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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 141
 
  Dictamen : 141 del 21/04/2005   

C-141-2005

C-141-2005


21 de abril del 2005


                                                                               


 


Licenciada


Marta Eugenia Acosta Zúñiga


Contralora General de la República a.i.


Contraloría General de la República


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio n.° CO-0071 del 21 de febrero del 2005, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre la aplicación del Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en Forma Desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


I.-        ANTECEDENTES.


 


A.-       Criterio de la Asesoría Jurídica del órgano consultante.


 


Mediante oficio n.° 708-DAGJ-1188-2004 del 26 de mayo del 2004, suscrito por el Lic. Manuel Martínez Sequeira y la Licda. Adriana Pacheco Vargas, gerente de División y fiscalizadora asociada, respectivamente, se arriba a la siguiente conclusión:


 


“(…) estamos en presencia de un supuesto de derogatoria tácita por incompatibilidad sobreviniente o implícita, siendo que la norma posterior, a saber el RGDHC, vino a regular de forma integral, e inclusive de manera más amplia, el tema de la desconcentración bajo un propósito completamente diverso al anterior, ya que vino a establecer un marco jurídico de organización y funcionamiento de los hospitales y clínicas de la CCSS en que opera la desconcentración, pero con dos diferencias fundamentales con respecto a la anterior regulación, que son el ampliar los temas sobre los cuales puede versar la desconcentración y el adaptarse a lo que a tales efectos dispuso la Ley No. 7852, fijando requerimientos adicionales...”.


 


B.-       Criterio de la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


Por medio del oficio n.° ADPb-462-2005 del 25 de febrero del 2005 este despacho dio audiencia de la presente consulta al Dr. Alberto Sáenz Pacheco, presidente ejecutivo de la CCSS. El citado funcionario, en el oficio n.° P.E. 11.341-05 de 30 de marzo del año en curso, en lo que interesa, indica lo siguiente:


 


“Con base en el análisis efectuado, podemos arribar a las siguientes conclusiones:


 


1. Que la Ley 7852 Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, no vino a regular aspectos de carácter técnico, formales o procedimentales relacionados con el ejercicio de las competencias a desconcentrar -incluyendo la materia de la contratación administrativa- y por el contrario, se limitó a manifestar la voluntad política y social para que la Caja promoviera un proceso de reorganización funcional y estructural amparado en el instituto de la ‘desconcentración’, por primera vez con los efectos jurídicos que le asigna el numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, por lo que no se observa la colisión normativa que se apunta por la Contraloría al respecto, que con base en la jerarquía de las fuentes del derecho, pudiera haber ocasionado la aludida derogatoria.


2. ”. Que el Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en forma Desconcentrada de la Caja Costarricense de Seguro Social, es un documento que regula las etapas del ciclo de compra, establece niveles de autorización interna, requisitos formales y procedimientos a cargo de las diversas instancias que participan en el proceso para la adquisición de bienes y servicios a nivel institucional, y que adicionalmente concedió una mayor capacidad a determinadas  ‘unidades ejecutoras’, para el trámite de procedimientos de mayor complejidad al que anteriormente se encontraba facultadas, con el propósito de ir promoviendo una desconcentración paulatina en el ejercicio de esas competencias, constituyendo así un documento que instrumentalizada la ejecución de las diferentes etapas de la contratación administrativa a nivel interno, y señala competencias y obligaciones de las instituciones administrativas involucradas, con algunas especificaciones sobre las potestades concedidas a determinadas unidades en procura de una traslación parcial o gradual de aspectos meramente operativos.


3. Que el Reglamento de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, conforma un marco general del ámbito de competencias a desconcentrar para la implementación del modelo de desconcentración institucional que promueve la institución, en donde se establecen los límites mínimos y máximos para el ejercicio de competencias en forma desconcentrada, pero que no regula los requisitos formales o procedimentales a ejecutar por el ‘órgano desconcentrado’ para el ejercicio de tales competencias, y por el contrario dejó debidamente salvaguardado el respeto de la normativa técnica específica para la ejecución de actos y resoluciones administrativas en particular, por lo que no regula, conforme lo considera la Contraloría, en forma integral y mucho menos más amplia la materia de la contratación administrativa a nivel institucional, condición que no permite -aún cuando se refiera a la misma materia- tener por derogada, y mucho menos implícitamente, el resto de normas de igual o mayor rango, que regulen esta actividad a nivel interno.


4. Que el artículo 56 del Reglamento de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la Caja Costarricense de Seguro Social, literalmente dispone la derogatoria implícita de cualquier norma interna de igual o inferior rango que se le oponga, de manera que si como sucede en el caso concreto, en la norma creada se salvaguardó la aplicación de la normativa específica, tal disposición pasó a formar parte de lo normado, y por tanto acorde y no opuesto a su contenido, resultando inaplicable e improcedente la citada derogatoria, la cual de acuerdo con la revisión normativa efectuada al Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios, más que modificar sus disposiciones vino a ampliar básicamente las facultades concedidas a los ‘órganos desconcentrados’ frente a las que posee en la actualidad el resto de unidades y centros de salud.


 


Con base en lo anterior, podemos concluir que a nuestro criterio no se ha producido la aludida derogatoria tácitamente por incompatibilidad sobreviniente o implícita, que señala la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República; toda vez que aún cuando se trate de una norma anterior a la introducción del proceso de desconcentración institucional, el Reglamento para la Obtención de Bienes y Servicios, regula aspectos concretos que no se encuentran desarrollados por el Reglamento de Desconcentración, por lo que aún cuando ambos instrumentos se refieran al mismo [debe ser ‘a la misma’] materia ambos regulan aspectos distintos, por lo que tal y como, se plantea el segundo, resulta recíprocamente  complementarios  entre sí, para el ámbito de competencias que a cada uno corresponde, no existiendo por tanto tal incompatibilidad u oposición normativa”.


 


C.-       Criterios de la Procuraduría General de la República.


 


El tema de la derogatoria tácita que se nos plantea ha sido recurrentemente consultado al Despacho. Por tal motivo, se puede afirmar que el Órgano Asesor ha sentado jurisprudencia administrativa al respecto, por lo que estaremos recurriendo a nuestros pronunciamientos para fundamentar nuestra postura.


 


II.-       SOBRE EL FONDO.


 


Con el propósito de deslindar el asunto consultado, hemos de advertir, prima facie, que el conflicto de normas en el tiempo se presenta en forma horizontal, y no vertical, es decir, entre normas del mismo rango, sea entre el Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en Forma Desconcentrada de la CCSS, el cual fue aprobado por su Junta Directiva, en el artículo 17 de la sesión n.° 7162, celebrada el 30 de setiembre de 1997, y publicado a La Gaceta n.° 211 del 3 de noviembre de ese mismo año, el que se dictó con fundamento en los artículos 105 y 109 de la Ley de Contratación Administrativa, Ley n.° 7494 de 2 de mayo de 1995, y el Reglamento General de Desconcentración de Hospitales y Clínicas de la CCSS, publicado a La Gaceta n.° 3 del 5 de enero del 2000, el cual se dicta para desarrollar, aplicar y alcanzar los objetivos de la desconcentración y autonomía previstos en la Ley n.° 7852 de 30 de noviembre de 1998, Ley de Desconcentración de los Hospitales y Clínicas de la CCSS. Lo anterior, pues la Ley n.° 7852 únicamente se limita a señalar que el proceso de desconcentración de los hospitales, las clínicas y otros centros de salud de la CCSS les permitirá mayor autonomía en la gestión presupuestaria, la contratación administrativa y el manejo de los recursos humanos (artículo 1°), gozando para ello de una personalidad jurídica instrumental, la cual debe ejercerse dentro de las disposiciones legales aplicables, los límites fijados por la Caja y el compromiso de gestión (artículo 7), de lo que no puede deducirse  que exista una incompatibilidad objetiva e insalvable entre los preceptos de la norma superior (la ley) y los del reglamento que se nos consulta.


 


Además de lo anterior, también debemos hacer una segunda advertencia, y es que la Procuraduría General de la República, en este estudio, no entrar a valorar la conveniencia de que existan ambas normativas o la necesidad de su unificación.


 


Antes de realizar el test comparativo entre ambos cuerpos normativos, para efectos de este estudio, es importante tener presente algunos conceptos generales sobre la derogatoria tácita. En relación con el tema, el Órgano Asesor, en el dictamen C-122- 97 del 8 de julio de 1997, manifestó lo siguiente:


 


“Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.


 


‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’


 


‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.


 


La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra  ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”.


 


Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó lo siguiente:


 


“La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho  Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política.  Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita.  La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. ..”.


 


Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.


 


Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita.


 


Para constatar la reforma o derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:


 


a.-        Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.


 


b.-        La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995).


 


Es necesario indicar que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue la voluntad expresamente manifiesta del legislador derogar la norma.


 


Entrando ya en materia, se observa que el Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en Forma Desconcentrada tiene como objeto el complementar las regulaciones contenidas en la Ley de Contratación Administrativa, así como en su Reglamento, contemplando disposiciones y procedimientos que rigen las diferentes etapas de la actividad contractual que despliegan las diferentes Unidades Programáticas de la CCSS (artículo 1°). Por otra parte, a la Unidad de Adquisiciones o, en su defecto a la oficina que el jerarca de cada una de estas designe, se le atribuyen varias competencias, tales como:


 


a.-        Tramitar las diferentes etapas de los procedimientos tendentes a la celebración de los contratos administrativos que requieran las unidades ejecutoras de la CCSS.


 


b.-        Establecer el seguimiento adecuado sobre la debida ejecución de la prestación a cargo de los contratistas (artículo 2).


 


Además, se establece una Comisión de Contrataciones como órgano encargado del análisis técnico de las ofertas y de emitir la recomendación de adjudicación o la declaratoria de desierto debidamente justificadas y fundamentadas, ante el jerarca de la Unidad Ejecutora en los procedimientos de licitación pública, licitación por registro y licitación restringida (artículo 3). Por otra parte, en los artículos subsiguientes del citado Reglamento, se regulan una serie de aspectos propios de los procedimientos de contratación administrativa que, por razones de espacio y porque no es indispensable para los fines de estudio, no pasamos a reseñar en forma detallada, sino de manera general. En efecto, en el artículo 4 se regula el pago, en el 5 artículos la compra, en el 6 los bienes y servicios no incluidos en el Catálogo General, en el 7 las cantidades a comprar, en el 8 los informes, en el 9 el presupuesto, en el 10 la contabilidad y en el 11 el registro de las contrataciones. A partir del título II, se norma la formación de la voluntad administrativa. En el título III, la formación del contrato (tipos de procedimiento, la licitación pública, la licitación por registro, la licitación restringida y la contratación directa). Además, a partir del artículo 36 se incluye un conjunto de disposiciones generales para todo tipo de contratación relativas, entre otras cosas, al cartel, la oferta, el acto de apertura de la oferta, la evaluación de ofertas y la adjudicación. En el título IV, se regula todo lo relativo a la ejecución del contrato. En el título V, se norma el tema de los recursos (de la objeción al cartel en licitaciones públicas o por registro, en licitaciones restringidas, el de apelación y el de revocatoria). En el título VI, se regula la contratación de servicios. En el Titulo VII las sanciones. En el título VIII, se norma el control de la actividad de contratación y disposiciones finales. Por último, se establecen varias disposiciones transitorias en la que, en una primera etapa, se autoriza la aplicación del Reglamento en cuanto compras directas, licitaciones restringidas y licitaciones por registro, estas últimas únicamente para servicios continuos a las 12 unidades ejecutoras incluidas en el plan piloto de asignación de recursos financieros a saber: Hospitales: Nacional de Niños, Turrialba, Grecia, Monseñor Sanabria, México, San Juan de Dios y Dr. Rafael A. Calderón Guardia. Área de Salud: Turrialba, Esparza, Chacarita, Barranca y Santa Bárbara de Heredia. Además, se indica que el Reglamento se aplicará, en cuanto a compras directas, al resto de unidades ejecutoras no incluidas en el plan piloto, por el monto que se encuentre vigente en la institución; también se señala que la aplicación del Reglamento se extenderá a los nuevos planes pilotos que se autoricen en el futuro, conforme en el parámetro descrito atrás.


 


Por su parte, en el Reglamento a la Ley n.° 7852, se regula el tema de la contratación administrativa en el capítulo V denominado “de la Contratación Administrativa” (a partir del artículo 32 y siguientes), cuyos principales rasgos distintivos son los que pasamos a exponer a continuación. Los órganos desconcentrados tienen competencia suficiente para celebrar las contrataciones administrativas de bienes, servicios y obras que deben realizar con el propósito de cumplir sus objetivos y metas. Esta competencia debe ejercerse de conformidad con la legislación vigente, los lineamientos estratégicos y la normativa técnica general que específicamente se defina a nivel Institucional, así como dentro de los límites que establece ese reglamento y el correspondiente Compromiso de Gestión que suscribe el órgano con la Junta Directiva de la Caja. Además, mediante el Compromiso de Gestión pueden trasladarse al órgano desconcentrado, en materia de contratación administrativa y dentro del ámbito de competencia territorial, todas o algunas de las competencias, deberes, potestades y funciones reconocidas a la Caja por las Leyes, reglamentos, normas generales que le afecten o propias de la institución que regulen esas actividades, a las que se encuentren sometidos, al igual que a los pronunciamientos que en esa materia le resulten vinculantes. También, para que los órganos desconcentrados ejecuten adecuadamente la contratación de bienes y servicios, la Gerencia de Operaciones, por medio de la Dirección de Recursos Materiales debe cumplir con las siguientes funciones específicas:


 


a.          Realizar y comunicar anualmente, los estudios técnicos necesarios para identificar los suministros que presenten condiciones de significativa economía de escala a nivel Institucional. Adicionalmente, deben emplear mecanismos de negociación centralizada del precio de los bienes y servicios, procurando reservar las contrataciones para que se continúen perfeccionando en el nivel desconcentrado. Cuando no sea posible trasladar el perfeccionamiento de la contratación al nivel desconcentrado, deben planificar adecuadamente esas contrataciones hasta su efectiva ejecución y distribución, de manera que no se obstaculice la eficiencia de los órganos desconcentrados.


 


b.         Constituir y mantener un Registro General de Proveedores de la CCSS. Para el funcionamiento de dicho Registro se deben establecer un procedimiento de acreditación y un sistema de información, en tres niveles integrados: Nacional, Regional y Local, y en al menos tres áreas específicas: Registro de Proveedores; Registro de Contratos según la modalidad empleada; y Registro de Sanciones. También se establece los programas necesarios para que dichos procedimientos de acreditación y registro faciliten la contratación de las unidades desconcentradas con los proveedores que ofrezcan las mejores condiciones económicas, de seguridad y de atención, a los órganos. desconcentrados y al nivel central. Los órganos desconcentrados deben utilizar obligatoriamente el Registro General de proveedores de la Caja.


 


c.          Elaborar, para conocimiento y aprobación de la Junta Directiva de la CCSS, las propuestas de normas y políticas institucionales generales en materia de contratación administrativa de bienes y servicios.


 


d.         Desarrollar, mantener y poner al alcance y disposición de los todos los órganos desconcentrados, un sistema de información para la gestión de los suministros, que permita entre otros aprovechar las ventajas tecnológicas disponibles y accesibles actualmente, en beneficio de la optimización de los procesos de compra, gestión de inventarios, precios institucionales, control de obsolescencia, consolidación a nivel institucional regional o local de compras e inventarios, registro de transacciones y consumos, evaluación operativa del desempeño.


 


e.          Apoyar a los órganos desconcentrados, en los siguientes campos: información de proveedores, publicación nacional o internacional de concursos, servicios de almacenamiento y distribución y otros, para que las Unidades realicen directamente la contratación de bienes y servicios.


 


f.          Capacitar y asesorar los órganos desconcentrados sobre, procedimientos de exoneración de impuestos y desalmacenaje, con el Ministerio de Hacienda necesarios para continuar aprovechando el escudo fiscal a que tiene derecho la CCSS.


 


g.          Capacitar a las unidades desconcentradas para que estas realicen directamente los trámites interinstitucionales relacionados con el tema de contratación administrativa, especialmente con referencia a procedimientos ante la Contraloría General de la República.


 


h.          Brindar a solicitud de los Órganos Desconcentrados la asistencia técnica para que puedan realizar una adecuada verificación de la calidad de sus adquisiciones.


 


i.           Mantener actualizados y a disposición de los órganos desconcentrados los catálogos, normas técnicas y especificaciones de Bienes y Servicios que se requieren para la adecuada prestación de los servicios institucionales.


 


j.          Establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los órganos desconcentrados en la actividad de la contratación administrativa, de conformidad con los lineamientos de política de la institución y los compromisos adquiridos por el órgano desconcentrado en el Compromiso de Gestión. Asimismo, cumplir con el reporte trimestral a que se refiere el artículo 101 de la misma Ley de la Contratación Administrativa. Por medio de las evaluaciones operativas periódicas propiciar que los órganos desconcentrados mantengan un proceso de mejoramiento continuo de su capacidad de gestión de sus suministros, de cuyos resultados deben informar oportunamente a la Junta Directiva de la Institución.


 


k.         Capacitar a los órganos desconcentrados, a su solicitud, para aspectos tales como: planeamiento de requerimientos, preparación de carteles, evaluación de ofertas, atención de recursos de apelación y similares, finiquito de contratos, trámites aduaneros, gestión de inventarios, gestión de la obsolescencia y de artículos inmovilizados, actualización en contratación administrativa, actividades que corresponden al Órgano Desconcentrado.


 


También, en materia de contratación de obras de infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general, el órgano desconcentrado tiene plena competencia para contratar, en tanto el costo anual de los compromisos que deben satisfacerse a los contratistas, no superen como máximo el quince por ciento (15%) del presupuesto anual del centro y siempre y cuando cumpla con la política y normativa vigente y las siguientes condiciones tendentes a evitar la desarticulación, la demanda autoinducida, los costos operativos excesivos y las inversiones infructuosas:


 


a.          No modifique, unilateralmente, el perfil funcional del establecimiento,


 


b.         No provoque, sin justificación técnica, un desarrollo excesivo de la capacidad de oferta de sus servicios de salud,


 


c.          Realice un adecuado mantenimiento, aprovechamiento y operación de su acervo tecnológico,


 


d.         Elabore los planes específicos que justifiquen la factibilidad y racionalidad técnico-económica de los proyectos de inversión, así como su capacidad técnica y financiera para ejecutarlos.


 


Para este tipo de contrataciones, se debe incorporar al contrato una cláusula que garantice el cabal cumplimiento de lo ordenado. Las contrataciones adjudicadas de conformidad con estas disposiciones son recurribles por los interesados ante la Junta Directiva de la Institución, de acuerdo con la cuantía y los procedimientos de contratación aplicables. Los montos y modalidades de contratación continuarán siendo definidos por la Junta Directiva de la Institución. Además, se indica que los órganos desconcentrados ejecutan las contrataciones de infraestructura, bienes inmuebles y adquisición de tecnología en general, para tales efectos, la Gerencia de Operaciones por medio de las Direcciones correspondientes, debe cumplir con las siguientes funciones:


 


a.          Desarrollar, asesorar y dotar a los órganos desconcentrados de un sistema de información para mantener actualizado el inventario técnico de la infraestructura y equipo, que contenga entrega de los datos pertinentes para establecer su estado de funcionamiento, conservación, confiabilidad y eficiencia. Este sistema de información, debe contribuir a la definición de las políticas de inversión en infraestructura física y equipamiento de las distintas unidades, así como, facilitar a los órganos Desconcentrados el mejoramiento de la gestión de conservación y mantenimiento.


 


b.         Elaborar y poner a conocimiento de la Junta Directiva de la CCSS, las propuestas de políticas de mantenimiento y la normativa técnica para la infraestructura y equipo, que deberán incluirse en los compromisos de gestión.


 


c.          Consolidar los diferentes estudios de vulnerabilidad que se requieran para determinar la política institucional en esta materia de forma tal que coadyuve a la prevención y atención de factores de riesgo atendiendo a la política que se determine, los órganos desconcentrados elaborarán los planes de contingencia.


 


d.         Difundir entre los órganos desconcentrados la normativa técnica general en el ámbito de su competencia.


 


e.          Capacitar a los órganos desconcentrados para que puedan contratar y supervisar adecuadamente sus propios proyectos de inversión.


 


f.          Establecer los mecanismos de evaluación de la gestión de los órganos desconcentrados en cuanto a los proyectos de inversión a su cargo, de conformidad con los lineamientos de política de la institución y los compromisos adquiridos por el órgano desconcentrado en el Compromiso de Gestión. Por medio de las evaluaciones operativas periódicas propiciar que los órganos desconcentrados mantengan un proceso de mejoramiento continuo de su capacidad de ejecución de sus proyectos de inversión, de cuyos resultados deberá informar oportunamente a la Junta Directiva de la Institución.


 


Por último, los órganos desconcentrados deben registrar en el sistema de información todas las contrataciones administrativas que realicen y las sanciones que impongan a sus proveedores de conformidad con la Ley de la Contratación Administrativa.


 


En lo referente a la materia de gestión presupuestaria, se dispone en el capítulo VI (a partir del artículo 40 y siguientes) que corresponde al órgano desconcentrado el manejo y la gestión del presupuesto que anualmente se les asigne centralmente, de conformidad con ese Reglamento, atendiendo a la asignación presupuestaria y a los límites que determine el correspondiente Compromiso de Gestión y la política presupuestaria institucional. Dentro del monto preliminar asignado vía compromiso de gestión a cada órgano desconcentrado y la política presupuestaria institucional, el órgano desconcentrado debe presentar ante la Gerencia Financiera su proyecto de presupuesto para el ejercicio económico inmediato siguiente. La presentación debe cumplir con los instructivos dispuestos para tal fin y se debe formalizar dentro de los plazos que oportunamente y con la suficiente antelación. Cuando se asignan recursos adicionales, debe adaptarse el compromiso de gestión para incorporar las variaciones previstas en la producción concertada. Incluso, se autoriza a los órganos desconcentrados a realizar las modificaciones presupuestarias internas y adoptar las modificaciones externas, para lo cual deben aplicar los mecanismos establecidos y los instructivos vigentes sobre la materia. Además, el órgano desconcentrado ejecuta su presupuesto de acuerdo con la planificación realizada, lo pactado en el Compromiso de Gestión y las disposiciones legales y reglamentarias de aplicación a la materia.


 


Antes de adoptar una decisión definitiva en este asunto, debemos hacer una aclaración de rigor, en el sentido de que en aquellos casos en los cuales no se está aplicando la normativa posterior (compartimentos de la organización de la CCSS donde no ha operado la desconcentración), pues no los alcanza, pero donde se viene aplicando la normativa anterior, el asunto no amerita mayor discusión. En este supuesto, tal y como ocurrió en el dictamen C-376-2003 del 1° de diciembre de 2003, se puede concluir que no ha acontecido la derogatoria tácita, por la elemental razón de que el supuesto de hecho regulado por la normativa anterior no es comprendido en la normativa posterior, por lo que, para los casos no regulados en la nueva normativa, el reglamento que usted nos consulta continúa vigente.


 


Dicho lo anterior y como puede observarse atrás, en la normativa posterior (Reglamento a la Ley n.° 7852) se regula la misma materia que desarrolla la normativa anterior (Reglamento de Normas y Procedimientos). Empero, aún nos falta precisar si entre ambas regulaciones existe o no una incompatibilidad objetiva e insalvable.


 


Desde nuestro punto de vista, no se ha producido la derogatoria tácita por varias razones. En primer término, del análisis comparativo se desprende, con claridad meridiana, que la normativa posterior se limitó a especificar el marco general de competencias concedido a los órganos desconcentrados, sin entrar a normar concretamente los procedimientos en las materias de contratación administrativa, recursos humanos y presupuesto. Desde esta perspectiva, entre la normativa anterior y la posterior se da un fenómeno de complementariedad, y no de contradicción, lo que significa, en la práctica, que ambas normativas pueden coexistir sin que por ello se produzcan contradicciones insalvables entre ellas.


 


La tesis de la derogatoria tácita sería correcta si en la norma posterior se hubiera regulado a nivel técnico y procedimental todo lo relativo a las diversas fases o etapas de la actividad contractual que despliegan las diferentes unidades programáticas de la CCSS -en este caso de los órganos desconcentrados-; sin embargo, su ámbito de aplicación se orienta más a aspectos de carácter general relacionados con su organización y su funcionamiento, entre los cuales se regula el tema de la contratación administrativa, pero abordándolo desde una perspectiva general. Desde esta óptica, se puede afirmar que la normativa anterior regula aspectos concretos, técnicos y de procedimientos que no se encuentran desarrollados en la normativa posterior, lo significa que no se da una contradicción objetiva e insalvable entre ellos, requisito necesario para que opere el instituto de la derogatoria tácita.


 


Es por las anteriores razones, que se puede afirmar que en el caso que nos ocupa, no ha operado la derogatoria tácita del Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios con la entrada en vigencia del Reglamento de Desconcentración de los Hospitales y las Clínicas de la CCSS.


 


III.-     CONCLUSIÓN.


 


El Reglamento de Normas y Procedimientos para la Obtención de Bienes y Servicios en Forma Desconcentrada de la CCSS no fue derogado tácitamente con la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley n.° 7852.


 


De usted, con toda consideración y estima,


 


 


Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional


 


 


FCV/mvc

 


 


Copia:  Dr. Alberto Sáenz Pacheco, Presidente Ejecutivo de la CCSS.