C-133-2005

08 de abril del 2005

 

 

M. Sc. Luis Polinaris Vargas

Gerente General

JUNTA DE PROTECCIÓN SOCIAL DE SAN JOSÉ

Presente

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio número G-2378-2004 del 2 de setiembre del 2004, recibido en la Procuraduría General de la República el 13 de setiembre del mismo año.

 

 I.         OBJETO DEL DICTAMEN

             Por medio del  Acuerdo de la Junta de Protección Social de San José, Artículo IV, inciso 14 de la sesión No. 25-2004 del 13 de julio del 2004, se solicita:

"...el aval de la Procuraduría General de la República en cuanto a la declaración de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo mediante el cual se aprobó la reasignación del puesto del señor XXX, funcionario del Departamento de Tesorería… ”

II.                DILIGENCIAS Y RESOLUCIONES SEGÚN EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO

             De la substanciación del procedimiento administrativo se determinan los siguientes hechos de importancia.

PRIMERO: Que por medio de la nota SI-280 B, del 3 de setiembre de 1998, el señor XXX solicitó al Departamento de Recursos Humanos revisar las funciones que ejerce en el Departamento de Tesorería.  (No consta en el expediente copia de dicho requerimiento, pero se desprende de la resolución 030-2001,folio 23, Oficio AL 689 de 5 mayo del 2004, folio 99)

SEGUNDO:   Que el señor XXX ha realizado las funciones de asistente de tesorería desde 1997. (Folio 23)

 

TERCERO:   Que mediante resolución del Departamento de Recursos Humanos N° 030-2001 de las 12 horas del 22 de febrero del 2001 se contesta la gestión interpuesta por el señor XXX, en los siguientes términos:

"Por tanto: a)Es criterio de este Departamento, que la rasignación del funcionario XXX procede solo a Oficinista III, por cuanto no posee nivel académico para otro puesto…"

            En dicho fallo se lee en la antepenúltima línea, como justificación:  "… lo señalado por la Asesoría Legal de la Institución, mediante oficio AL 1024 del 09 de setiembre de 1998, sin embargo, tal documento no consta en el expediente.  (folios 17-23)

CUARTO:     Que el Departamento de Recursos Humanos, Sección de Salarios, dicta la resolución N°SA-009-2001, de las 12 horas del 21 de setiembre del 2001, en la cual se decide mantener el criterio técnico de la reasignación del puesto de XXX como Oficinista III.  (Folios 10-16)

QUINTO:       Que mediante acuerdo de la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José, N° JD-418, sin precisarse la sesión en la copia que se aporta al expediente, pero que corresponde al Acta N° 46 del 18 de diciembre del 2001, artículo IV inciso 4, se aprueban las reasignaciones sometidas a su conocimiento, "…sujeto a la aprobación del presupuesto ordinario del año 2002 y límite de gasto correspondiente, según los incisos b-) y c-) del Decreto Ejecutivo # 28692-H"  (folios 33 y 34)

SEXTO:         Que a través del oficio N° G-505-2002, del 4 de abril de 2002, el Gerente General de la Junta de Protección Social, remite a la Autoridad Presupuestaria el informe que exige el artículo 21 del Decreto Ejecutivo N° 28692-H. (Folio 61)

SÉTIMO:       Que por medio del oficio N° STAP-0553-02, del 25 de abril del 2002, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria solicita al Gerente de la Junta de Protección Social de San José (JPSSJ) que aclare, entre otros aspectos, 1) por qué en el oficio G-085-2002 del 16 de enero del 2002, se indicó que en el período anterior no se habían dado reasignaciones y 2) por qué en la resolución SA-009-2001 se reasigna el puesto a una clasificación distinta a las funciones que se indican. (folios 38-40)

OCTAVO:     Que mediante el oficio N° R.H. 725 -2002 del 16 de mayo del 2002, suscrito por el Lic. Raúl Vargas Montenegro, Subjefe de Recursos Humanos, con el VB° del MSc. Luis Polinaris Vargas, Gerente General de la JPSSJ, se da respuesta al oficio N°STAP-0553-02, señalando lo siguiente:

"En el punto 7, las resoluciones que se citan (SA-006-2001, SA-008-2001 y SA-009-2001), se reasignan a clasificaciones distintas a las funciones que se indican, debido precisamente a que los funcionarios no cuentan con el requisito del puesto respectivo, y por lo tanto se les reasigna a uno de la misma naturaleza pero menor, según lo mencionado en el párrafo último del artículo 14 de los decretos 28692-H y 29514-H."  (Folio 42)

NOVENO:  Que en la misma fecha del hecho anterior, 16 de mayo del 2002, a través del oficio N°R.H.721-2002 el Subjefe de Recursos Humanos, le solicita al Jefe del Departamento de Contabilidad

"…realizar los siguientes traslados de plazas, con el fin de que en cada Unidad Organizacional se reflejen los costos por cargos fijos reales.  Lo anterior, por cuanto los funcionarios que se citan laboran desde hace mucho tiempo en las unidades en las que se solicita ubicarlos y recientemente se consolidaron las funciones que ejercen, mediante reasignación individual de funciones." (Folio 50)

DÉCIMO:  Que por medio del oficio N° STAP-0700-02, del 19 de junio del 2002, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria le comunica al Subjefe de Recursos Humanos de la JPSSJ, en lo que interesa, lo siguiente:

"3.  Para las Resoluciones […] SA-009-2001 se indica que las reasignaciones fueron hechas siguiendo lo establecido en el artículo 14 del decreto 28692-H.  Sobre el particular, debe tenerse presente que, tal y como lo establece el mismo artículo, su contenido no es aplicable a las reasignaciones.[…]

6.  Con base en lo expuesto en los puntos anteriores y de conformidad con lo estipulado en el artículo 17 del Decreto 28692-H, proceden las reasignaciones presentadas, con excepción de las realizadas a los puestos ocupados por […] XXX…"   (Folios 35-37)

UNDÉCIMO:  Que mediante acción de personal N° 2002-1389, del 23 de octubre del 2002, se traslada al señor XXX de la plaza de seguridad a tesorería, señalándose en el apartado de recomendación que el traslado físico se realizó el 28 de agosto de 1997.  Asimismo, en relación con las explicaciones se dice "según oficios G-2849-97"; sin embargo tal documento no consta en el expediente.  Que en relación con el salario se observa que no hay variación entre el estado actual y el estado propuesto.  (folio 51)

DUODÉCIMO:  Que en la sesión N° 44-2003 del 2 de diciembre de 2003, en el artículo IV, inciso 6, la Junta Directiva de la JPSSJ, mediante acuerdo N° JD-403, nombra al Órgano Director con el propósito de iniciar procedimiento ordinario para determinar la posible nulidad del acto administrativo de reasignación del puesto del señor XXX, según lo dispuesto por el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. (Folio 1 y 56)

DÉCIMO TERCERO:  Que mediante resolución de las 10:30 horas del 16 de febrero del 2004 el Órgano Director del procedimiento declara

"…la apertura del Procedimiento Administrativo Ordinario para determinar si existe Nulidad Evidente y Manifiesta del Acto Administrativo a través del cual la Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José aprobó en sesión del dieciocho de diciembre del año 2001 mediante Acuerdo JD-418 artículo IV inciso 4 del Acta No.46, las reasignaciones de puestos y que ha generado derechos subjetivos al señor XXX de conformidad con los artículos 173, 214 y 308 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.”

En dicha resolución inicial del Órgano Director se establecen los siguientes hechos:

“PRIMERO: Que con fundamento en el Oficio SG-514-01 del 26 de noviembre de 2001 y con las facultades que le otorga el artículo 15 del Decreto Ejecutivo N° 28692- H la Junta Directiva aprobó la reasignación de puestos de varios funcionarios entre ellos el funcionario XXX como consta en el Acuerdo JD-418 artículo IV Inciso 4, de la sesión del dieciocho de diciembre del año 2001. Acta N° 46.

SEGUNDO: Que mediante STAP-0553-02 del 25 de abril de 2002 dirigido al Licenciado Luis Polinaris Vargas, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria solicitó aclaración sobre 30 reasignaciones realizadas mediante acuerdo de Junta Directiva JD-418 del 18 de diciembre del 2001, así como que se remitiera constancia del encargado de Recursos Humanos sobre el cumplimiento de los puntos a1, a2, a3, a4, y c) del artículo 17 del Decreto 28692-H listado de reasignaciones aprobadas.

TERCERO: Que mediante STAP- 0700-02 del 19 de junio del 2002, dirigido al Licenciado Raúl Vargas Montenegro, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, rechazó la reasignación de puesto al funcionario XXX.[…]

Que en el Por tanto se pone a disposición del interesado el expediente administrativo, sin embargo no se enumera la prueba que se encuentra en el expediente  ” (Lo que se resalta no es del original, ver folios 6-9)

DÉCIMO CUARTO:   Que el  9 de marzo del 2004, a las 10:12 horas, el Órgano Director del Procedimiento realiza la comparencia oral y privada.  A ese acto asiste el señor XXX, pero decide no declarar. (Folio 78)

DÉCIMO QUINTO: Que por medio del Oficio I.O.D- 002 del 15 de marzo del 2004, el Órgano Director del Procedimiento remite el expediente a los miembros de la Junta de Protección Social, para que valoren sus recomendaciones, en relación con el presente caso. (Folios 94-80)

DÉCIMO SEXTO:   Que por medio del oficio N° AL 689, del 5 de mayo del 2004, las abogadas Shirley López Rivas y Mercia Estrada Zúñiga, con el visto bueno de Marcela Sánchez Quesada, asesora legal, consideran procedente remitir el caso a la Procuraduría General de la República, previa emisión del criterio legal. (Folios 96-99)

DÉCIMO SÉTIMO: Que la Junta Directiva de la JPSSJ, en sesión N° 25-2004 del 13 de julio del julio del 2004, artículo IV, inciso 14, acuerda

"Solicitar el aval de la Procuraduría General de la República en cuanto a la declaración de la nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto  administrativo mediante el cual se aprobó la reasignación del puesto del señor XXX, funcionario del Departamento de Tesorería…"

DÉCIMO OCTAVO:   Que a través del Oficio N° G.546-2005, del 23 de febrero del 2005, el M.Sc. Luis Polinaris V., Gerente General de la JPSSJ, pone en conocimiento de este Órgano Asesor el acuerdo de Junta Directiva N°JD13, que corresponde al artículo V inciso 6) de la sesión N° 01-2001 del 11 de enero del 2005, mediante el cual se remite documentación relacionada con la nulidad que se pretende declarar.

III.             DEL CARÁCTER EXCEPCIONAL DE LA POTESTAD ADMINISTRATIVA DE ANULAR ACTOS DECLARATORIOS DE DERECHOS SUBJETIVOS

Como lo ha expuesto en múltiples oportunidades este órgano consultivo, la potestad de la Administración Pública para anular sus propios actos, creadores de derechos subjetivos, procede excepcionalmente, para los casos en los cuales se esté en presencia de una nulidad absoluta que reúne los atributos de evidente y manifiesta, de acuerdo con lo dispuesto por el Legislador en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.

Establece dicho numeral lo siguiente:

"...1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.

Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.

2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.

3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.

4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.

5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.

6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.

7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.

8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999) (TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención). ..."  (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).

 

Como puede observarse, esta norma contempla en forma clara los requisitos materiales y formales para que pueda proceder la declaratoria de nulidad de actos administrativos, declaratorios de derecho subjetivos, por la misma Administración.

 

            Requisitos que fueron ampliamente analizados por Don Eduardo Ortiz, al conocerse y discutirse en el Plenario Legislativo el proyecto de la Ley General de la Administración Pública.  (Por ejemplo véase el Acta de la Sesión Nº103, celebrada por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, a las catorce horas con quince minutos del dos de abril de mil novecientos setenta, págs. 2,  5 y 6 en donde se explica con detenimiento lo que debe considerarse como "evidente y manifiesta" y sus fundamentos.

 

Asimismo, la Jurisprudencia Constitucional ha sido enfática al determinar que la potestad de anular en sede administrativa los actos administrativos, creadores de derechos subjetivos, constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o del principio de la intangibilidad de los actos propios,  y a la que se le ha dado rango constitucional por derivar del ordinal 34 de la Constitución Política.  (Entre otras sentencias, véase los votos: N° 2004-10004, de las 14:41 horas del 4 de febrero del 2004, N° 7378-2002 de las 8:41 horas 26 de julio del 2002, 2186-94 de las 17:03 horas del 4 de mayo de 1994)

 

De lo expuesto,  como se ha dicho en otras oportunidades, se puede concluir, en lo fundamental, que:

 

·         La potestad de la anulación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos, es limitada.

·          La potestad administrativa de anulación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

·          Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma  constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.  (Pronunciamiento N° C- 121-2003 del 2 de mayo del 2003)

 

IV.      DEL DEBIDO PROCESO COMO GARANTÍA PARA EL ADMINISTRADO

 

De previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el legislador exigió en el artículo 173, inciso 3, la substanciación de un procedimiento administrativo ordinario, en el que se deben observar los principios y las garantías del debido proceso. Procedimiento ordinario que se encuentra regulado en el Libro Segundo de la Ley General de la Administración Pública, N° 6227, artículos 214 y siguientes en relación con el artículo 308 siguientes y concordantes del mismo cuerpo normativo.

 

            La jurisprudencia constitucional ha desarrollado en forma amplia el tema del debido proceso y específicamente en materia de procesos administrativos pueden consultarse, los votos de la Sala Constitucional números: 1050-96, 1337-96, 2177-97, 5516-96, 5688-98, 2002-1434, 2002-2784, entre otros.

En relación con el derecho de defensa, que incluye el de audiencia y los principios de imputación e intimación, ha resuelto el Tribunal Constitucional:

 

"Esta Sala en reiterada jurisprudencia ha definido claramente, los contenidos del derecho de defensa y el debido proceso, así como la obligación de la Administración de dar un cabal cumplimiento a tales principios, que se derivan de la relación de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política en beneficio de los administrados, frente a las disposiciones de la Administración, cuando éstas, se refieran a materia sancionadora o puedan desembocar en la supresión o restricción de derechos subjetivos de las personas. Así en sentencia número 1739-92 de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, esta Sala, y en lo que aquí interesa, se pronunció en cuanto al derecho general de defensa, que entre otros implica, particularmente el de audiencia y los principios de imputación e intimación, así como el derecho a la motivación o fundamentación debida de toda resolución procesal. El principio de intimación expuesto en dicha sentencia, significa el derecho de ser instruído de los cargos que se le imputan a cualquier persona o personas, y el principio de imputación, el derecho a tener una acusación formal, en el sentido de individualizar al o los imputados que se pretendan someter a proceso, describir en forma detallada, precisa y claramente el hecho que se les acusa, y hacer una clara calificación legal del hecho, señalando incluso los fundamentos de derecho de la acusación y concreta pretensión punitiva. Además, la Ley General de la Administración Pública regula, en su "Libro Segundo" (artículos 214 y siguientes) los principios generales del procedimiento administrativo, cuyo objeto es la averiguación de la verdad real de los hechos, en respeto de los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, estableciéndose como principios rectores el de legalidad, que lo rige, notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento, el acceso al expediente, la prueba que ha sido instaurada en su contra, el derecho a tener una comparecencia oral con la Administración, la oportunidad de aportar pruebas de descargo, posibilidad en caso de pruebas testimonial de repreguntar a los testigos, y de contar con patrocinio letrado si lo estimare conveniente, así como de interponer contra el acto final los recursos que la ley acuerde; en fin, se trata de que el administrado, ante la amenaza cierta, de que al acusar la Administración solo un acto lesivo a sus intereses, tenga plena oportunidad de ejercitar su defensa. Los elementos expuestos, son los que constituyen precisamente el contenido del debido proceso, y que, difícilmente se le puede otorgar al recurrente el debido procedimiento administrativo incoado en su contra, sino es con el resguardo de los principios que lo conforman."   (Voto N° 2376-98 de las 16:54 horas del 1° de abril de 1998)

 

Consideraciones legales y jurisprudenciales  que de seguido examinaremos.

 

V.                ANÁLISIS DEL CASO CONCRETO

 

                Del estudio de los autos que conforman el expediente a nombre del señor XXX este órgano consultivo pudo constatar la presencia de vicios en el procedimiento  que provocan la nulidad del mismo, (artículo 254, en relación con los artículos 249, 223 y 173 párrafo 3° todos de la Ley General de la Administración Pública) como se explica a continuación:

A.        De la indebida intimación e imputación.

                Partiendo de lo expuesto por la Sala Constitucional se puede afirmar que en el presente proceso administrativo ordinario no se cumplió en forma efectiva el debido proceso, por violación al derecho de defensa al evidenciare un quebrantamiento de los  principios de intimación e imputación.

                El procedimiento administrativo ordinario para declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos exige que se indique en forma expresa cuál es o son los actos que se encuentran viciados.

                La inobservancia de ese requerimiento provoca, en la esfera de los derechos del administrado, la violación de los principios de intimación e imputación, y por tanto, del mismo procedimiento administrativo.

            Los principios de intimación e imputación, partiendo de las consideraciones de la jurisprudencia constitucional,  obligan a la Administración a describir, en forma  precisa y clara, el acto o actos que se encuentran viciados y las razones que hacen que la nulidad de ese acto sea  absoluta, evidente y manifiesta.

            Requisito que no se cumple en el presente procedimiento ordinario, porque mediante la resolución inicial de las 10:30 horas del 16 de febrero del 2004, el Órgano Director del Procedimiento sólo le intima e imputa al señor XXX del Acuerdo de Junta Directiva de la Junta de Protección Social de San José, N° JD-418, que aprueba las reasignaciones de puestos, no así de los actos administrativos de ejecución de dicho Acuerdo, que para el caso específico que nos ocupa, son los que generan derechos a favor del funcionario XXX, en vista de que podría cuestionarse la ineficacia del acto de Junta Directiva en comentario, por carecer de la aprobación de la Autoridad Presupuestaria, según la literalidad del mismo acuerdo y de lo dispuesto por la Ley 8131, artículo 21, así como su reglamento, artículos 15 y 19.5 y del Decreto N°28692-H.

B.        Del deber de enumerar la documentación pertinente en el acto de citación.

De la revisión del expediente administrativo se puede constatar el incumplimiento por parte del Órgano Director del Procedimiento del requisito formal previsto en el artículo 312 de la Ley General de la Administración Pública, que establece que la citación  debe enumerar toda la documentación de interés que se encuentre en el expediente.  Como puede observarse, el "índice" de los documentos que constan en el expediente se encuentra después de la comparecencia y se hace para efectos del informe, pero no en función de garantizar al administrado su derecho de defensa.

CONCLUSIÓN

 

            Este Órgano Consultor, en su carácter de contralor de legalidad, concluye que no procede la declaratoria de nulidad absoluta, evidente y manifiesta que se requiere, porque del análisis de la substanciación del expediente administrativo se denota el incumplimiento, por parte del Órgano Director del Procedimiento, de requisitos formales en el acto inicial de citación, específicamente en cuanto a la intimación e imputación de los actos creadores de derechos subjetivos, que provoca la nulidad de lo actuado a partir del acto de citación.

 

Atentamente,  

 

María del Rocío Solano Raabe

Procuradora Adjunta

 

 

Anexo:   Expediente Administrativo

 

 

Mrsr/ dahs