C-057-2005

11 de febrero de 2005

Señora

María Eugenia Arce A.

Jefe Sección Secretaría Junta Directiva

Banco Crédito Agrícola de Cartago

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio sin número de fecha 29 de julio de 2002, recibido en este Despacho el día  6 de agosto del mismo año, por medio del cual, pone en conocimiento el acuerdo adoptado por la Junta Directiva General en sesión Nº 7529/02, artículo 6º, inciso 1), celebrada el 23 de julio de 2002, por el que se nos consulta acerca de la obligatoriedad que tiene esa institución de acogerse al procedimiento establecido en el Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, emitido mediante decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de junio de 2001; específicamente en cuanto a lo estipulado en su Capítulo V, artículo 12, que se refiere a la creación de la Comisión de Políticas para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público, o si por en contrario, podrían utilizar un procedimiento estrictamente bilateral en ese sentido.

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficio LE-370-2002 de 29 de julio de 2002, según la cual: ”(...) el mencionado Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS no es aplicable a la situación actual de la convención colectiva del Banco Crédito Agrícola de Cartago (...)”.

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por motivos de fuerza mayor.

I.                   Sobre lo consultado.

La negociación colectiva entendida como autorregulación de las condiciones de empleo por el acuerdo de las partes, en virtud de su autonomía colectiva, durante mucho tiempo se consideró incompatible con el régimen constitucional de la función pública. Y esto fue así, con base en la versión más tradicional y clásica de la naturaleza estatutaria de estas relaciones, que exige su regulación unilateral por parte del Estado, a través de leyes y reglamentos1.

Hoy en día, luego de toda una evolución histórico-jurídica, la actuación negocial de la Administración Pública en Costa Rica está jurídicamente reconocida y regulada en la esfera de la función pública. No obstante, es también claro que la negociación colectiva no puede tener el mismo alcance en el marco del empleo público que en del sector privado.

Al respecto, la Sala Constitucional ha emitido varios fallos de interés, entre los que destacan los Nºs 3053-94 de las 09:45 horas del 24 de junio de 1994, 4453-2000 de las 14:56 horas del 24 de mayo del 2000 y 9690-2000 de las 15:01 horas del 1º de noviembre del 2000, en los que a partir de una interpretación constitucional y de los textos contenidos en la Ley General de la Administración Pública, declaró que la negociación colectiva no es incompatible con el régimen constitucional de la función pública, esto en el caso de las empresas o servicios económicos del Estado con régimen laboral común, y en tratándose de servidores públicos que no ejerzan gestión pública, pero advirtió que dicha autorización para negociar no es irrestricta, o sea, equiparable a la situación en que se encontraría cualquier patrono particular, sino sujeta inexorablemente a la generalidad de disposiciones normativas que privan en la Administración (Véanse al respecto, entre otros, los pronunciamientos C-161-98 de 10 de agosto de 1998, C-260-98 de 3 de diciembre de 1998, C-044-99 de 22 de febrero de 1999,  C-137-2004 de 5 de mayo de 2004 y C-036-2004 de 29 de enero de 2004). Lo anterior significa que, por una parte, debían de respetarse tanto lo que podríamos denominar aspectos de fondo, relacionados con materias o condiciones de empleo público, como los de forma, es decir, las políticas generales sobre convenciones colectivas en el Sector Público, que establecen los requisitos, la estructura y los procedimientos a observar en este tipo de negociación (Al respecto, el dictamen C-036-2004 op. cit.).

Así las cosas, aún y cuando en el ámbito de la función pública se está abriendo paso la introducción de un sistema de negociación colectiva, que tiene por finalidad permitir la determinación bilateral de las condiciones de trabajo, entre los representantes de la Administración y del personal, resulta claro que esa posibilidad tiene en nuestro derecho un alcance limitado, en absoluto comparable al de la negociación colectiva en la empresa privada, y por ende, un carácter bastante distinto al que tiene en el derecho del trabajo. Lo cual acredita que el grado de autonomía de los funcionarios públicos es más limitado que el reconocido a los trabajadores del sector privado.

Si bien podría afirmarse que la negociación colectiva no tiene los mismos límites en el caso de los empleados públicos sometidos a vínculos laborales, no obstante su incardinación en la organización administrativa conlleva necesariamente la aplicación de reglas y normas  especiales, distintas a la del Código de Trabajo, según hemos explicado2.

Es claro entonces, que la negociación colectiva en nuestro medio no puede tener el mismo alcance jurídico en el marco del empleo público -y más específicamente, en el de la función pública- que en el del sector privado (esto por los principios de legalidad, cobertura presupuestaria, etc).

Ahora bien, en nuestro derecho administrativo, la introducción de la negociación colectiva de los funcionarios ha tenido lugar a partir del Acuerdo Nº 4, artículo 6, de la Sesión Ordinaria del Consejo de Gobierno Nº 25 de 22 de octubre de 1986. Posteriormente se emitió el Reglamento de Negociación Colectiva de los Servidores Públicos, aprobado por acuerdo del Consejo de Gobierno Nº 162 del 9 de Octubre de 1992 y publicado en La Gaceta del viernes 5 de Marzo de 1993; disposiciones que fueron derogadas y dejadas sin efecto por el Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, publicado en La Gaceta Nº 115 de 15 de junio de 2001, hoy vigente, que estableció un conjunto de principios y reglas especiales para articular el proceso de negociación colectiva en el Sector Público. Todos ellos ayudan a completar una regulación que, de todas formas, ha de integrarse sistemáticamente con los principios del ordenamiento jurídico administrativo, en el que sin duda se inserta. La regulación si bien escueta, y por demás provisional 3, resulta suficiente para comprender que este modelo de negociación colectiva es muy distinto, por su contenido y alcance, al que tiene lugar en el marco de las relaciones laborales.

            Por las razones expuestas, este Órgano Superior Consultivo ha llegado a afirmar que la negociación colectiva en el Sector Público inexorablemente debe darse dentro del marco de los lineamientos, estructura y procedimiento establecido en aquella normativa reglamentaria (decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS) (Véase al respecto los pronunciamientos C-254-2003 de 25 de agosto de 2003 y C-349-2003 op. cit.).

En definitiva, de conformidad con el ámbito subjetivo de aplicación establecido en el artículo 1º del citado reglamento, que incluye tanto las empresas públicas del Estado y a los obreros, trabajadores y empleados del resto de la Administración Pública 4, en cuanto no ejerzan como sus titulares, competencias de derecho público, resulta incuestionable que el Banco Crédito Agrícola de Cartago, al igual que los bancos del Estado, es una institución autónoma (artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, Nº 1644 de 26 de setiembre de 1953 y sus reformas), y por ende, para negociar convenciones colectivas debe hacerlo dentro del marco de los procedimientos y restricciones que esa normativa reglamentaria establece, y siempre sujeto y limitado además por lo dispuesto en leyes de orden público y demás disposiciones de carácter imperativo vigentes en nuestro ordenamiento.

Conclusión:

            Por las razones expuestas, y dada su naturaleza jurídica administrativa (institución autónoma), somos del criterio de que el Banco Crédito Agrícola de Cartago debe negociar convenciones colectivas dentro del marco de los lineamientos, estructura y procedimiento establecido por el decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS, hasta tanto se promulgue la legislación tendiente a regular dicha materia.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

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1)         Con base en esa tesitura, en 1980 el Consejo de Gobierno prohibió, vía directriz, la celebración de convenciones colectivas en el Sector Público.

2)         Tal y como lo hemos afirmado en reiteradas ocasiones, la modalidad de negociación en el Sector Público difiere claramente de la establecida en el numeral 54 y siguientes del Código de Trabajo; normativa que sólo es posible utilizarla en el Sector Privado (Pronunciamientos C100-2002 de 17 de abril de 2002, C-021-2002 de 15 de mayo de 2002 y C-349-2003 de 7 de noviembre de 2003).

3)         Según lo dispuesto por el artículo 5º del citado decreto Nº 29576, mientras se promulgue la legislación correspondiente, dicha regulación establecerá un régimen provisional de solución de conflictos y de negociación colectiva de los servidores que no ejercen gestión pública.

4)         Concepto que dentro del vasto complejo organizativo que hoy componen las Administraciones Públicas, engloba, según la relación armónica de los artículos 1º de la Ley General de la Administración Pública y 4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, al Estado (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, en cuanto realizan excepcionalmente función administrativa) y demás entes públicos como las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público.

5)         Sobre la naturaleza jurídica del Banco Crédito Agrícola pueden consultarse los pronunciamientos C-046-91 de 13 de marzo de 1991 y C-067-98 de 14 de abril de 1998.