C- 098-2005

4 de marzo del 2005

 

 

Profesora

Ligia Castro Ulate

Presidenta Ejecutiva

Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura

S.                  O.

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° PEP-705-07-2004, de fecha 2 de julio del 2004, asignado a la suscrita el día 5 del mismo mes, dando respuesta en los siguientes términos:

 

I-         ASUNTO PLANTEADO.

 

            Se solicita nuestro criterio en torno a las siguientes interrogantes:

 

“ 1) “Puede la administración del INCOPESCA dar carné de pesca comercial o deportiva a una empresa privada en la figura de la consignación”.

2) “Puede la Presidencia Ejecutiva de conformidad con sus facultades y responsabilidades autorizar a los Jefes de Direcciones y Oficinas regionales a firmar licencias de pesca por primera vez o sus renovaciones”.

3) “En la Ley de Creación de INCOPESCA, se establece en el artículo 5, inciso H) entre otras cosas la facultad de la administración de otorgar concesiones, si dichas concesiones pueden implicar autorización para uso de aguas de dominio Público”.

4) “El artículo 12 de la Ley de creación del INCOPESCA establece el cobro de dietas a los miembros de Junta Directiva que asistan puntualmente a Sesiones, de acuerdo con lo anterior, nos gustaría conocer si un miembro suplente que asista a la sesión pero que al estar todos los titulares presentes este tenga derecho a voz pero no a voto, o que estén los dos suplentes pero solo (sic) uno tiene derecho a voto por estar en suplencia de un titular ausente, tiene derecho a gozar del cobro de la dieta completa o de una porción de ésta, aún cuando no pueda ejercer su voto?.”

 

            Se adjunta el criterio de la Asesoría Legal del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (en adelante INCOPESCA), oficio N° ALI-127-07-2004 de fecha 1° de julio del 2004.

 

De previo a rendir el informe correspondiente, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado, justificado por el volumen de trabajo propio de este Despacho.

 

II-        FONDO DEL ASUNTO.

 

            Con el fin de dar cabal respuesta a sus preguntas se procede a contestarlas en el mismo orden en que se formulan.

           

1-   ¿Puede la administración del INCOPESCA dar carné de pesca comercial o deportiva a una empresa privada en la figura de la consignación?.

 

Esta Procuraduría ha sostenido que “(…) de la Ley que creó el INCOPESCA se puede extraer que su contenido implica básicamente la regulación sobre la promoción, orden y el uso racional de la pesca y caza marítima, las cuales podrán ser para fines de investigación, comercio, industrialización y deporte.” (Dictamen N° C-215-95 del 22 de setiembre de 1995).

 

Así, de conformidad con la Ley de Creación del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA), Ley N° 7384 del 16 de marzo de 1994, el INCOPESCA es un ente público estatal encargado de dirigir y fomentar las actividades del sector pesquero y la acuacultura en el país. Al respecto, en el numeral 2 se establecen sus actividades ordinarias y en el artículo 5 se describen las atribuciones que tiene ese ente de las cuales interesa traer a colación las que se indican en sus incisos e), f), g) y h):

 

“e) Llevar el registro de acuacultores, pescadores, transportistas, recibidores, plantas procesadoras, pescaderías y exportadores.

Así como el registro de precios de productos y subproductos de especies pesqueras.

f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuacultura que podrán explotarse comercialmente.

g) Previo estudio de los recursos marinos existentes. Establecer el número de licencias y sus regulaciones, así como las limitaciones técnicas que se han de imponer a éstas.

h) Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuacultura, a las personas físicas y jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias.”

 

Lo anterior, debe relacionarse con el acuerdo del INCOPESCA N° AJDIP/238 de fecha 22 de agosto del 2002, publicado en La Gaceta N° 192 del 7 de octubre del 2002, que emite disposiciones acerca de los “REQUISITOS PARA OTORGAR LICENCIAS, PERMISOS Y CARNE DE PESCA, SUSTITUCION, INACTIVIDAD Y TRASPASO DE EMBARCACIONES, EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN DE PRODUCTOS PESQUEROS E INSUMOS PARA LA PESCA Y LA ACUICULTURA Y DESCARGA DE PRODUCTOS PESQUEROS.” (Este acuerdo fue adicionado por el acuerdo N° AJDIP/018-2005 de fecha 14 de enero del 2005, publicado en La Gaceta N° 42 del 1° de marzo del 2005).

 

Bajo este contexto, los carné de pesca los expide INCOPESCA si se cumplen con los requerimientos estipulados, es decir es la autoridad encargada de otorgarlos al tener la obligación de ejercer una labor de control y fomento en materia de pesca por imperativo de ley.

 

Se requiere establecer, a efectos de contestar su interrogante, que se entiende por el término “consignación”. Al respecto, Guillermo Cabanellas  señala que existen varias acepciones, a saber:

 

“1. En sentido general. Destino de cosa o lugar para colocación de algo. Designación de tesorería para cubrir algunas obligaciones. Manifestación escrita de una doctrina, dictamen u opinión. Depósito. Señalamiento de un rédito de una heredad para pago de deuda o de renta. Antiguamente, entrega de dinero.

2. En Derecho Mercantil. Destino de un cargamento o parte de él. Remisión o envío de efectos a una persona o personas determinadas. El que debe recibir la cosa consignada se denomina consignatario.

(…)

En la regulación positiva se da a veces el nombre de consignación al contrato de comisión mercantil (v.); aun cuando conviene reservar aquel tecnicismo para el acto de remitir los efectos del comitente al comisionista (…).

3. En Derecho Civil. Depósito judicial de una cantidad reclamada o debida, para evitar el embargo o salvar una responsabilidad, aun con reserva de negar la deuda o su exigibilidad. (…)

4. En Derecho Procesal. De un lado, la materialización, en un tribunal o ante la entidad bancaria pertinente, de la cantidad que una parte entregue para disposición judicial.(…)

En consignación. Dejación de un producto en poder de un comerciante, para que éste trate de venderlo dentro del plazo que se fije en el precio que se estipule (…).”CABANELLAS, Guillermo. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo II, Editorial Heliasta S.R.L. Argentina. 2003, pág. 311.

 

Se colige que la figura de la consignación versa sobre la entrega o depósito de una cantidad de dinero o de un determinado bien como parte de una deuda o renta. Esta figura está regulada en nuestro ordenamiento jurídico en los Códigos de Comercio, Civil y Procesal Civil; sin embargo no está contemplada dentro del artículo 6 de la Ley de Creación de INCOPESCA que dispone:

 

“ARTICULO 6.- El Instituto tendrá capacidad para comprar, vender y arrendar bienes muebles o inmuebles y títulos valores; podrá recibir donaciones; tendrá, asimismo, capacidad para prestar, financiar, hipotecar y realizar las gestiones comerciales y legales que sean de contratación, de conformidad con lo que dispone la Ley de la Administración Financiera de la República No. 1279, del 2 de mayo de 1951”. (Valga acotar que mediante el inciso a) del artículo 127 de La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Ley N° 8131 del 18 de setiembre del 2001 se derogó en su totalidad la citada Ley N° 1279 con sujeción a lo establecido en el transitorio VI de la ley N° 8131).

 

Resulta necesario señalar, además, que no existe ninguna norma dentro de la Ley de Creación del INCOPESCA que faculte o autorice a ese ente a transferir el ejercicio de alguna de sus atribuciones; por consiguiente el INCOPESCA no tiene la facultad jurídica de otorgar a una empresa privada el carné de pesca comercial o deportiva en la figura de consignación.

 

No está de más recordar que conforme al principio de legalidad - contenido en los numerales 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública- toda actividad de la Administración debe estar fundamentada en norma expresa previa que habilite su actuación, prohibiéndole realizar todos aquellos actos que no estén expresamente autorizados.  Sobre el particular, para efectos ilustrativos, en el dictamen N° C-128-2002 de 24 de mayo del 2002, esta Procuraduría comentó lo siguiente:

 

"Debemos recordar que, en el Estado democrático, el ejercicio del poder es limitado; está sujeto a reglas previas y precisas, las cuales delimitan la competencia de los órganos y entes públicos; o sea, que sus potestades están claramente fijas de antemano, para alcanzar el fin que el ordenamiento jurídico les impone. ‘En los términos más generales, el principio de legalidad en el estado de derecho postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico, a partir de una definición básica según la cual toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no les esté autorizado les está vedado.’ (Véase el Voto Nº440-98 de la Sala Constitucional.)

El Estado de Derecho supone, según HAURIOU, una gran fe jurídica. ‘En efecto, cualesquiera que sean las peripecias de la lucha, las iniciativas de los ciudadanos o las resistencias de los gobernantes, de lo que se trata es de la sumisión del Estado al Derecho; más precisamente, de obligar a los gobernantes a actuar siempre en el marco de un Estado, desde ahora dota de una Constitución, de conformidad con las reglas jurídicas que hayan sido establecidas por el pueblo o por sus representantes.’ (HAURIOU, André Derecho Constitucional e Instituciones Políticas, Ediciones Ariel, Barcelona-España, 1970, página 191). Desde esta perspectiva, y parafraseando al gran jurista HANS KELSEN, el Derecho es el lenguaje ética y jurídicamente válido a través del cual se expresa el poder. En otras palabras, en la sociedad democrática el Estado sólo puede actuar a través del Derecho, ya que una actuación al margen o en contra de él supone una acción arbitraria y, por ende, sujeta a ser anulada por las autoridades competentes.

A diferencia de lo que ocurre en el ámbito privado, donde los sujetos están regidos por el principio de libertad (todo lo que no está prohibido está permitido), y sus dos componentes esenciales: el principio de la autonomía de la voluntad y el principio de igualdad entre las partes contratantes), la Administración Pública está regentada, tanto en su organización como en su funcionamiento, por el principio de legalidad (todo lo que no está autorizado está prohibido).

El principio de legalidad ha sido definido como una técnica de libertad y una técnica de autoridad (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo Y OTRO. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Civitas, Madrid-España, reimpresión a la tercera edición, 1980). Lo primero, porque en todo Estado de Derecho el poder está sometido al Derecho, tal y como se indicó supra. Con base en lo anterior, el Estado sólo puede expresarse a través de normas habilitantes del ordenamiento jurídico, las cuales responden a los ideales y a las aspiraciones de los habitantes de las sociedades democráticas, con lo que se busca evitar actuaciones que afecten las libertades fundamentales de la persona. El principio de legalidad constituye un presupuesto esencial para garantizar la libertad; sin él, el ciudadano estaría a merced de las actuaciones discriminatorias y abusivas de los poderes públicos.

Por otra parte, el principio de legalidad es una técnica de autoridad, porque gracias a él se le otorgan las potestades jurídicas a la Administración Pública para que cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico. Desde esta óptica, el principio de legalidad es una garantía para el administrado, ya que gracias a él, la Administración posee los poderes suficientes que le permiten desplegar las actividades necesarias para satisfacer el interés público. Ahora bien, sólo es legítimo el utilizar esas atribuciones en los fines que expresa o implícitamente le impone el ordenamiento jurídico a la Administración Pública, porque de lo contrario, se caería en vicio de desviación de poder. También, la validez del uso de esos poderes, está condicionada al ejercicio razonable y donde exista una relación lógica y justa entre los medios empleados y los fines perseguidos, ya que de no ser así, se caería en el vicio de exceso de poder.

Así las cosas, podemos afirmar que la Administración Pública en la sociedad democrática está sometida al principio de legalidad. Con base en él, aquélla sólo puede realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

Por su parte, la Sala Constitucional de Costa Rica, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e institución públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, ‘…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso -para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado -; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto.’ (Véase el voto N° 440-98 de la Sala Constitucional). (En sentido similar véase los dictámenes números C-034-2004 del 28 de enero, C-070-2004 del 26 de febrero, y C-373-2004 del 10 de diciembre, todos del año 2004).

 

2- ¿Puede la Presidencia Ejecutiva de conformidad con sus facultades y responsabilidades autorizar a los Jefes de Direcciones y Oficinas regionales a firmar licencias de pesca por primera vez o sus renovaciones?.

 

En primer término, es preciso tener en cuenta las normas de la Ley de Creación del Instituto de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) que inciden en la solución de la duda planteada.

 

De los artículos 5 inciso h) y 17 incisos a) y n) se desprende que le corresponde a la Junta Directiva del INCOPESCA extender los permisos o licencias de pesca.

 

El inciso a) del numeral 22 dispone que es atribución y deber del Presidente Ejecutivo de esa institución la de firmar “los permisos de pesca y las concesiones para el desarrollo de la acuacultura”.

 

Sumado a lo anterior, el inciso h) del mencionado numeral 22 establece:

 

“ARTICULO 22. Son atribuciones y deberes del Presidente:

(…)

h) Nombrar y remover a los funcionarios y empleados del Instituto, de conformidad con los reglamentos respectivos. Los administradores regionales, que sean funcionarios del Instituto, cualquiera que sea el título de su cargo, dependerán del Presidente Ejecutivo para los efectos de este inciso. No obstante, para el nombramiento y la remoción del personal de la Auditoría, se requerirá de la aceptación del Auditor.”

A su vez, en el inciso a) del artículo 20 se regula lo siguiente:

“ARTICULO 20.- El Presidente Ejecutivo se regirá por las siguientes normas:

a) Será el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno y administración del Instituto, dentro de las limitaciones que le imponga la ley, los reglamentos y las disposiciones de la Junta Directiva. Le corresponderá, fundamentalmente, velar porque se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta; además, coordinará la acción de la entidad con la de las demás instituciones del Estado y asumirá las demás funciones que por ley estén reservadas para el Presidente de la Junta, así como otras que le sean asignadas por ésta.”

 

De la conjugación armónica de las normas que anteceden, interesa resaltar que los permisos o licencias de pesca son expedidos por la Junta Directiva del INCOPESCA y firmados por el Presidente Ejecutivo a quien le corresponde velar por la ejecución de las decisiones tomadas por la Junta -al ser el funcionario de mayor jerarquía para efectos de gobierno y administración-; además de tener la atribución de nombrar y remover a los funcionarios y empleados del Instituto, de conformidad con los reglamentos respectivos.

 

Concerniente a la delegación de firmas esta Procuraduría en el dictamen N° C-308-2000, del 13 de diciembre del 2000, trató - ampliamente - el tema señalando:

 

“I.          Delegación de firmas

 

a.      Norma que regula el tema

El artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública contiene un (sic) norma general sobre la delegación de firmas. En ella se indica:

"Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél."

b. Doctrina aplicable

En diversos textos doctrinales se puede encontrar referencia al tema. A manera de ejemplo, se citarán algunos de ellos.

Cabe iniciar este aparte con la introducción de un concepto de la delegación como instituto jurídico del Derecho Administrativo:

"Mediante la delegación un órgano superior encarga a otro inferior el cumplimiento de funciones que el ordenamiento jurídico le ha conferido como propias a dicho órgano superior. Pero este es un concepto muy general, y por ello no técnico. Jurídicamente, la delegación implica algo más que el mero "encargo" hecho por el superior al inferior para que éste realice funciones suyas. La delegación supone "desprendimiento" de un deber funcional. Como dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación; "no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella." De manera que en la delegación de competencia el delegante se "desprende" del ejercicio de una función, "descargando" tal ejercicio sobre el delegado." (MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1977, p. 578)

Introduciendo una primera distinción entre la delegación en sentido estricto y el concepto de la delegación de firma, Entrena Cuesta indica:

"a) Concepto. De cuanto hemos expuesto hasta el momento se deduce que la delegación consiste en un acto en virtud del cual un órgano administrativo transfiere a otro jerárquicamente subordinado el ejercicio de funciones que tiene atribuidas de forma alternativa conservando la titularidad sobre las mismas.

b) Naturaleza. En virtud, por tanto, del acto de delegación, la función delegada será ejercitada por el delegatario, conservando el delegante tan sólo su titularidad. A diferencia de lo que acontece en el caso de la delegación de firma, con la que no debe de confundirse; pues en ésta el órgano inferior se limita a trasladar -mediante la fórmula "de orden de"...- una resolución adoptada por el propio titular de la función ejercitada." (ENTRENA CUESTA, Rafael, Curso de Derecho Administrativo, Volumen I/2, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Séptima Edición, 1982, pp. 72-73)

A nivel de doctrina se ha hecho hincapié en esa diversa naturaleza que debe mediar entre el concepto genérico de delegación y el tema específico de la delegación de firmas:

"La delegación consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma organización. En consecuencia supone una alteración parcial de la competencia, ya que sólo afecta a algunas atribuciones, es decir, a una parte de aquella. Debe subrayarse el carácter personal y temporal de la delegación que lleva la consecuencia de que cuando cambian las personas que están al frente de los órganos deja de ser válida y hay que repetirla. Otra consecuencia del carácter personal de la delegación es que no puede delegarse a su vez, lo que se expresa tradicionalmente con la máxima latina delegata potestas non delegatur. Los actos dictados por delegación, a los efectos jurídicos, se entienden dictados por el titular del órgano delegante, ya que dicho órgano no pierde su competencia.

No hay que confundir con la verdadera delegación la llamada delegación de firma, que significa sólo autorizar al inferior para que firme determinados documentos, en nombre del superior, si bien ha sido éste el que ha tomado la decisión." (BAENA DEL ALCAZAR, Mariano, Curso de Ciencia de la Administración, Volumen Primero, Madrid, Editorial Tecnos S.A., Segunda Edición, 1985, pp. 74-75)

Por su parte, el tratadista francés Georges Vedel establece tanto los aspectos de coincidencia como los de distinción entre ambas figuras:

"Existen dos tipos de delegación toleradas por una autoridad superior en beneficio de las autoridades subordinadas: la delegación de competencia, de una parte, y la de firma, por otra.

La idea general de la distinción es la siguiente: una delegación de competencia implica, por voluntad de su autor, un auténtico traslado de competencia, de poder, a la autoridad inferior. Por el contrario, la delegación de firma no priva a la autoridad superior de su poder; transfiere simplemente a la autoridad subordinada el cometido material de la firma. Ahora bien, si las condiciones en las cuales se dan los dos tipos de delegaciones son en buena medida semejantes, sus efectos son muy diferentes.

a) Las condiciones comunes. En primer lugar, la delegación no es posible si no existe un texto, legislativo o reglamentario, que permita concederla. Por ejemplo, el decreto de 23 de enero de 1947, modificado por el decreto de 19 de julio de 1968, ha autorizado a los ministros a delegar, mediante una simple orden y con ciertas condiciones, su firma a algunos de sus colaboradores.

En segundo lugar, las delegaciones deben ser publicadas, al menos cuando las decisiones a las cuales se aplican deben ser oponibles respecto de terceros. Finalmente, ciertas delegaciones están en cualquier caso prohibidas: tal ocurre con aquellas que supongan una transferencia total de las atribuciones de la autoridad delegante a la autoridad delegada, o de aquellas que supongan la transferencia por parte de la autoridad superior, de poderes cuyo ejercicio por dicha autoridad constituye una garantía en beneficio de los administrados.

La mayor preocupación es evitar la alteración del orden de competencias que resultaría de reemplazar totalmente la autoridad superior por la inferior, evitando de este modo que sea burlada la ley que, en razón de las garantías que se pretendía dar a los administrados, exigía la intervención de la autoridad superior.

b) Los efectos. Aquí los dos tipos de delegación se asemejan menos.

En primer lugar, desde que se produce la delegación de competencia, la autoridad superior queda privada de la misma durante todo el tiempo que la delegación de competencia subsiste. En particular, la autoridad superior no puede avocar, es decir, pedir que le sea sometido un asunto determinado comprendido dentro de la delegación de competencia.

Por el contrario, la delegación de firma no supone esta privación de competencia, sino solo una organización del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la delegación, podrá derogar la autoridad superior. Es así como la autoridad superior podrá avocar un asunto particular y ordenar que tal asunto sea reservado a su propia firma.

La segunda diferencia en los efectos consiste en que la delegación de competencia es una delegación consentida de modo abstracto, de autoridad a autoridad. Por consiguiente, si el titular de una u otra competencia cambia, la delegación de competencia subsiste, hasta tanto no sea revocada.(4)

(4) Confróntese con lo indicado por BAENA DE ALCAZAR, op. cit, página 2, para quien la sustitución del titular implica la extinción de la delegación.

Por el contrario, las delegaciones de firma se hacen in concreto, es decir, en razón de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si, por tanto, se produce un cambio de identidad del delegante o del delegado, la delegación de firma cesa inmediatamente, a menos que una nueva delegación sea consentida por la nueva autoridad en beneficio del nuevo delegado.

En último lugar, y esto tendrá importancia en el terreno contencioso, la delegación de competencia hace del delegado el autor real del acto, en tanto que en la delegación de firma la autoridad delegante mantiene el papel de autor real del acto." (VEDEL, Georges, Derecho Administrativo, Madrid, Aguilar S.A. de Ediciones, Primera Edición, 1980, pp. 155-156)

Las precisiones doctrinales apuntadas deben ser confrontadas con la forma en que nuestro Ordenamiento positivo recepta las figuras de la delegación de competencias y la delegación de firmas, y con la interpretación contenida, tanto en la jurisprudencia de este Organo Asesor como en la de Sala Constitucional.

c. Jurisprudencia administrativa

Ya en varias oportunidades esta Procuraduría ha emitido criterio, puntualizando la naturaleza de la delegación de firma, así como su obligada distinción con la delegación de competencia en los dictámenes C-171-95 de 7 de agosto de 1995 y C-057-99 de 19 de marzo de 1999, así como en el pronunciamiento OJ-050-97 de 29 de setiembre de 1997.

En el primero de ellos se señaló:

"III. Consideraciones Generales en torno al Artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

Una primera interrogante que resulta necesario disipar tiene relación con los requisitos a que ha de sujetarse la delegación de firmas en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, si la ubicación del artículo 92 dentro de la Sección denominada "De la Delegación" implica que las regulaciones que ahí se prescriben para este tipo de transferencia de competencia le son aplicables en toda su extensión al fenómeno que interesa para los efectos de la presente consulta.

En criterio de este Organo Asesor la respuesta debe ser negativa. Lo anterior por dos órdenes de razonamientos: en primer lugar, ha quedado claramente establecido con fundamento en la doctrina que la delegación de firmas no importa en sí una transferencia de competencia, es decir, la potestad decisoria sobre el asunto que ha de ser suscrito por un funcionario público descansa en la cabeza de su titular. Lo que sucede en estos casos es que el requisito material de firmar (vid. artículo 134, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública) el acto administrativo correspondiente no lo realiza el órgano que tomó la decisión, sino otro al cual el titular de la competencia le confiere la potestad de suscribirlo en una especie de "representación". Sin embargo, no existe duda de que en el fondo quien resuelve es aquel que delega la firma, de donde la competencia decisoria no ha sufrido alteración alguna. En segundo lugar, el mismo artículo 92 de la Ley General viene a receptar esa elaboración doctrinaria, pues es claro en establecer que el órgano delegado se circunscribe únicamente a firmar, de donde la resolución del asunto, y la consecuente responsabilidad, siguen en cabeza del titular de la potestad.

Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y siguientes.

Consecuentes con lo afirmado en el párrafo precedente, cabría afirmar que no existe, de principio, limitación alguna para que un Ministro delegue en un subordinado (y no necesariamente quien sea su inmediato inferior) la firma de las resoluciones que le correspondan, siempre entendiendo que en tal proceder quien toma la decisión es el delegante. Amén de ello, debe precisarse que, en caso de los Ministros como órganos superiores de la Administración del Estado (vid. artículo 21 de la Ley General) dicha "delegación" se circunscribe únicamente a la resolución de asuntos que sean competencia exclusiva y excluyente de ese órgano, es decir, que no impliquen competencias compartidas con el Presidente de la República en tratándose de funciones privativas del Poder Ejecutivo, pues, como prescribe el numeral 146 de la Constitución Política:…"(5)

(5) Dictamen C-171-95 de 7 de agosto de 1995.

Claramente, en el siguiente se indica que "…esta Procuraduría ha considerado admisible la delegación de firma de resolución, en aplicación del numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, el cual es acorde con la doctrina en la materia"(6).

(6) Opinión Jurídica OJ-050-97 de 29 de setiembre de 1997.

De manera más reciente, y sobre el mismo tema, se ha señalado que:

"En cuanto a la delegación de firma que es la que les interesa dijimos que podría referirse a un acto determinado o a un cierto tipo de actos. En ambos casos, basta un Acuerdo del titular del Organo Competente, en este caso, del Director General de Migración. Pero, en el primero, dicho Acuerdo ha de hacerse por simple oficio o circular a lo interno de la Dirección. Lo cual debe ser indicado por el delegado al firmar la resolución concreta a efecto de que su destinatario quede enterado de ello(7).En el segundo caso, el Acuerdo debe ser publicado en el Diario Oficial con el objeto de que se otorgue seguridad jurídica a los terceros afectados por el acto(8).

(7) Ortiz Ortiz Eduardo, "Derecho Administrativo". San José, Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Páginas 6 y 7.

(8)Vedel George, "Derecho Administrativo". Primera Edición. Madrid, Ediciones Aguilar S.A., 1980. Páginas 155-156.

Lo anterior, tiene fundamento en el numeral 89 inciso 4) de la Ley 6227, el cual establece que la delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando se refiere a un tipo de acto y no para un acto determinado. A contrario sensu, la delegación de firma para resolución determinada no requiere publicación, pudiendo hacerse como se dijo por simple Oficio o Circular. Se trata de uno de los requisitos comunes entre la delegación propiamente dicha referida a trasferencia de competencias y la delegación de firma. En aplicación del numeral citado se ha pronunciado la Sala Constitucional considerando que:

‘…tal delegación debe ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado (artículo 89 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública, lo que a la luz del citado voto # 2852-93 implica el otorgamiento de "seguridad jurídica a los (…) potencialmente destinatarios del tipo de medidas que contra ellos podría tomarse en virtud de la delegación(9)."(10)

(9) Votos de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia Nº 4771-93 de 17:42 hrs del 29 de setiembre de 1993, 5632-93 de 17:30 hrs del 3 de noviembre de 1993, 2853-93 de 10:06 hrs del 18 de junio de 1993.

(10) Dictamen C-057-99 de 19 de marzo de 1999.

d. Jurisprudencia de la Sala Constitucional

Si bien en algunas resoluciones la Sala Constitucional ha expresado que el tema de la delegación de firmas es un aspecto de legalidad y no de constitucionalidad(11), en algunos casos sí ha entrado a considerarlo. Veamos:

(11) Sobre las demás alegaciones esgrimidas por la parte recurrente, se tratan de aspectos que por su naturaleza -delegación de firmas- no son de conocimiento de este Tribunal, por tratarse de cuestiones de legalidad más no de constitucionalidad, por lo que se remite al interesado a la vía judicial ordinaria correspondiente. Así las cosas lo procedente es declarar sin lugar el recurso." (Resolución 4025-96 de 9 de agosto de 1996)

"Existen además otras pretensiones planteadas por la recurrente que considera han sido violatorias de sus derechos constitucionales, como son la delegación de firmas, la división de su departamento, el nombramiento de un subjefe para el Departamento y la baja calificación de sus servicios. Al respecto, esta Sala Constitucional es del criterio que tales actuaciones administrativas se encuentran comprendidas dentro de las potestades otorgadas a los recurridos por la Ley General de la Administración Pública, de modo tal que se constituyen en un problema de legalidad, pues la Sala no puede valorar la eficiencia en la prestación de los servicios asignados a la recurrente, ya que ello es una función de discrecionalidad administrativa que como tal deberá ser discutida en la instancia común correspondiente, pero no en esta vía Constitucional, siendo por ello lo procedente el declarar sin lugar el recurso en cuanto a estos extremos." (Resolución 2991-94 de 17 de junio de 1994)

"I.- El recurrente pretende que se obligue al Ministerio del Ambiente y Energía otorgar el título de concesión de extracción de materiales; que tal título debe ir firmado por el Ministro y no por el Director Superior de Minería pues considera que el Ministro no tiene potestad para delegar este tipo de funciones ni siquiera mediante decreto ejecutivo; y por último que en virtud de lo anterior se derogue el artículo 3 del Decreto Ejecutivo número 24578-MIRENEM, del 28 de agosto de 1995.

II.- En cuanto a la segunda y tercera pretensión, el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública establece que:

‘Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.’

Con ello nuestro ordenamiento jurídico está previendo la posibilidad de delegar firmas tal como sucedió en el Decreto Ejecutivo número 24578-MIRENEM, de 28 de agosto de 1995, en cuanto a las concesiones de Explotación de materiales en cauce de dominio público (artículo 3 inciso c)."(12)

(12) Resolución Nº 4782-96 de 11 de setiembre.

"VII.- Finalmente procede examinar la procedencia o improcedencia del alegato referido a la ilegalidad de la firma delegada del Ministro del Ambiente y Energía en el Oficial Mayor del Ministerio, para lo que resulta menester hacer un análisis del articulado correspondiente para lograr tener una visión más clara del asunto. Nuestra legislación administrativa es muy clara en cuanto a la definición de competencias de uno y otro funcionario encargado de labores especializadas en cada órgano y ente que conforma nuestro Estado. Así, las competencias atribuidas a un Ministerio no pueden ser soslayadas por otro Ministerio, y las de un órgano tampoco lo pueden ser por otro de igual jerarquía administrativa. Por otra parte, existen materias que son de conocimiento y resolución única de los jerarcas de los distintos entes del Estado, por lo cual no pueden ser delegadas en otros para su conocimiento y resolución si no lo es por medio de las normas previamente establecidas para la delegación. La delegación es un acto directo y concreto que realiza un superior en su inmediato inferior o en otro de distinta jerarquía, con el fin de que aquel se arrogue el conocimiento y resolución de asuntos que -por la especial característica del órgano delegado y no de la persona- pueden ser conocidos y resueltos en una oficina distinta de que debía hacerlo inicialmente. Nótese que en este punto nos referimos específicamente a una delegación de competencia total en la cual se delega todo el asunto, no solamente el conocimiento sino la resolución final y, obviamente, la firma. Por otra parte tenemos la figura ante la que nos encontramos actualmente, la cual se encuentra contenida en el numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, y que a la letra dice:

"Artículo 92: Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquel."

Como se puede observar del texto del numeral 92, nos encontramos ante una delegación que no puede considerarse en su esencia como tal, ya que no interesa la delegación de competencias sino únicamente la de un acto formal que resulta ser la firma de las resoluciones, sin que esto implique una emisión de un criterio por parte del delegado ni responsabilidad de su parte, situaciones que, resulta claro, se mantienen concentradas en el delegante para todos los efectos. De lo anterior se colige que el que conoce de un asunto puede diferir -sin ocasionar agravio alguno- de la persona que firme el acto final, toda vez que la responsabilidad y el conocimiento continúa siendo de quien delega. Así, se puede apreciar que lo que en el caso concreto se encuentra delegado es el acto formal de una firma que no resulta más que un requisito de validez -en cuanto a forma- de dicho acto final, pero dicha delegación no importa una delegación de competencia y de conocimiento del Ministro en su Oficial Mayor, toda vez que es el Ministro el que conoce y el que resuelve, limitándose el Oficial Mayor únicamente a firmar lo resuelto por aquél. Por lo anterior, no se encuentra en la actuación de la Administración violación a derecho fundamental alguno, ni en este punto ni respecto a los analizados supra, por lo que el reclamo del recurrente debe ser rechazado."(13)

(13) Resolución Nº 4527-97 de 1 de agosto de 1997.

e. Conclusiones sobre la delegación de firmas

A partir de lo expuesto tenemos lo siguiente:

1.         La delegación de firmas está expresamente regulada en el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

2.         Hay que distinguir las figuras de la delegación de competencias de la delegación de firmas.

3.         En la delegación de firmas no hay transferencia de competencias.

4.         No es necesario delegar en el inmediato inferior.

5.         Cuando se delega la firma, la responsabilidad sigue siendo del delegante.

6.         Si la delegación de firma es para uno o varios tipos de actos, el acuerdo debe ser publicado.” (El destacado en negrita es del original).

 

         Interesa rescatar, y destacar a la vez, que la delegación de firma sólo significa autorizar al inferior para que firme determinados documentos, es decir  transfiere simplemente a la autoridad subordinada el cometido material de la firma. Así, en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto.

 

            Teniendo como parámetro lo que antecede, y al no existir norma expresa que prohíba o permita la delegación de firmas en la Ley de Creación de INCOSPECA, consecuentemente resulta aplicable, como norma supletoria, el numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública por formar parte el INCOPESCA de la Administración Pública en su actividad administrativa (según los términos de los artículos 1° de esa Ley General como de la Ley de Creación de INCOPESCA que estatuye a ese Instituto como un ente público estatal).

 

            Lo expuesto faculta a concluir que resulta posible que la Presidencia Ejecutiva delegue la firma de los permisos o licencias de pesca en los Jefes de Direcciones y Oficinas Regionales.

 

Finalmente, se debe advertir, la necesidad de la publicación en el diario oficial del acto que autoriza la delegación de firma, ello a efecto de que se otorgue seguridad jurídica a los terceros.

 

3- En la Ley de Creación de INCOPESCA, se establece en el artículo 5, inciso H) entre otras cosas la facultad de la administración de otorgar concesiones, si dichas concesiones pueden implicar autorización para uso de aguas de dominio público?.

 

En relación con la pregunta que ahora nos ocupa, ya esta esta Procuraduría se ha pronunciado manifestando, puntualmente, lo siguiente:

 

“II.- ALCANCE DE LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS A INCOPESCA EN EL OTORGAMIENTO DE PERMISOS Y CONCESIONES ACUICOLAS:

El Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura fue creado como un ente público estatal encargado de dirigir y fomentar las actividades del sector pesquero y la acuacultura en el país.

Así, el artículo 2º de la Ley nº 7384 de 16 de marzo de 1994, menciona como actividades ordinarias de dicho Instituto las siguientes:

"a) Coordinar el sector pesquero y el de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca, la caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios técnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos biológicos del mar y de la acuacultura.

b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores rendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.

c) Elaborar, vigilar y dar seguimiento a la aplicación de la legislación, para regular y evitar la contaminación de los recursos marítimos y de acuacultura, como resultado del ejercicio de la pesca, de la acuacultura y de las actividades que generen contaminación, la cual amenace dichos recursos".

En lo que se refiere al otorgamiento de permisos y concesiones, el artículo 5º inciso h) de la ley de referencia establece como atribución del Instituto "Extender, suspender y cancelar los permisos de pesca, caza marina y construcción de embarcaciones, así como las licencias y concesiones para la producción en el campo de la acuacultura a las personas físicas o jurídicas que los soliciten y establecer los montos por cobrar por las licencias" (El subrayado es nuestro).

Por su parte, el artículo 5º de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre (nº 6043 de 2 de marzo de 1977) establece, en lo que interesa, que "Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá conceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar, adyacentes a los litorales".

Del análisis de las normas citadas es posible afirmar que las concesiones que otorga INCOPESCA lo son para el ejercicio de actividades económicas relacionadas con pesca y acuacultura (actividades sobre las cuales tiene la obligación de ejercer una labor de control y fomento (pero no así para el uso privativo de los bienes de dominio público que se requieran para el ejercicio de dichas actividades, pues el control sobre el uso de esos bienes se otorga a otras Instituciones.

En otros términos, si la actividad que se pretende desarrollar guarda relación con la pesca o la acuacultura del país, es necesario obtener una concesión de INCOPESCA para llevarla a cabo.

Adicionalmente, si esa actividad implica el uso permanente y exclusivo de un bien de dominio público se requiere, además, una concesión para el uso de ese bien, que podría ser otorgada por la Institución legalmente facultada para ello (como es el caso del MINAE tratándose de aguas de dominio público) o por la propia Asamblea Legislativa, en ausencia de disposición legal en contrario (artículo 121 inciso 14 de la Constitución Política en relación con el 5º de la Ley Sobre la Zona Marítimo Terrestre ya citado

 

(…)

 

IV.- CONCLUSION:

Con fundamento en lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República:

1.- Que el Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura sí es competente para otorgar concesiones acuícolas relacionadas con el desarrollo de proyectos de pesca y acuacultura.

 

2.- Que a pesar de lo dicho en el punto anterior, en caso de que la actividad que se pretenda desarrollar implique el uso privativo de un bien de dominio público, es necesario, aparte de la concesión otorgada por INCOPESCA, gestionar una concesión adicional para el uso de ese bien.

 

(…)”. (Opinión Jurídica N° OJ-088-98 del 19 de octubre de 1998 en igual sentido dictamen N° C-076-2003 del 18 de marzo del 2003).

 

   De esta manera, la atribución legal que tiene INCOPESCA para otorgar concesiones para la producción en el campo de la acuacultura no implica autorización para uso de aguas de dominio público, es necesario, como se indicó líneas arriba, “aparte de la concesión otorgada por INCOPESCA, gestionar una concesión adicional para el uso de ese bien”.

 

4- El artículo 12 de la Ley de creación del INCOPESCA establece el cobro de dietas a los miembros de Junta Directiva que asistan puntualmente a sesiones, de acuerdo con lo anterior, nos gustaría conocer si un miembro suplente que asista a la sesión pero que al estar todos los titulares presentes este tenga derecho a voz pero no a voto, o que estén los dos suplentes pero sólo uno tiene derecho a voto por estar en suplencia de un titular ausente, ¿tiene derecho a gozar del cobro de la dieta completa o de una porción de esta, aun cuando no pueda ejercer su voto?

 

El artículo 12 de la Ley de Creación de INCOPESCA dispone:

 

“ARTICULO 12.- La asistencia puntual de los miembros de la Junta Directiva a las sesiones, les dará el derecho al cobro de dietas; estas se establecerán por medio de decreto ejecutivo y serán las únicas remuneraciones que podrán percibir por el desempeño de sus funciones.

Sólo se podrán celebrar seis sesiones remuneradas cada mes, incluyendo las ordinarias y extraordinarias. No tendrán derecho de dietas, el Presidente Ejecutivo, el Auditor ni ningún otro funcionario del Instituto que asista a las sesiones de la Junta Directiva.”

 

Con base en este artículo, quienes tienen derecho al cobro de dietas, por la asistencia puntual a las sesiones, son aquellos que posean el status de miembros de la Junta Directiva, por lo tanto, resulta importante traer a colación el artículo 7 de la referida Ley que define quienes ostentan dicha posición.

 

“ARTICULO 7.- La máxima dirección del Instituto estará a cargo de una Junta Directiva, compuesta por nueve miembros:

a) Un Presidente, designado por el Consejo de Gobierno, quien a su vez será el Presidente Ejecutivo y deberá poseer una amplia experiencia y conocimientos en el campo de las actividades del Instituto.

b) El Ministro de Agricultura y Ganadería o su representante.

c) El Ministro de Ciencia y Tecnología o su representante.

ch) Un representante del Estado nombrado por el Consejo de Gobierno.

d) Tres miembros del sector pesquero, representantes de las organizaciones de pescadores o acuacultores de las provincias costeras del país.

e) Un representante del sector industrial o del exportador de productos pesqueros o acuícolas.

f) Un representante de la Comisión Nacional Consultiva de Pesca y Acuacultura.

Los miembros a que se refieren los incisos d) y e) serán escogidos por el Consejo de Gobierno de las ternas que al efecto le envíen los sectores indicados. El miembro al que se refiere el inciso f) será el que, de su propio seno, recomiende la Comisión citada.

Existirán además dos suplentes, de nombramiento del Consejo de Gobierno, los cuales sustituirán a los miembros de la Junta Directiva en sus ausencias temporales o permanentes. En el caso de ausencias permanentes, la sustitución se realizará mientras no se nombre al nuevo directivo, de acuerdo con el procedimiento estipulado en los artículos 7 y 16 de la presente Ley.”

 

Como puede observarse, este artículo 7 regula  - además - que existirán dos suplentes, los cuales sustituirán a los miembros de la Junta Directiva en sus ausencias temporales o permanentes. Esto significa que sólo en ausencia de alguno de los miembros propietarios (titulares del órgano) se puede reconocer al suplente como un miembro propiamente dicho, en virtud de que precisamente su función es la de remplazar al ausente y ejercer la competencia del órgano con los mismos efectos jurídicos que si actuara el suplido, teniendo en consecuencia derecho al cobro de dietas si asiste puntualmente a las sesiones. Es por ello que un suplente, aunque asista a las sesiones, no tiene derecho al cobro de dietas, sino es por estar sustituyendo a uno de los miembros de la Junta Directiva que se encuentre ausente.

 

Así, el hecho de que un suplente asista a una sesión con voz pero sin voto no le confiere la calidad jurídica de miembro, puesto que la ley delimita y estipula claramente quienes son los nueve titulares, y esto excluye la posibilidad de considerar que el derecho de cobrar dietas también le corresponda a los suplentes, aunque los mismos estén presentes en las sesiones.

 

De esta manera, es de rigor poner de relieve que esta Procuraduría ha manifestado que “reiteradamente este Despacho ha sostenido la tesis según la cual, para tener derecho al pago de dietas es necesario que el interesado esté presente en la sesión que se remunera y que dicha sesión se realice válidamente con la presencia del eventual receptor de la remuneración.  En ese sentido pueden consultarse nuestros dictámenes C-011-90, C-127-97, C-194-99, C-162-2001, C-294-2001, C-165-2002, C-211-2002, C-212-2002, 214-2002 y 215-2002, cuyo texto consta en nuestra base de datos, a la cual se puede acceder por medio de la dirección electrónica  <http://www.pgr.go.cr/scij/><http://www.pgr.go.cr/scij/”.(Dictamen> (Dictamen N° C-077-2004 del 5 de marzo del 2004 en sentido similar la opinión jurídica N° 081-2004 del 1° de julio del 2004 y el dictamen N° C-030-2005 del 24 de enero del 2005).

 

Por otra parte, no está de más señalar y, para efectos de una mejor comprensión de lo anterior, los alcances del término suplencia. Así, esta Procuraduría en el dictamen N° C-274-2001 del 4 de octubre del 2001, indicó:

 

 “II. Suplencias en un órgano colegiado

 

(...)

 

La suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano -sobrevenidamente imposibilitado para el ejercicio de las competencias de éste- por otra persona en tal ejercicio. Supone, por consiguiente, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos o más personas que asumen sucesivamente su titularidad,...’ (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417)

 

En cuanto a los efectos que se buscan con el instituto de la suplencia, consiste en la tendencia a evitar la paralización en el funcionamiento de los órganos, cuando alguno de sus miembros titulares se encuentre ausente. En por ello, que corresponde al suplente el ejercicio de las competencias del órgano de que se trate, con los mismos efectos jurídicos que si actuara el suplido.” (El destacado en negrita es del original).

 

            Por su parte, en el dictamen N° C-284-2002 del 23 de octubre del 2002, se especifica que

 

“

(…)

 

En cuanto a la naturaleza jurídica de la suplencia, la doctrina nacional indica que es "un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular (...)". (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65).

 

Como es obvio, la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como "una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible" (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular ordinario; Lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del titular o bien del ingreso del nuevo.

 

En sí, podemos afirmar que la suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado, por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su competencia (Véase al respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y la O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999).“ (El destacado en negrita en negrita y subrayado es del original).

 

De la lectura de lo antes transcrito, es claro que la figura de la suplencia es de carácter temporal y excepcional. Así, “suplir es sustituir, estar en defecto de otra persona y, precisamente con esa finalidad, es que se nombra a los miembros suplentes de un órgano colegiado.” (Procuraduría General de la República dictamen N° C-235-2004 del 9 de agosto del 2004).

 

No está de más recordar el aforismo jurídico "no debemos distinguir donde la ley no distingue", o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en los dictámenes de la Procuraduría General de la República números C-019-2000 de 4 de febrero del 2000, C-145-2003 del 23 de mayo del 2003 y C-034-2004 del 28 de enero del 2004).

 

Finalmente, tómese en cuenta que el párrafo final del artículo 17 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, N° 8422 del 6 de octubre del 2004, preceptúa que “quienes desempeñen un cargo dentro de la función pública no podrán devengar dieta alguna como miembros de juntas directivas o de otros órganos colegiados pertenecientes a órganos, entes y empresas de la Administración Pública.” Al efecto, pueden consultarse los dictámenes números C-336-2004, C-348-2004 y C-355-2004 de fechas, respectivamente, 17, 25 y 29 de noviembre, todos del 2004; C-360-2004, C-369-2004 y C-375-2004 de fechas 1°, 7 y 13 de diciembre, todos del 2004; C-006-2005, C-008-2005,  C-024-2005 y  C-029-2005 de fechas, respectivamente, 12 (los dos primeros), 20 y 24 de enero, todos del 2005; C-044-2005, C-048-2005, C-051-2005, C-056-2005, C-067-2005 y C-078-2005 de fechas, respectivamente, 2 (los dos primeros), 8, 9, 15, y 22, de febrero, todos del 2005.

 

III-      CONCLUSIONES.

 

1)   El carné de pesca comercial o deportiva que otorga el INCOPESCA no puede ser transferido a una empresa privada en la figura de la consignación, en virtud de que no existe norma habilitante en el ordenamiento jurídico que faculte a la Administración de INCOPESCA a realizar esa actuación.

 

2)   La Presidencia Ejecutiva de INCOPESCA si puede autorizar a los Jefes de Direcciones y Oficinas Regionales a firmar permisos o licencias de pesca por primera vez o sus renovaciones, mediante la figura de la delegación de firma regulada en el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

 

3)   La atribución legal que tiene INCOPESCA para otorgar concesiones para la producción en el campo de la acuacultura no implica autorización para uso de aguas de dominio público, es necesario, aparte de la concesión otorgada por INCOPESCA, gestionar una concesión adicional para el uso de ese bien.

 

4)   Un miembro suplente que asista a la sesión con voz pero sin voto no tiene derecho al cobro de la dieta, en virtud de acuerdo a lo que se estipula en los artículos 12 y 7 de la Ley de Creación de INCOPESCA, quienes están legitimados para dicho cobro son los miembros de la Junta Directiva, entendiendo por ellos los sujetos que se enumeran en el numeral 7, por lo que un miembro suplente sólo tendrá derecho al cobro de dieta si asiste puntualmente a la sesión y esté sustituyendo a un miembro titular ausente.

 

De la señora Presidente Ejecutiva del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, deferentemente suscribe,

 

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Procuradora Adjunta

 

 

ACACHA/Sylvia A.