OJ-047-2005

12 de  abril de 2005

 

 

Señor

Moisés Lazo Sosa

Subgerente General

Correos de Costa Rica

S. O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número GG-04-021-05, de fecha 28 de enero del presente año, y ampliado por Oficio SG-01-057-05, de 4 de marzo último, por medio de los cuales nos consulta en relación con la posibilidad de que dicha empresa pueda o no celebrar conciliaciones o transacciones judiciales para el reconocimiento de ciertas diferencias salariales originadas en un cambio de jornada operado en el año 1996.

 

I.- Antecedentes.

 

     Según se infiere de la consulta y de los demás documentos que se adjuntan:

 

·        Un grupo de trabajadores iniciaron labores para la Dirección Nacional de Comunicaciones (CORTEL), con una jornada ordinaria de 40 horas por semana.

 

·        Sin embargo, luego de que por Ley Nº 7768 de 24 de abril de 1998 -publicada en el Alcance Nº 20 a La Gaceta Nº 103 de 29 de mayo de 1998, pero vigente a partir de 29 de agosto del mismo año-, se transformó dicha institución en una empresa pública denominada “Correos  de Costa Rica, S.A.”, la Dirección Nacional de Comunicaciones emite una directriz en la que comunica que a partir del 31 de agosto de 1998 -fecha en la que no se tiene mayor certeza-, se variaría unilateralmente la jornada de trabajo a 45 horas semanales -esto en el área administrativa- y a 48 horas semanales -en el área operativa-, sin que este cambio conllevara la correlativa mejora salarial.

 

·        Ante la situación expuesta, algunos empleados y exempleados optaron por plantear un reclamo laboral en sede judicial, con la pretensión, entre otras, de dejar sin efecto la jornada semanal de 48 horas, así como el reconocimiento de las horas extraordinarias laboradas a partir del 28 de agosto de 1998, intereses sobre dichas sumas hasta su efectiva cancelación y ambas costas.

 

·        Por resoluciones Nºs 2004-00743 de las 14:45 horas del 2 de setiembre,  2004-00761 de las 10:30 horas del 10 de setiembre y 2004-01110 de las 09:30 horas del 21 de diciembre, todas del 2004 y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en las que se confirman -en el caso de la 00743 y la 01110- o bien se revoca -caso de la 00761- el fallo del Tribunal de Trabajo, Sección Cuarta -de San José, o bien del Primer Circuito Judicial de Alajuela, se ordena dejar sin efecto la modificación de la jornada semanal de 48 horas, restableciendo a los actores a la jornada de 40 horas por semana, con la cual iniciaron su relación laboral -salvo la 00761, que no hace mención a este punto-, y se condena a la citada empresa (Correos de Costa Rica S.A.) a cancelarles las ocho horas semalanes como parte de su jornada ordinaria, esto a partir del 28 de agosto de 1998 o setiembre del mismo año -caso de la sentencia 00761- y hasta su reubicación en la jornada primigenia. Además, se obliga al pago de diferencias existentes en vacaciones y aguinaldo producto del reconocimiento de las 8 horas ordinarias por semana -excepcto la Nº 00761, que tampoco hace mención a ese punto-, así como al reconocimiento de intereses legales sobre las sumas adeudadas, desde el momento en que debieron ser canceladas y hasta su efectivo pago. Ambas costas son a cargo de la empresa demandada, fijándose los honorarios de abogado en un 20% de la condenatoria.

 

·        Nos refieren que existen también algunas resoluciones judiciales en las que dichas pretensiones ha sido desestimadas.

 

En todo caso, al declararse judicialmente, en los términos aludidos, el derecho al pago de las diferencias salariales citadas, y siendo que no todos los servidores afectados -423 según planillas actuales de Correos de Costa Rica S.A.- figuraron en los procesos judiciales de referencia, se nos consulta lo siguiente:

 

“1.- Es procedente, partiendo de las sentencias existentes de la Sala Segunda (sic) realizar un arreglo extrajudicial con los trabajadores que fueron objeto del cambio de jornada?

2.- Si dicho arreglo se puede hacer en la vía administrativa o si se requiere acudir al Centro de Resolución Alternativa de Conflictos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social?

3.- En su defecto si no procede el arreglo extrajudicial, debe Correos de Costa Rica esperar a que cada trabajador presente su demanda laboral y actuar conforme a lo que se resuelva en cada caso particular?”

 

No obstante, por oficio Nº SG-01-057-05, op. cit., se aclara que “la consulta pretende en concreto que se nos defina si nuestra empresa puede o no celebrar conciliaciones o si debe esperar a que todos los casos sean resueltos por la vía jurisdiccional”.

 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficio DL-AF-1360-04 de 11 de noviembre de 2004), según la cual: “(...) 1. Se busque un acercamiento con los trabajadores que se le (sic) modificó la jornada de trabajo y que prestaban sus servicios antes del 31 de agosto de 1998. 2.- Que la negociación para el pago sea entre Corresos de Costa Rica y el trabajador, sin la intervención de ningún tercero. 3.- Debe hacerse un estudio de cada caso a efecto de determinar cual era la jornada de trabajo que tenía cada trabajador beneficiado (jornada primigenia), antes de proceder con cualquier pago. 4.- Reubicar en forma inmediata a todos los beneficiados a su jornada primigenia a efecto de hacer un corte en el pasivo. 5.- Corresponde a la Junta Directiva, con fundamento en el artículo 8 inciso g) de la Ley 7768 “Ley de Correos”, la decisión de la reubicación de la jornada primigenia, así como el ordenar la negociación directa con el trabajador para el pago de lo adeudado. 6.- Como alternativa se encuentra la posibilidad de realizar un acuerdo con el trabajador y cancelársele lo adeudado por el cambio de jornada y reconocerle en su salario actual el aumento de la misma (...) “.

 

II.- Consideraciones previas sobre la naturaleza y alcance de nuestro criterio.

 

            Existen tres razones que nos impiden emitir un dictamen vinculante sobre lo consultado.

 

            En primer lugar, según jurisprudencia administrativa reiterada de esta Procuraduría General, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 2º, en relación con el 3º inciso b) y 4º de la Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de uno o varios sujetos en particular, a quienes se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Y de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio técnico jurídico, se contraen a situaciones particulares e individualizadas, es decir, se refieren a casos concretos; lo cual en tesis de principio imposibilita resolver el fondo del problema en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto de acceder a pronunciarnos sobre casos como el presente, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y esto nos llevaría a sustituir indirecta e ilegítimamente a la Administración activa en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente a la Junta Directiva de Correos de Costa Rica S.A., y no a este Órgano Asesor.

 

Por otra parte, al estar el asunto ventilándose en los Tribunales de Justicia, mal haría el Órgano Asesor al emitir un dictamen vinculante, pues se podría entender nuestro acto como una intromisión indebida en el ejercicio de la función jurisdiccional, principalmente en cuanto a los alcances de la jurisprudencia en mención (Pronunciamientos O.J.-019-2003 de 6 de febrero y O.J.-037-2003 de 26 de febrero, ambos de 2003).

 

Teniendo entonces claro el recuento de los antecedentes del caso, así como los alcances de nuestro criterio, procedemos a emitir la siguiente opinión jurídica, carente de efectos vinculantes, sobre varios aspectos en torno a lo consultado.      

 

III.- La jurisprudencia como fuente de derecho.

 

Según hemos indicado en otras oportunidades en cuanto a la jurisprudencia, como fuente de Derecho que es, cabe recordar que en los sistemas jurídicos continentales -a diferencia de lo que acontece en los anglosajones- no se le considera como fuente autónoma o primaria y, por otro lado, para poder estimar que estamos en presencia de criterios jurisprudenciales, no basta el dictado de una sentencia aislada, sino que suele exigirse la existencia de una doctrina continuada en varias de ellas. Es por ello, que atinadamente se le caracteriza como las normas y principios de naturaleza no escrita que surgen de los fallos reiterados y concordantes del orden judicial; normas y principios que auxilian al operador jurídico en la tarea de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico escrito, complementándolo de esa manera (Véase al respecto el dictamen C-009-97 de 17 de enero de 1997).

 

Siendo ello así, podríamos conceptuar la jurisprudencia como el conjunto de reglas generales, no escritas, derivadas de una representativa cantidad de fallos o decisiones jurisdiccionales reiteradas y conformes de los más altos Tribunales judiciales sobre una materia determinada.

 

La Ley General de la Administración Pública le reconoce a la jurisprudencia, no sólo el carácter de fuente formal no escrita del ordenamiento jurídico, sino que también le confiere fuerza vinculante, en la medida en que le posibilita expresamente el crear derecho, es decir, elaborar normas generales de observancia obligatoria, ya que le da el mismo rango de la norma escrita que interpreta, integra o delimita; y en ausencia de norma escrita, ésta tendrá rango de ley (art. 7, párrafo 2). Vinculatoriedad que resulta reforzada por lo dispuesto en la Ley Orgánica del Poder Judicial -número 7333 de 5 de mayo de 1993.

 

Como es obvio, nuestro ordenamiento tiende a plegarse al principio del Derecho continental, según el cual, los Tribunales de Casación dicen la última palabra sobre la interpretación de la ley, y en consecuencia, es la jurisprudencia que emana de esos órganos jurisdiccionales la que incide en el resto de los administradores de justicia.

 

Sin embargo, no puede obviarse la garantía de independencia que ostentan tanto el Poder Judicial como los jueces de la República al ejercer, en forma concreta, la función jurisdiccional encomendada por la Constitución (Arts. 154 constitucional y 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

 

En lo que interesa, la independencia del juez debemos visualizarla internamente frente a sus superiores y frente a la legislación. En el primer caso, si bien ha existido en nuestro medio una tradición de aceptar como válida y aún exigible la fiscalización de los superiores sobre la labor que en lo judicial desempeñan los jueces de instancias inferiores, y tratar así que los criterios de aquéllos sean los que informan la acción del subalterno, lo cierto es que dicha situación ha cambiado radicalmente al presente; tanto es así que la jurisprudencia obligatoria es considerada como una manifestación del irrespeto a la independencia del juez. Según lo ha dicho la Sala Constitucional: “Fácilmente se justifica (la jurisprudencia obligatoria) como institución que propicia la seguridad jurídica, pues conociendo lo resuelto por los Tribunales Superiores podemos orientarnos en la interpretación de la ley y establecer con meridiana seguridad la forma en que todos los administradores de justicia la harán, pero en realidad reduce el ámbito de interpretación en que debe actuar el juez y en consecuencia le afecta en su independencia, pues le impone una forma de interpretar la norma”. A pesar de ello, como la Ley que rige la jurisdicción constitucional, en su artículo 13, dispone la vinculación de todos a la jurisprudencia y precedentes de esa jurisdicción, la propia Sala estima como válida dicha salvedad en relación con la obligatoriedad de la jurisprudencia, “propia de los tribunales constitucionales cuando utilizan la facultad de la interpretación conforme, a efecto de salvar la inconstitucionalidad de una norma, en los casos en que así se procede y se señala que la dada es la única interpretación conforme al marco constitucional, parece que los jueces deben atenerse a ella, no en respeto del antecedente sino del marco constitucional.” (Resolución Nº 5798-98 de las 16:21 horas del 11 de agosto de 1998).

 

De lo expuesto se debe concluir entonces, que el deber primario y fundamental de los jueces es administrar justicia conforme al ordenamiento jurídico, cada vez que tal actividad les sea requerida en un caso concreto. Y que en el ejercicio de esa especial función, sólo deben estar subordinados a la Constitución y la ley -siempre y cuando ésta sea conforme al marco constitucional-, tanto al establecer el cuadro fáctico a resolver, como al interpretar la ley que debe aplicar.

 

            Ahora bien, indubitablemente en el presente caso existen al menos tres (3) resoluciones judiciales que contienen una interpretación reiterada y coincidente de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sobre el reconocimiento de diferencias salariales derivadas de la modificación unilateral de la jornada semanal ordinaria en Correos de Costa Rica S.A., y por ende, constituyen técnicamente jurisprudencia.

 

Sin pretender hacer una exhaustiva valoración técnico jurídica de la labor del juez en los casos de comentario, es decir, del contenido de esas sentencias, podemos afirmar que el mismo resulta jurídicamente razonable respecto al cuadro fáctico y las pretensiones esgrimidas; e indudablemente marca una tendencia o reiteración doctrinal que como fuente no escrita de derecho, si bien no es de seguimiento obligatorio para los jueces de la República, con cierto nivel de seguridad y certeza jurídica, permite vaticinar la forma en que casos similares serían posiblemente resueltos por los administradores de justicia. Así las cosas, resulta poco factible -desde nuestra perspectiva- un cambio de posición de los Tribunales en torno al punto.

 

            Considerando lo anterior, así como los eventuales efectos prácticos discriminatorios que conllevaría reconocer aisladamente un cambio de jornada, así como el pago de una diferencia salarial, únicamente a quienes figuraron como parte en los procesos ya fallados, con exclusión de los demás que están en idénticas condiciones, y los elevados costos económicos que implicaría dejar sujetos dichos reconocimientos a la finalización de nuevos procesos judiciales, en los que la condenatoria en intereses sobre las sumas adeudadas y las costas podría ser inminente, inclinan a considerar que sea la Administración activa la que valore  si la mejor solución en estos casos, atendiendo obvias razones de  conveniencia y oportunidad es recurrir a los institutos de la transacción y/o conciliación judicial, sin que con ello se quiera o pueda hacer extensivos los efectos declarativos de las sentencias de comentario, a otros servidores que no figuraron como parte en los respectivos procesos laborales.

 

En todo caso, será la Administración activa consultante, la que deba determinar, en cada caso concreto, y bajo su entera responsabilidad, si existen o no motivos suficientes para acudir a una conciliación o transacción determinada, máxime en supuestos que existe un proceso judicial en el que este Órgano no es parte.

 

IV.- El instituto de la transacción y/o conciliación judicial, y su regulación en nuestro ordenamiento jurídico.

 

A nuestro juicio, el pronunciamiento más representativo sobre la materia y que tiene plena aplicación en el presente caso, es el Nº C-111-2001 de 16 de abril de 2001. En este sentido, resulta de enorme provecho transcribir, en lo que interesa, el referido pronunciamiento, en el que se indicó lo siguiente:

 

“(...) A diferencia del arbitraje, la transacción es un medio de auto-composición, pues son las mismas partes, sin participación de ningún tercero, que resuelven la controversia. No se valen de un agente externo que dirima el conflicto, ellas mismas, mediante acuerdo, lo hacen. (Al respecto, véase la OJ-048-99, op. cit.).

Por ello, la transacción se entiende "como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el fin de poner corto a sus diferencias de carácter litigioso, es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias" (Dictamen C-074-89).

En cuanto a las concesiones recíprocas a las que se alude, es preciso aclarar que: "... la jurisprudencia afirma como necesaria esta reciprocidad, no exige en modo alguno que los sacrificios sean de igual valor. Así, el simple deseo de evitar un pleito largo y costoso puede legitimar, a título de transacción el abandono de derechos relativamente importante..." (Planiol, Marcel y Ripert, Jorge."Tratado Práctico de Derecho Civil Francés", Tomo XI. Los Contratos Civiles, Segunda Parte, Cultural S.A., La Habana, 1946, Nº 1533, p. 921, Citado en el dictamen C-014-92 de 22 de enero de 1992).

En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo".

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social -Número 7727- establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública"

Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada.

En cuanto a las materias transigibles, no existe disposición alguna que expresamente las regule, por lo cual, en tesis de principio, podría pensarse en una amplitud mayor que la existente entratándose del arbitraje, pues a diferencia de ésta, en la conciliación y/o transacción, es la propia Administración la que se encuentra negociando y resolviendo, y no un tercero.

En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.

Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado.” (OJ.-111-2001 op. cit. En sentido similar, los pronunciamientos O.J.-155-2001 de 29 de octubre de 2001, C-335-2001 de 5 de diciembre de 2001 y O.J.-056-2002 de 23 de abril de 2002).

 

“Mutatis mutandi”, las anteriores consideraciones jurídicas pueden aplicarse al caso sometido a consulta.

 

En todo caso, interesa ahondar sobre las características que la transacción debe reunir, especialmente cuando una de las partes es un ente público. Para estos efectos, en lo que interesa, sirve de referencia lo dicho por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia Nº 2003-00160 de las 09:00 horas del 9 de abril de 2003, en la que figuraba como parte el INFOCOOP:

 

“(...) La transacción es un contrato consensual, bilateral, a título oneroso, cuyo objeto es poner fin a un litigio ya existente o prevenir uno futuro, finiquitando sus respectivas pretensiones. Existe en estos convenios una voluntad de transigir y por lo general las partes se hacen concesiones recíprocas con el ánimo de no litigar y concluir amigablemente el diferendo existente entre ellas. Según el derecho civil, las transacciones, aparte del contenido del convenio, deben incluir la renuncia que los contratantes hagan de cualquier acción que tenga el uno contra el otro y constar por escrito si el interés pasa de doscientos cincuenta colones (artículo 1369 y 1370 del Código Civil). Así las cosas, para poder invocar en contra del Instituto demandado una transacción o finiquito, como fuente de una obligación líquida y exigible y de no litigar, debió necesariamente demostrarse el convenio, firmado por las partes o sus representantes y aprobado por la Junta Directiva, según lo establecido por el artículo 162, inciso g) de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, pues sólo de ese modo podría vincularse al demandado y a la actora al mismo tiempo sobre sus derechos en el asunto transado o finiquitado. Como eso no sucedió, contra la demanda procede la excepción de falta de derecho opuesta por el demandado en la contestación de la demanda. No puede tenerse por aprobada la supuesta transacción por el hecho de que la Junta Directiva en la sesión de 22 de junio de 1995, al conocer de petición de la actora para acogerse a una movilidad laboral con pago de cesantía, autorizara al Director Ejecutivo “para que negocie con ella un posible finiquito económico” y tampoco por la circunstancia de que se aprobaran proyectos presupuestarios en los que se incluía la suma de doce millones para cubrir los derechos de la actora. En el primer caso sólo se trata de una simple autorización para negociar el posible finiquito, o sea que todavía no se ha concluido ninguna transacción. En el segundo, lo que se buscaba al presupuestar una suma de dinero por los derechos de la actora era una autorización para gastar en ese rubro. En ninguno de los dos actos se deja constancia de la existencia de una transacción, con los respectivos contenidos bilaterales y tampoco se ha presentado en documento aparte. Por esa razón, no puede decirse siquiera que se esté presencia de un acto implícito a la luz de lo que dispone el artículo 138 de la Ley General de la Administración Pública, pues para que así fuera, indispensablemente debió acreditarse el contenido material que implícitamente deba tenerse como implícitamente aprobado. Por otro lado, si de acuerdo con el artículo 134 de esa Ley las actuaciones de las Administraciones deben expresarse por escrito, salvo que la ley prevea una forma diversa, no puede haber aprobación implícita de una contratación que no existe, -o por lo menos que no se ha acreditado-.” (Resolución Nº 2003-00160 de las 09:00 horas del 9 de abril de 2003, Sala Segunda. Y en sentido similar, la Nº 151 de las 15:00 horas del 5 de octubre de 1990).

 

Del anterior fallo, y de nuestro pronunciamiento transaludido,  se logran extraer los siguientes corolarios:

 

·        En primer lugar, se necesita una autorización expresa y razonada del máximo jerarca institucional para negociar el posible arreglo conciliatorio o transaccional. Esto es así, porque según dijimos, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo.

 

·        La implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional o el mandato judicial.

 

·        En todo caso, la decisión final de los términos de la transacción debe ser tomada por el jerarca.

 

·        En cuanto a las materias conciliables o transigibles, éstas deben ser de naturaleza patrimonial, teniendo como límite el mismo principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y lógicamente el contenido del acto por el que aquel mecanismo alternativo se autoriza.

 

·        Si bien el reconocimiento económico contenido en un acuerdo conciliatorio o en una transacción, serán válidas si se conforman sustancialmente con el ordenamiento jurídico, no pueden calificarse ni tenérsele como obligaciones exigibles para la Administración, hasta tanto no hayan sido visadas o refrendadas por la Contraloría General de la República -requisito de eficacia, sin el que tal actuación no puede surtir los efectos jurídicos pretendidos- (artículos 184 constitucional y 145 de la Ley General de la Administración Pública) e incluso aprobadas por la Autoridad Presupuestaria.

 

Si implementamos estos presupuestos en el caso del ente consultante, debemos indicar lo siguiente:

 

Con base en la Ley de Correos -Nº 7768 de 24 de abril de 1998- y su Reglamento - decreto ejecutivo Nº 27238-G de 18 de agosto del mismo año-, nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que Correos de Costa Rica S.A. es una empresa pública, y como tal, su naturaleza es de ente público con un régimen mixto, en el tanto, para su funcionamiento se rige por el Derecho Privado, pero al ser el Estado propietario del patrimonio y del capital social, está investida de Derecho Público, y por ende, sujeta a los controles necesarios de fiscalización de los fondos públicos que está llamado a ejercer el Órgano Contralor, en cuanto a la aprobación, ejecución y liquidación presupuestarias, así como sobre sus actos y gestión permanente que impliquen empleo de aquellos fondos -art. 16 de la citada Ley- (Pronunciamientos C-128-98 de 2 de junio de 1998, C-279-98 de 21 de diciembre de 1998, C-042-2000 de 3 de marzo de 2000, C-182-2000 de 11 de agosto de 2000, O.J.-008-2001 de 22 de enero de 2001). Y en virtud de su naturaleza pública, se encuentra también contemplada entre los órganos y entes públicos cubiertos dentro del ámbito de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y por ende, afecta a la inexorable sujeción a los lineamientos y directrices promulgados por la Autoridad Presupuestaria, incluso en lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, por mandato expreso de los numerales 21 y siguientes de la citada Ley de Administración (Pronunciamiento O.J.-052-2004 de 3 de mayo de 2004 y STAP-370-2004 de 23 de marzo de 2004 y STAP-499-2004 de 20 de abril del mismo año, de la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria).

 

Su Junta Directiva es la máxima autoridad de la Empresa (arts. 7, 8 de la Ley Nº 7768 y 6º de su Reglamento), y conforme al cúmulo de competencias encomendadas por el citado numeral 8, y en especial sus incisos e), g) y h), sería ese órgano colegiado el que deba autorizar, en forma expresa y razonada, la negociación y celebración de un  posible arreglo conciliatorio o transaccional en estos casos.

 

Para que el reconocimiento económico contenido en un acuerdo conciliatorio o en una transacción, sea además de válido, eficaz, y por ende, jurídicamente considerado como una obligación exigible a la Administración, deberá contar con las debidas aprobaciones tanto la Contraloría General de la República, como de la Autoridad Presupuestaria. Esto es así, porque en un sistema democrático ningún órgano o ente, incluso aquellos que han adoptado una figura jurídico privada, pero cuyo capital social  pertenece en forma íntegra o mayoritariamente al Estado, son inmunes al control. Necesariamente han de existir una serie de controles que garanticen el uso adecuado y correcto de los fondos públicos. Por lo que ante eventuales abusos o porque se adopten decisiones sin ninguna justificación técnica, el órgano contralor, así como la Autoridad Presupuestaria tienen la  competencia, cada una en su ámbito específico, de improbar las partidas presupuestarias respectivas o sus modificaciones, destinadas tentativamente para cubrir aquellos arreglos.

 

En todo caso, insistimos que será la Administración activa consultante, la que deba determinar, en cada caso concreto, y bajo su entera responsabilidad, si existen o no motivos suficientes para acudir a una conciliación o transacción determinada, máxime en supuestos que existe un proceso judicial en el que este Órgano no es parte.

 

V.- Consideraciones finales.

 

            Debemos advertir que incluso, en al menos un precedente, la Procuraduría  General de la República ha dictaminado a favor de la posibilidad de reconocer incluso en la vía administrativa, de manera generalizada -a un determinado grupo o colectivo de empleados que no figuraron como actores-, el pago de ciertas diferencias salariales declaradas judicialmente y sus intereses.

 

Nos referimos al pronunciamiento C-183-97 de  25 de setiembre de 1997, en el que se reconoció que no obstante las resoluciones judiciales sólo son vinculantes para las personas que han sido parte en el proceso de que se trate, de manera que únicamente quienes han intervenido en él y han logrado que se acojan sus pretensiones, se podrían ver beneficiados directamente con el derecho que ha sido declarado en sentencia, como resultaba poco factible un cambio de posición de los Tribunales de Justicia en torno al punto, y ante un eventual roce del principio de igualdad salarial en idénticas condiciones de eficiencia, resultaba razonable reconocer al grupo de servidores que no figuraron como actores, las diferencias salariales de interés. Lo anterior aunado al hecho de que la sujeción de ese reconocimiento a nuevos procesos judiciales podría implicar sin duda mayores egresos a la institución, ya fuera por concepto de intereses y costas del juicio. Todo ello inclinó a considerar que la mejor solución, atendiendo razones de oportunidad y conveniencia, era reconocer retroactivamente en vía administrativa, las diferencias salariales de comentario y sus intereses.

 

Importa advertir que en dicho pronunciamiento se hizo la salvedad de aquellas personas que hubiesen dejado de laborar para la institución (ya fuese por renuncia, despido o por acogerse a la pensión) y no formularon reclamo alguno dentro de los seis meses posteriores a la terminación del vínculo laboral; para quienes al tenor de lo dispuesto por el numeral 602 del Código de Trabajo, su eventual derecho  estaría irremediablemente afectado por la prescripción extintiva.

 

Si se optase por esta otra alternativa, debemos insistir que igualmente, para que el reconocimiento económico contenido en un acuerdo conciliatorio o en una transacción, sean además de válido, eficaz, y por ende, jurídicamente considerado como una obligación exigible a la Administración, deberá contar con las debidas aprobaciones tanto la Contraloría General de la República, como de la Autoridad Presupuestaria.

 

Conclusión:

 

            Es jurídicamente posible  que Correos de Costa Rica S.A., como empresa pública, utilice o aplique el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de uno o varios procesos judiciales en trámite, teniendo como límite materias de estricta naturaleza patrimonial y el propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, que el acto por el cual el órgano superior jerárquico -Junta Directiva- acuerde optar por dichos mecanismos alternativos, deberá ser debidamente motivado.

 

En todo caso, será la Administración activa, la que deba determinar, en cada caso concreto, y bajo su entera responsabilidad, si existen o no motivos suficientes para acudir a una transacción determinada, máxime en supuestos que existe un proceso judicial en el que este Organo no es parte.

 

            En lo conducente, se reconsidera oficiosamente el pronunciamiento C-205-2001 de 23 de julio de 2001.

 

            Sin otro particular,

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

 

LGBH/gvv

 

 

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1)         Véase el pronunciamiento C-294-2003 de 29 de setiembre de 2003.

 

2)         Conforme a los criterios vertidos por la Sala Constitucional, constituyen jurisprudencia al menos tres resoluciones judiciales que contengan una interpretación reiterada de alguna de las Salas de Casación. Remito entre otras a las resoluciones de las 15:51 horas del 25 de mayo del 2001 y 2001-05417 de las 15:13 horas del 20 de junio del 2001 (expediente 00-007706-0007-CO), de las 08:56 horas del m11 de julio del 2001 (expediente 00-006286-0007-CO), 5669-95 de las 15:36 horas del 17 de octubre de 1995, 5981-95 de las 15:51 horas del 7 de noviembre de 1995, 6489-93 de las 10:24 horas del 9 de diciembre de 1993, 300-90 de las 17:00 horas del 21 de marzo de 1990, 3180-93 de las 15:18 horas del 6 de julio de 1993 y 185-95 de las 16:35 horas del 10 de enero de 1995.

 

 

3)         Salas de Casación de la Corte Suprema de Justicia y la Corte Plena, conforme a lo dispuesto en el artículo 9 del Código Civil, norma que para algunos autores nacionales, le reconoce a esa fuente no escrita el carácter meramente informador del ordenamiento jurídico privado, distinto al carácter adicional vinculante que se le reconoce en el Derecho Administrativo. Véase al respecto, JINESTA LOBO, Ernesto. "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, Biblioteca Jurídica DIKE, 2002, págs. 185 y 186.

 

4)         "Comúnmente, el término jurisprudencia hace referencia a un criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho y que se muestra en las sentencias de los Tribunales Superiores. Criterio que puede ser de dos o más resoluciones, según el ordenamiento de que se trate." "De modo que la aplicación de estos criterios conduciría a afirmar que solo cuando existen diversos pronunciamientos sobre el mismo punto y a condición de que sean coincidentes puede hablarse de jurisprudencia." ( ROJAS CHAVES, Magda Inés, "Conferencia sobre la Función Consultiva de la Procuraduría General de la República". En Seminario Hacia una nueva Justicia Administrativa, PGR, San José-Costa Rica, 2001, página 281.)

 

5)         Remito a los dictámenes C-074-2000 de 10 de abril del 2000, C-016-2001 de 23 de enero, C-020-2001 de 29 de enero del 2001.

 

6)         Resolución 2001-05417, op. cit.

 

7)         Véase al respecto el artículo 2º del Código de Ética Judicial, aprobado definitivamente por la Corte Suprema de Justicia el 28 de febrero de 2000. Y con base en el cual, la Sala Constitucional ha reafirmado que “el juez no tiene soberanos sobre sí en el desempeño jurisdiccional” (Resolución Nº 2002-04251 de las 12:59 horas del 3 de mayo de 2002).

 

8)         Nºs 2004-00743 de las 14:45 horas del 2 de setiembre,  2004-00761 de las 10:30 horas del 10 de setiembre y 2004-01110 de las 09:30 horas del 21 de diciembre, todas del 2004 y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Esta última la localizamos nosotros en el Tesauro Laboral de la Sala Segunda. http://www.poder-judicial.go.cr/salasegunda/jurisprudencia/indice-tesauro-laboral-a.htm.

 

9)         Debe recordarse que, en todo caso, la discrecionalidad queda sujeta a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (principio contemplado en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública).

 

 

10)       En los pronunciamientos C-073-2000, C-074-2000, ambos de 10 de abril de 2000 y C-020-2001, se ha insistido las sentencias declarativas sólo tienen efecto inter partes, y por ende, sus efectos no pueden hacerse extensivos a otros servidores públicos que no figuraron como parte en el respectivo proceso.

 

11)       Motivación que debe entenderse como la fundamentación que deben dar las autoridades públicas del contenido del acto que emiten, tomando en cuenta los motivos de hecho y de derecho, y el fin que se pretende con la decisión (Resolución Nº 07924-99 de las 17:48 horas del 13 de octubre de 1999, Sala Constitucional).

 

12)       Véanse al respecto el oficio DAJ-2156 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Contraloría General de la República.