son funcionarios de alto nivel, con nombramientos por períodos determinados establecidos mediante normativa constitucional. Su vínculo con la administración parte de un acto, propio del Derecho Administrativo.  Su remoción sólo ocurre por justa causa, o por el advenimiento del plazo que indica la norma constitucional, lo que impide la remoción por un acto discrecional.


 


Ahora bien, a partir de la sentencia de la Sala Constitucional (Nº 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992), se consolidó la idea de la aplicación obligatoria, en el marco de empleo público, de los principios de un régimen de esa naturaleza (Derecho Administrativo), no solo distintos a los del derecho laboral, sino muchas veces contrapuestos a éstos, con todas las consecuencias que ello implica.  No obstante, si bien es cierto que los artículos 191 y 192 de la Constitución Política fundamentan la existencia de un régimen de empleo público regido por el Derecho Administrativo, también lo es que la Carta Magna se ocupa de otras categorías de funcionarios; tal es el caso del Tesorero y Subtesorero Nacional, que aunque excluidos por ley del régimen estatutario, están sujetos a normas y principios propios del derecho administrativo, como fuente primaria, sin que ello enerve la independencia que les es propia en el ejercicio de sus atribuciones, las cuales están reguladas por ley, de acuerdo con el mandato del artículo 186 de la Constitución Política.


 


Así las cosas, es posible afirmar que en tratándose de las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores, lo pertinente es atenerse a los textos estatutarios que gobiernan estas relaciones, y en los casos que esto no sea posible, corresponde entonces sujetarse a las normas y principios previstos en el derecho público, y sólo en ausencia de éstos, acudir a las reglas y principios del derecho laboral privado.


 


En el caso de los servidores a que se refiere la consulta, si bien es cierto están exceptuados del Estatuto de Servicio Civil, también lo es que su relación con el órgano al que sirven no está sustentada en el ordenamiento laboral privado, sino, sus relaciones se enmarcan dentro de los de los límites del Derecho Administrativo y Constitucional, cuyo artículo 186 establece que sus nombramientos se harán en el Consejo de Gobierno, por períodos de 4 años, y sólo podrán ser removidos por justa causa, lo cual indica que tienen estabilidad por los períodos de sus nombramientos.


 


Su régimen salarial se encuentra sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, y en el ejercicio de sus funciones, gozan de independencia, tomando en consideración que sus potestades se relacionan con lo que es la gestión financiera y presupuestaria del Estado.  


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Alcances funcionales y estructurales de la Tesorería Nacional:


 


Como en efecto se indicó antes, el artículo 186 constitucional dispone que las atribuciones de la Tesorería Nacional serán reguladas por ley, concretamente, la legislación se ocupa de ellas en los artículos 60, 61 y siguientes de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Nº 8131) y su respectivo Reglamento.


 


En lo que al manejo de personal se refiere, es dable indicar que el hecho de que el Tesorero y Subtesorero Nacional estén excluidos por mandato legal de la relación estatutaria, y tengan independencia en el ejercicio de sus funciones, no sucede lo mismo con el personal que conforma la estructura administrativa de la Tesorería Nacional, pues éste se encuentra cubierto por la normativa del estatuto y disposiciones que emita la Dirección General del Servicio Civil.


 


La Tesorería Nacional es un órgano que forma parte del Ministerio de Hacienda, comprendido, además, dentro de lo que estipulan los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, citados anteriormente, que delimitan,  mediante un estatuto, las relaciones  entre el Estado y sus servidores.


 


En concordancia con lo anterior, el artículo 77 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos expresa:


 


“Artículo 77.-Conformación de la Tesorería Nacional.  La Tesorería Nacional contará con el personal que sea necesario para el cumplimiento de sus labores y tendrá la estructura organizativa que defina el Poder Ejecutivo, mediante Reglamento, a propuesta del Tesorero Nacional


 


Por su lado, el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Hacienda (Decreto Ejecutivo Nº 25271-H del 12 de junio de 1996), regula las relaciones de servicio del personal de dicho ministerio, cuyas normas y principios guardan plena armonía con las normas estatutarias de Servicio Civil y disposiciones emitidas por la Dirección General de Servicio Civil.  Ergo, el régimen de empleo de los funcionarios de la Tesorería Nacional, con las excepciones de ley, es de tipo reglamentario y estatutario, por lo que les resulta de acatamiento obligatorio las disposiciones contempladas tanto en el Reglamento Autónomo de Servicios del Ministerio de Hacienda, como del  Estatuto de Servicio Civil y su respectivo Reglamento, y por ende, en su caso, sí existe una relación de subordinación respecto de dicha normativa y de las disposiciones que emita la Dirección General de Servicio Civil, en lo que se refiere a materia salarial, nombramientos, ascensos, traslados, régimen disciplinario, clasificación de puestos, etc.


 


Por lo anterior, si la Dirección General de Servicio Civil emite resoluciones o directrices en materia de su competencia, que afecten directamente al personal del Ministerio de Hacienda, como funcionarios públicos que son y sometidos a una relación estatutaria por mandato constitucional y legal, tales lineamientos deben ser acatados también por los altos jerarcas de la Tesorería Nacional, en lo que respecta al manejo de su personal. Lo anterior implica que el titular del referido órgano, en lo que a la administración del personal de la Tesorería se refiere, cubierto por el Servicio Civil, está obligado a observar el marco normativo estatutario que lo rige, incluso lo que sobre ese particular emita la Dirección General de Servicio Civil, sin que por ello se vean afectadas las potestades ni lo fines públicos que la constitución y la ley le atribuyen.


 


         CONCLUSIONES:


 


De conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.                 El Tesorero y Subtesorero Nacional son funcionarios de alto rango, cuyo vínculo con la Administración parte de un acto de imperio propio del Derecho Administrativo.  Su relación de servicio no está sustentada en el ordenamiento laboral privado, sino dentro de los límites del Derecho Administrativo y del Derecho de la Constitución; y se encuentran excluidos por ley del régimen estatutario de Servicio Civil.


 


2.                 El personal que conforma la estructura organizativa de la Tesorería Nacional (excepto el Tesorero y Subtesorero), que pertenece al Ministerio de Hacienda (Poder Ejecutivo), está sujeto a la relación estatutaria contemplada en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.  Es por ello que, en lo que a materia de personal se refiere, los jerarcas de la Tesorería se encuentran obligados a observar el marco normativo estatutario que rige las relaciones de empleo de dichos servidores.


 


Atentamente;


 


 

Lic. German Romero Calderón                   Licda. Maureen Medrano
PROCURADOR DE RELACIONES         ABOGADA DE PROCURADOR
DE SERVICIOS SECCION II

 


                                      


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