C-114-2005

18 de marzo del 2005

 

 

Señor

Adrián Gerardo Leandro Marín

Presidente

Comité Cantonal de Deportes de Cartago

S.      O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio (sin número) de 14 de diciembre del 2004,   mediante el cual consulta a este Órgano Técnico Consultivo sobre la naturaleza jurídica de la relación de empleo de los servidores  del comité cantonal de deportes.

 

            Adjunta a su consulta el criterio legal (sin número de oficio), suscrito por el Asesor Legal, en el que  se indicó lo siguiente:

 

 “Hay que tomar en cuenta que la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 111, además de definir y equiparar los términos de servidores públicos con los de empleado público, encargado de servicio público y demás similares, está marcando aún más la condición de funcionarios públicos de los integrantes de un comité cantonal de deportes, pues los comités cantonales de cada cantón, también reciben y su financiamiento está dado por presupuesto municipal, según lo determina el artículo 170 del Código Municipal.  Y además dichos comités están encargados de velar por una parte de la salud pública, lo cual lo constituye el “deporte”.

(…) tanto la Municipalidad como los comités cantonales de Deportes están sujetos al “bloque de legalidad”- artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, lo que nos lleva a concluir necesariamente que las relaciones de servicio vigentes en el ente deportivo, están en primer término, sujetas a los principios que resultan del régimen estatutario- numerales 191 y 192 de la Ley Fundamental, en segundo lugar al derecho administrativo y, en tercer lugar al derecho laboral común.”          

 

I.- FONDO DE LA CONSULTA

 

El primer aspecto a considerar para dar respuesta a lo planteado, es la naturaleza jurídica que ostenta el Comité Cantonal de Deportes, de lo cual, ya  este Órgano Consultivo se refirió ampliamente en el dictamen No. C-174-2001 del 19 de junio del 2001, cuando se indicó que:  

 

“Los comités cantonales de deporte y recreación son regulados por el Código Municipal en sus artículos 164 a 172.  Dispone el primero de dichos artículos:

“En cada cantón, existirá un Comité cantonal de deportes y recreación, que estará adscrito a la municipalidad respectiva y gozará de personalidad jurídica instrumental para construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.  Asimismo, habrá Comités comunales de deportes y recreación, adscritos al comité cantonal respectivo”. 

Dos elementos fundamentales en orden al comité cantonal son su personalidad jurídica instrumental y el hecho de que sea “adscrito” a la municipalidad.

Como se ha indicado, la personalidad jurídica instrumental es por naturaleza limitada a la gestión de ciertos fondos.  En relación con esos fondos, la persona instrumental realiza determinados actos de gestión, lo que permite contratar.  No obstante, puesto que se trata de una personalidad instrumental, bien puede el legislador precisar, delimitando estrechamente, el ámbito de acción de la organización.  Este es el caso del comité cantonal en cuanto se dispone que la personalidad instrumental lo que autoriza es a construir, administrar y mantener las instalaciones deportivas de su propiedad u otorgadas en administración.

(…)

El comité no es una organización independiente.  Por el contrario, constituye un órgano de la municipalidad.  Su naturaleza de órgano se muestra en el hecho de que sólo le ha sido atribuida una personalidad limitada, por una parte, y en el concepto de adscripción. (…)

En el presente caso, resulta evidente que el término adscrito significa pertenencia: el comité es un órgano colegiado que se integra dentro de la estructura de la Municipalidad.

 

 

El carácter limitado de la personalidad instrumental y, por ende, la circunstancia de que en el fondo se trata de un órgano y no de una persona jurídica independiente determina la estrecha relación entre el comité y el Consejo Municipal:

·        La municipalidad determina el funcionamiento del comité y lo hace a través de la emisión de un reglamento ( artículos 167 y 169 del Código Municipal)

·         Los comités deben someter a conocimiento del Consejo Municipal los programas anuales de actividades, obras e inversión, antes de aprobarse los presupuestos ordinarios de la municipalidad ( artículo 172 del Código Municipal).

·        Los comités deben presentarle un informe de los resultados de la gestión correspondiente al año anterior ( artículo 172 Código Municipal).

·        El Comité debe coordinar con la municipalidad las inversiones y obras que va a realizar en el cantón.  La personalidad instrumental no le permite decidir por sí mismo todos los aspectos atinentes a la obra por construir. “

(…)

Todo lo cual significa que el comité está sujeto al control del Concejo Municipal.

(…)  

Por demás, en el tanto en que el comité cantonal constituye un órgano de naturaleza pública, su responsabilidad y la de sus miembros se rige por lo dispuesto en los artículos 190 y siguientes de la citada Ley General. “ (El resaltado no es del original). (Véase también el dictamen No. C-007-2004 de 9 de enero del 2004 y la Opinión Jurídica No. 164-2001 de 12 de noviembre del 2001).    

 

De lo anteriormente transcrito se aprecia con amplia claridad, que  el comité cantonal de deportes es un órgano colegiado que conforma la estructura organizativa del ente territorial,  subordinado al Consejo Municipal  en cuanto le corresponde a éste definir su funcionamiento y ejercer control sobre aquél (artículos 167,  169 y 172 del Código Municipal).  Además,  en virtud de la personería jurídica instrumental que ostenta el Comité,   cuenta con recursos propios  para  contratar y realizar actos jurídicos en relación con la construcción, mantenimiento o administración de las instalaciones deportivas,  y naturalmente,  la contratación del personal que requiere para cumplir el cometido público que le ha sido encomendado.  

 

De ahí que el comité cantonal de deportes, como órgano integrado a la municipalidad,  forma parte de la Administración Pública según se define en el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública ( No. 6227 de 2 de mayo de 1978) al señalarse ahí:  “La Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado”.    Además,  en concordancia con ello,  el artículo 1, literal 4,  de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (No. 3667 de 12 de marzo de 1966), dispone en lo de interés que:” 4.- Para los efectos del párrafo 1° se entenderá por Administración Pública: (…) c) Las municipalidades, instituciones autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público.”

 

Todo lo cual denota que en virtud de su naturaleza pública, como regla general, el régimen jurídico de empleo que caracteriza a sus servidores es también de carácter público, y por ende, regulado por el derecho administrativo y sus principios.  En ese particular el numeral 111.1 de la Ley General de la Administración Pública, diáfanamente señala que: “Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva”.  Y el artículo  112.1., ibídem,  que dispone: “El derecho administrativo será el aplicable a las relaciones de servicio entre la Administración y sus servidores públicos”. 

 

Además, es dable señalar que esa especial relación de empleo público encuentra sustento jurídico en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, al establecerse ahí, a grosso modo,  los principales principios que informan la relación de empleo público, cuando disponen que:

 

“Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración”.

 

Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”

 

A propósito de estos principios constitucionales,  con  la sentencia No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992,  y en otros fallos posteriores,  la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia dejó claramente establecido el régimen de empleo que rige las relaciones de servicio de los servidores con la Administración Pública.    El Tribunal, luego de remontarse a  los antecedentes de la Carta Política de 1949, señaló:

 

“V.- … Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen de Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos.  Así dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores…”

“VIII.- No duda la Sala en señalar la existencia de un distinto ordenamiento jurídico a partir de 1949, no obstante que en muchos temas se dio reiteración de lo que a la fecha había venido rigiendo, porque a pesar de la parca redacción del artículo 191 y del Transitorio al artículo 140 inciso 2), ambos de la Constitución Política, el examen de las discusiones de esas normas nos permiten establecer que existe un mandato y no simple recomendación para aplicar a esa relación de empleo entre la administración pública y sus servidores, criterios propios o especiales.  Conforme al transitorio de reiterada cita, debía la Asamblea Legislativa promulgar dentro del término del 8 de noviembre de mil novecientos cincuenta al 1 de junio de mil novecientos cincuenta y tres, la Ley de Servicio Civil que tendría como característica principal su aplicación paulatina en las oficinas de distinta naturaleza de la Administración Pública, lo cual -con evidencia- no fue cumplido a cabalidad, pero en todo caso, debe quedar claro que la confusión existente en la Asamblea Nacional Constituyente de utilizar y mencionar el Código de Trabajo en la Constitución lo era para establecer de alguna forma un parámetro normativo que rigiera el fin de la relación de trabajo y no como se ha querido entender, que sus principios y normas inspiran y rigen la relación entre el Estado y servidor público…”

“XI.- En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública.  Este régimen de empleo público implica, necesariamente,  consecuencias   derivadas  de   la   naturaleza   de    esa

relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos.  Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) públicas y sus servidores …”  (El destacado es nuestro), Véase también  la resolución No. 1472-94 de las 17 horas 54 minutos del 21 de marzo de 1994.    

 

Además,  en su sentencia  No. 1704-00 de las 16:36  horas del 18 de febrero del 2000, el Tribunal Constitucional expresó:

 

“La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública, requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, "con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demande. El segundo significa no sólo la realización de los cometidos públicos ("eficacia", como se entiende en la Ciencia de la administración), sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera (buena calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo). Ahora bien, la Constitución se limitó a enunciar esos principios y dejó su desarrollo a una ley -especial por su denominación y por la materia-, cuando dispuso que "un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos". En consecuencia, es el Legislador ordinario quien tiene el cometido constitucional de elaborar la regulación de la relación de empleo público. Empero -y esto es vital- esa facultad sólo podrá ejercitarse válidamente, dentro del marco infranqueable fijado por los cánones constitucionales referidos; todo ello sin perjuicio, por supuesto, del ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo, prevista en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Carta Política (véase en relación con algunos de los aspectos aquí tratados, los Votos de esta Sala, Nos. 1696-92 y 3409-92).”

 

Como se ha dejado observar en el desarrollo jurisprudencial de la Sala Constitucional, existe un régimen de servicio con características propias que rige para la entera Administración Pública, de donde se colige que también los servidores regulares del comité cantonal de deportes se encuentran amparados a esos  principios postulados en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, amén de que virtud de los numerales 111, literales 1 y 2 y 112 literal 1,  de la Ley General de la Administración Pública,  de previa cita, es el derecho administrativo el que rige esa relación de servicio.

 

Cabe advertir, que aún cuando parece que en el Comité Cantonal de Cartago no existe normativa que regule a lo interno esa relación de servicio con sus empleados, con base en aquellos principios superiores, no por ello podría dejar de aplicarse ahí las máximas constitucionales de referida cita, incluso,  de ser el caso,  recurriendo a los lineamientos generales que en materia de empleo rige a todas las corporaciones municipales (Título V del Código Municipal, Ley No. 7794 de 9 de octubre de 1998).   En un sentido semejante  a lo que ha ocurrido cuando en alguna institución del Estado (descentralizada), por carecer de una norma o cuando la que existe es omisa u oscura, se ha debido aplicar las normas y principios generales del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.                 

 

A mayor abundamiento,  este Órgano Superior Consultivo ya había señalado que: “por la esencia del régimen de referencia, según las disposiciones constitucionales señaladas, su tratamiento resulta ser diferente al que tiene el empleo privado, siendo que  la circunstancia de que algunas entidades públicas no estén todavía incorporadas formalmente a un régimen estatutario, no les autoriza mientras tanto a la aplicación de normativa que pertenece al ámbito privado, sino es por el carácter excepcional de la “supletoriedad”.  En consecuencia, la labor del servidor con el Estado debe estar siempre regulada por el Derecho Administrativo, tal y como lo ordena el Artículo 112.1 de la Ley General de la Administración Pública”   (Dictamen No. C-143-99 de 13 de julio de 1999). 

 

  No obstante lo indicado, sí se debe aclarar  que no todos los “servidores” del Comité Cantonal de Deportes se encuentran cubiertos por el régimen estatutario instituido en los numerales 191 y 192 ;  ello sucede con los miembros integrantes de la Junta Directiva del  Comité Cantonal, a los que alude el numeral 165 del Código Municipal y el artículo 1° del Reglamento de Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago (Gaceta No. 66 del 3 de abril del 2000); esto porque  aún cuando son funcionarios públicos, al tenor del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, no se encuentran cubiertos por los principios de estabilidad laboral y de idoneidad, sino que sus miembros (que además deben ser residentes del cantón), son elegidos por el Consejo Municipal y  por organizaciones comunales y deportivas, por períodos de dos años (artículo 168 del Código Municipal).  

 

En ese particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que:

 

“El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen.  También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices; o bien en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función.  Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica, política en el buen sentido del término) necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas.” ( El destacado en negrilla no es del orginal), Resolución No. 1119-90 de las 14:00 horas del 18 de setiembre de 1990.    

 

II.- CONCLUSIÓN:

 

            Por todo lo expuesto este Despacho concluye que en virtud de ser el Comité Cantonal de Deportes y Recreación un órgano colegiado que integra la estructura organizativa de la municipalidad, sus empleados regulares son servidores públicos y se encuentran cubiertos por el régimen y principios a que aluden los artículos 191 y 192 de la Carta Constitucional. 

 

Sin embargo, los miembros integrantes de la Junta Directiva del  Comité Cantonal, a los que alude el numeral 165 del Código Municipal y el artículo 1° del Reglamento de Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de Cartago (Gaceta No. 66 del 3 de abril del 2000),  aún cuando son funcionarios públicos, al tenor del artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, no se encuentran cubiertos por los principios de estabilidad laboral y de idoneidad.  

 

            De usted, con toda consideración,

 

 

MSc. Ana Milena Alvarado Marín

PROCURADORA ADJUNTA a. í. 

 

 

Kvh