C-127-2005

07 de abril del 2005

 

 

Doctor

Alfredo Muñoz Delgado

Director Ejecutivo

Colegio de Médicos Veterinarios

S.               O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos es grato referirnos a su oficio N° CMV-424-04, de fecha 22 de junio del 2004, adicionado a solicitud de esta Procuraduría, mediante oficio N° CMV-446-2004, de fecha 9 de julio del 2004, por el cual traslada el Acuerdo N° JD 69/1176-04 tomado por la Junta Directiva del Colegio de Médicos Veterinarios en sesión celebrada el 19 de junio del 2004.

 

De previo a entrar al desarrollo del presente dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por la cantidad de asuntos que está llamado a atender este Despacho.

 

I                     ASUNTO PLANTEADO.

 

Se solicita que esta Procuraduría General de la República, se pronuncie en torno “al fundamento jurídico de las regencias médico veterinarias y la posibilidad de que las mismas puedan ser otorgadas a profesionales que laboren como funcionarios públicos.”

 

Adjunta al efecto la Ley Orgánica de ese Colegio, el Reglamento de dicha Ley, el Reglamento Interno de Regencias y Asesorías Permanentes, así como el criterio legal del Asesor del Colegio, esto último en cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas).

 

II                 SOBRE EL FUNDAMENTO JURÍDICO DE LAS REGENCIAS MÉDICO VETERINARIAS.

 

Para responder adecuadamente a su primera interrogante, resulta necesario citar la normativa aplicable al efecto:

 

La Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, Ley N° 3455 del 24 de noviembre de 1964, establece en lo que interesa:

 

"Artículo 3º. - El Colegio tiene por finalidades principales:

a) (…)

d) Velar por que los miembros del Colegio y quienes dependan de él se ajusten a los reglamentos y leyes vigentes;

g) Regentar los establecimientos que las leyes o reglamentos hayan puesto o pongan bajo su dirección;

h) Velar porque no se ejerza la profesión ilegalmente (…)"

 

Por su parte en el Reglamento a dicha la Ley Orgánica, Decreto Ejecutivo N° 19184-MAG del 20 de julio de 1979, se dispuso:

 

“Artículo 1º.-Las palabras, nombres, términos y frases que se emplean en las disposiciones de este reglamento, se entenderán de la siguiente forma:

(…)

n. MEDICO VETERINARIO: Profesional con grado académico mínimo de licenciado en Medicina Veterinaria;

(…)”

 

“Artículo 3º.- El Colegio tendrá como fines:

a. Velar por que sus miembros se ajusten a la Ley Orgánica, los Decretos Ejecutivos y los Reglamentos y Códigos Internos de la Medicina Veterinaria, así como a la legislación que regula el ejercicio de la Profesión;

b. Velar porque la profesión Médico Veterinaria se ejerza apegada a las normas de la ética y buena práctica profesional;

c. Vigilar el correcto ejercicio de las Regencias y Asesorías Profesionales, que las leyes o decretos ejecutivos coloquen bajo la responsabilidad técnica y científica de sus miembros;

d. (…)

e. Velar porque no se ejerza la profesión ilegalmente;

(…)”

 

"Artículo 25. - Para los efectos legales se entiende por ejercicio de la Medicina Veterinaria lo siguiente:

a) ....

f) Ejercer las regencias y asesorías profesionales que la legislación ponga bajo la responsabilidad técnica y científica de médicos veterinarios.

(Así reformado por el artículo 1º del Decreto Nº 19369 de 20 de noviembre de 1989)."

 

“Artículo 105.-Se entiende por regente el profesional, miembro del Colegio de Médicos Veterinarios, que de conformidad con la legislación asume la dirección técnica, científica y la responsabilidad profesional de cualquiera de los establecimientos que se mencionan en el artículo siguiente.”

 

“Artículo 106.-Los establecimientos que deben ser regentados o dirigidos técnica y científicamente por un médico veterinario son:

a) Las fábricas y plantas elaboradoras de productos y subproductos de origen animal destinados al consumo de la población humana.

b) Las fábricas y plantas elaboradoras de aditivos alimentarios y alimentos para uso animal; conforme lo establece el inciso c) del artículo 25 de este Reglamento y sin que esto implique que dichas fábricas y plantas deban incurrir en una doble regencia.

c) Los establecimientos dedicados al sacrificio o destace de animales, procesamiento y a la industrialización de alimentos cárnicos de las diferentes especies, sin perjuicio de la competencia de los ingenieros agrónomos zootecnistas en los campos del procesamiento y la industrialización.

d) Los establecimientos que comercialicen medicamentos farmacéuticos exclusivamente para uso veterinario.

e) Los establecimientos médico-veterinarios o "veterinarias".

(Así reformado por el artículo 1º del Decreto Nº 19369 de 20 de noviembre de 1989).”

 

“Artículo 108.-Las regencias y asesorías permanentes serán reguladas por la Ley Orgánica y los Decretos Ejecutivos; además por el Reglamento Interno que con este propósito debe promulgar la Asamblea General.”

 

“Artículo 109.-La Junta Directiva aprobará, inscribirá y registrará anualmente las regencias y asesorías permanentes. Para ella las solicitudes deben cumplir con lo estipulado en el Reglamento de Regencias y Asesorías que aprobará la Asamblea General.”

           

En concordancia con dichas disposiciones, especialmente con el transcrito artículo 108, ese Colegio emitió el Reglamento Interno de Regencias y Asesorías Permanentes -documento que nos fuera remitido junto a esta consulta y según información suministrada por ese Colegio está vigente-, en el que se estableció lo siguiente: 

 

“Artículo 1.- Las palabras, nombres, términos y frases que se emplean en las disposiciones de este Reglamento Interno, se entenderán de esta forma:

(…)

REGENCIA: Ejercicio de la dirección técnica y científica, así como la responsabilidad profesional por parte de un Regente autorizado dentro de un Establecimiento, y que abarca las funciones que este Reglamento y demás legislación relacionada, le asignan.

REGENTE: Colegiado que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 3°, literal g) de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios N° 3455; el artículo 96, 216, 220, 221 de la Ley General de Salud N° 5395, el transitorio III de la Ley Orgánica del Colegio de Ingenieros Agrónomos N° 7221 y el Capítulo XVIII del Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, Decreto Ejecutivo N° 19184-MAG; es autorizado por el Colegio de Médicos Veterinarios para que cumpla con las responsabilidades de la dirección técnica, científica y profesional de los distintos establecimientos que las leyes y reglamentos colocan bajo su tutela profesional.   

(…)”

 

“Artículo 13.- Los establecimientos que deben ser regentados o dirigidos técnica y científicamente por un Médico Veterinario:

1)         Aquellos que determina el Decreto Ejecutivo 19184-M.A.G., en el Capítulo XVII. [Se refiriere al artículo 106] 

2)         Otros que la legislación determine deban estar bajo la tutela de un Médico Veterinario. 

 

Artículo 14.- La Junta Directiva establecerá los horarios de Regencia según las necesidades técnicas de cada tipo de establecimiento o evento y dicho horario se señalará en el correspondiente certificado de Autorización de Regencia, el cual deberá exhibirse al público en el establecimiento o local del evento.”

 

Como se puede apreciar, ninguna de las normas antes transcritas definen el concepto de “regencia médico veterinaria” que se consigna en su consulta, pero de una interpretación armónica de las mismas, podríamos afirmar que ésta consiste en la dirección técnica y científica que ejerce un profesional con grado académico mínimo de Licenciado en Medicina Veterinaria, debidamente colegiado y autorizado por ese Colegio, dentro de los establecimientos que la legislación así lo requiera.

 

Así las cosas, dichas disposiciones constituyen el marco jurídico que regula la regencia médico veterinaria, por lo que nos avocaremos a evacuar su segunda interrogante.           

 

III.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE QUE LAS REGENCIAS MÉDICO VETERINARIAS PUEDAN SER OTORGADAS A PROFESIONALES QUE LABOREN COMO FUNCIONARIOS PÚBLICOS.       

 

Entiende este Órgano Consultivo que la pregunta que se formula, se circunscribe  a la posibilidad de que un funcionario público, que a su vez sea veterinario (es decir con el grado académico de Licenciatura en Medicina Veterinaria), pueda ejercer una regencia médico veterinaria en el sector privado. Bajo ese contexto, se debe tener en consideración lo siguiente:

 

El fundamento constitucional del régimen de empleo público, lo encontramos en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que disponen:

 

“Artículo 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.”

 

“Artículo 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto  de servicio civil determine, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el  caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos, o para conseguir una mejor organización de los mismos”.

 

Con respecto a dichos numerales la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:

 

“(…) Los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos (…)”. (Resolución No. 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).

 

Aunado a lo anterior, el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, delimita el concepto de servidor público al establecer:

 

1.- Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

 

Partiendo de lo que antecedente, es dable recordar que la condición de funcionario público, implica el cumplimiento de una serie de deberes y obligaciones establecidos por el ordenamiento público. Al respecto, recientemente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia indicó:

 

“En este sentido, se manifestó la Sala en sentencias número 1264-95, y 1265-95, ambos del siete de marzo de 1995

"Los deberes de los funcionarios derivan, como sus derechos, de la ley y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen carácter objetivo. Los deberes de los funcionarios son de dos clases, los generales, que atañen a todo funcionario por el sólo hecho de serlo, y los especiales, impuestos en relación con la función administrativa específica desempeñada. (…) Algunos deberes generales son: el de obediencia, que consiste en el respeto y obediencia a las autoridades superiores jerárquicas; y la prestación del servicio, que consiste en el deber del funcionario de la realización de las prestaciones propias de su cargo, que viene dado por la naturaleza de la función, para el mejor servicio público, rendimiento o productividad en los servicios, quedando los funcionarios obligados al fiel cumplimiento de la función o cargo, cumpliendo la jornada de trabajo reglamentario, debiendo colaborar lealmente con sus jefes y compañeros de trabajo, para el mejoramiento de los servicios y consecución de los fines de la unidad administrativa en que se halle destinado. La prestación del servicio debe ser personal, en virtud de la presunción oficial en favor de la competencia del funcionario asignado. También constituyen deberes generales (…) el deber del decoro exige que el oficio público sea atendido por su titular con el debido respeto y corrección, tanto en lo profesional como en lo social, en razón de la institución que representa. El deber de consagrarse por entero y con todo celo y decoro al cargo asignado, veda al funcionario el ejercicio de otros cargos o funciones, por cuanto imposibilitaría el buen servicio de ambos. En ocasiones la índole del empleo excluye el ejercicio de determinadas profesiones, así el juez no puede desempeñar cargos de dirección o asesoramiento a empresas particulares. El funcionario público no podrá actuar al servicio de terceros en asuntos en que esté interviniendo por razón de su cargo, ni de los que se hallen en tramitación o pendientes de resolución en la oficina en que labore, ni tampoco podrá ser abogado, procurador o perito de tercero en cualquier clase de litigio contra el Estado. El incurrir en alguna de estas incompatibilidades se calificará como falta grave o muy grave, debiéndose además sancionar las faltas o ausencias, retrasos, descuidos, informalidades o negligencias que se originen en el ejercicio de actividades compatibles." (Resolución 2004-12402 de las 15:00 horas del 3 de noviembre del 2004). (Lo subrayado en negrita no es del original).

 

Entonces, la prestación del servicio público por parte del funcionario debe ser personal, y debe tener como norte la satisfacción del interés público (artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública). En esa línea de pensamiento, el artículo 3° de la Ley Contra La Corrupción y El Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley N° 8422 del 6 de octubre del 2004, dispone:

 

“Artículo 3º-Deber de probidad. El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público.  Este deber se manifestará, fundamentalmente, al identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua y en condiciones de igualdad para los habitantes de la República; asimismo, al demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley; asegurarse de que las decisiones que adopte en cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente.”

 

Ahora bien, para los efectos del presente análisis, debido a la diversidad de situaciones que se podrían presentar, resultaría necesario analizar en cada caso particular si el ejercicio de la regencia médica veterinaria, sería incompatible con la condición de funcionario público. Respecto al tema del régimen de incompatibles, la Sala Constitucional ha expresado:

 

“La Sala entiende la incompatibilidad como la imposibilidad -establecida por ley-  de desempeñar, al mismo tiempo, dos puestos o funciones. El fundamento de las prohibiciones legales que determinan las incompatibilidades, es la necesidad de dotar de independencia a los servidores públicos, a fin situarlos en una posición de imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y competencia desleal.  Las incompatibilidades tienden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona y una colisión entre el interés público y el privado. El artículo 11 de nuestra Carta Política sienta las bases constitucionales del deber de objetividad e imparcialidad de los funcionarios públicos, al señalar que éstos están sometidos a la Constitución y a las leyes;  de manera tal que cuando el legislador ha establecido una incompatibilidad, la misma es de acatamiento obligatorio, sin que sea posible alegar, costumbre administrativa o practica en contrario. Aunado a lo anterior el Derecho de la Constitución ha previsto que la administración pública debe funcionar a base de eficiencia e idoneidad (artículo 191), razón por la cual, es constitucionalmente admisible establecer reglas como las de la incompatibilidad, para evitar que  esos principios se vean comprometidos.” (Resolución N° 2003-01750 de las 14:56 horas del 4 de marzo del 2003).

 

En similar sentido, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica N° 117-2004 del 27 de setiembre del 2004, manifestó:

 

“De todas maneras es importante recalcar que en nuestro medio jurídico, el funcionario público, sin excepción, se encuentra impedido para desempeñar cualquier labor o actividad que pueda transgredir los intereses del Estado; es decir, le está vedado realizar negocios, actos o cualquier otra actividad que comprometa los deberes de imparcialidad, lealtad, objetividad e independencia que caracteriza el ejercicio de la función estatal, las cuales derivan, naturalmente del principio de legalidad y responsabilidad que establecen los Artículos 11 de la Carta Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública. Así, lo ha externado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en reiterados pronunciamientos, al argüir:

"En otra ocasión, la Sala se refirió al profundo contenido ético que reviste el denominado "conflicto de intereses", destacando que las normas, valores y principios constitucionales, instauran de manera clara y sólida, los motivos para exigir la imparcialidad en el funcionamiento del Estado. Además, no está permitido a ningún servidor estatal, en el ejercicio de sus competencias, actuar en su propio beneficio o el de su clientes o familiares, según sea el caso, porque "...qué mayor agravio que ser perjudicado por aquél empleado público contratado precisamente para amparar sus derecho [sic], pero que a su vez representa a la parte contraria. Esto no es más que la denegación de auxilio y de justicia en la vía administrativa." (El resaltado en negrilla no pertenece al texto original). (Sentencia No. 3502-94 de las 15:18 horas del 12 de julio de 1994).

(…)

Como se ha dejado notar de lo transcrito, la responsabilidad del personal en la función pública, va más allá de una simple prohibición legal de ejercer privadamente la profesión; es decir, en el fondo, hay una cuestión de incompatibilidad, netamente palpable, de ética profesional y aspectos de moralidad, entre esa labor y cualquier otra actividad que pueda colisionar con el interés del patrono-Estado, que es el interés propio de la colectividad. Por ello, al funcionario le está vedado realizar o autorizar negocios, actos o contratos que puedan causar algún conflicto de intereses con la Administración Pública. De ahí que lleva razón El Tribunal Constitucional al subrayar "... qué mayor agravio que ser perjudicado por aquél empleado público contratado precisamente para amparar sus derechos, pero que a su vez representa a la parte contraria." Pensamiento que recoge toda la filosofía en torno a la imposibilidad de funcionar, en dos aristas diferentes como la apuntada.”

           

En virtud de lo anterior, en términos generales, no resultaría posible otorgar a un funcionario público la regencia médico veterinaria, cuando exista una incompatibilidad entre el ejercicio de ésta y su condición de funcionario público, dada la objetividad e imparcialidad que debe privar en la actuación del servidor público; sin embargo, corresponde a ese Colegio Profesional, determinar en cada caso concreto que no exista la incompatibilidad apuntada, y que no se vea comprometido el fin último de la actuación administrativa, sea el interés público. 

 

De igual manera, se debe tener presente que con fundamento en ese régimen de incompatibilidades, y en esa necesaria protección de los intereses del Estado, es que ciertos funcionarios del sector público perciben pluses salariales como prohibición y  dedicación exclusiva, como compensación por no ejercer liberalmente la profesión. Así, tampoco podría otorgarse la regencia médica a aquellos funcionarios públicos, que por disposición legal -prohibición- o bien por convenio -dedicación exclusiva- se encuentren impedidos de ejercer libremente su profesión.

 

Finalmente, claro está que el eventual ejercicio de una regencia médico veterinaria en el ámbito privado, por parte de un funcionario público, no podría ejercerse dentro de la jornada de trabajo del servidor público.

 

III              CONCLUSION.

 

Teniendo en consideración lo expuesto, así como las disposiciones que regulan la regencia médico veterinaria, corresponderá a ese Colegio Profesional determinar en cada caso concreto, la posibilidad de otorgar la regencia médico veterinaria a un funcionario público. En ese sentido, en virtud del Principio de Legalidad que rige el ámbito Público, esta Procuraduría no podría sustituir a la Administración Activa en la toma de decisiones que a ésta le competen.

 

Del Director Ejecutivo del Colegio de Médicos Veterinarios, deferentemente suscriben,

 

 

Alejandro Arce Oses                                           Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy

Abogado de Procuraduría                                    Procuradora Adjunta

 

 

ACACHA/AAO/kjm

Mediante oficio N° ADPB-1423-2004 de fecha 29 de junio del 2004.