C-143-2005

22 de abril de 2005.

 

 

Señor

Juan Bautista Moya Fernández

Director Ejecutivo

Instituto del Café de Costa Rica (ICAFE)

S. O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número DEJ/1024/2004, de fecha 3 de diciembre de 2004, por medio del cual solicita nuestro criterio sobre cuál es el régimen jurídico aplicable a los empleados del Instituto de Café de Costa Rica, como ente público no estatal, y subsecuentemente, cuál mecanismo de aumento salarial debe aplicárseles, sea el decreto de salarios mínimos para el sector privado o el decreto de aumento salarial para el sector público.

 

 En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica -Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión del asesor legal (Oficios Nºs UAJ-088-2004 de 2 de diciembre,  UAJ-083-2004 de 15 de noviembre y UAJ-085-2004 de 30 de noviembre, todos del 2004), según la cual: “El régimen de empleo del ICAFE es mixto público, regido por el Derecho Administrativo en cuanto a principios, actos y responsabilidades, que contempla dentro de si un régimen salarial no estatutario, regido por el Código de Trabajo, sistema que se sustenta por la naturaleza jurídica del ICAFE (...) siendo un régimen salarial privado, en el que además no existe salario base sino mínimo, y donde no se contemplan beneficios o componentes salariales diferentes del salario total, y de decidirse aplicar algún aumento, procede el aumento del sector privado y no el del público”.

 

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por motivos de fuerza mayor.

 

I.                  Sobre lo consultado.

 

Según hemos afirmado en otras ocasiones, el vasto complejo organizativo que hoy componen las instituciones públicas es animado por un conjunto muy numeroso de personas físicas que en ellas trabajan, y dentro de este colectivo se pueden distinguir varios grupos.

 

Sin pretender agotar en forma exhaustiva sus categorías, podemos afirmar que algunas de estas personas han sido elegidas por elecciones populares o que tienen el carácter de servidores públicos "gobernantes", por estar investidos en funciones de índole esencialmente política con respecto al órgano que los nombra, precisamente en el ejercicio también de potestades políticas; no son considerados trabajadores, puesto que su relación jurídica con el Estado no es de naturaleza laboral, ni estatutaria; se rigen principalmente por el derecho constitucional; otros son designados con base en una relación ideológica de confianza; hay también empleados públicos que están vinculados a la Administración mediante contratos de trabajo o bien de otro tipo (de servicios o de consultoría), como podrían estarlo en la empresa privada, y por ende, sus relaciones -ya sean laborales o profesionales- se rigen por el derecho privado (de trabajo o civil). Pero la mayor parte del personal que trabaja al servicio de las instituciones públicas lo hacen dentro de lo que se denomina el “régimen de empleo público”, al cual ingresan mediante nombramiento de autoridad competente (acto administrativo), y por lo general después de superar tanto un proceso selectivo de mérito y capacidad, en virtud de criterios objetivos, como un período de prueba, y sus relaciones con la Administración se someten a un régimen regulado especialmente por el Derecho Administrativo, distinto al que corresponde a los demás trabajadores, y regido por principios esenciales y característicos del Derecho Público -legalidad, igualdad, imparcialidad, interdicción de la arbitrariedad, etc.-.

 

Pese a que todas las categorías anteriormente enunciadas caben en la amplia acepción de “servidores públicos” que contiene el numeral 111 de la Ley General de la Administración Pública, son aquellos últimos empleados los que reciben el nombre de “funcionarios” y el conjunto de que forman parte puede denominarse, en sentido subjetivo, la “función pública”, cuyo régimen jurídico tradicionalmente se ha caracterizado porque las condiciones de empleo no se establecen en un contrato o por convenio colectivo sino que se determinan por normas objetivas, leyes y reglamentos, que los poderes públicos pueden modificar unilateralmente dentro de ciertos límites constitucionales. De ahí que se afirme con propiedad que el funcionario no tiene con la Administración una relación contractual, sino “estatutaria”.

 

En virtud de lo anterior, es preciso indicar que la duda externada en su consulta es razonable, pues según sea público o privado el régimen jurídico aplicable al ICAFE, esto trae como consecuencia, entre otras cosas, "la aplicación en bloque de dicho régimen, que, a su vez, determina la naturaleza de los actos y situaciones jurídicas en que se desarrolla o manifiesta esa relación" (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II. Primer Edición. San José, C.R. Editorial Stradmann, 2000. P. 114), así como la determinación de la jurisdicción que conocería las pretensiones derivadas de aquella relación.

 

            A efecto de determinar con certeza el régimen jurídico aplicable a las relaciones de empleo a lo interno del ICAFE, debemos partir de la naturaleza jurídica propia del citado Instituto.

 

Conforme lo dispone el artículo 102 de la Ley N. 2762 de 21 de junio de 1961, reconocemos que “(...) el Instituto Costarricense del Café ha sido constituido por el legislador como un ente público de naturaleza corporativa. Es, pues, un ente representativo de los intereses del sector cafetalero. Como ente público, el ICAFÉ está sujeto al principio de legalidad. Ello implica que para actuar de una determinada forma, el Instituto requiere la habilitación legal correspondiente; ergo sólo puede actuar en los ámbitos y para los fines expresamente señalados por el legislador. Está obligado a respetar expresamente su competencia y toda su actuación debe enmarcarse dentro de la definición legal de esa competencia y de los fines públicos por los cuales se constituyó” (Pronunciamiento C-275-2001 de 4 de octubre de 2001, y en sentido similar el C-296-2001 de  26 de octubre de 2001).

 

Ahora bien, según refiere la más calificada doctrina ius publicista, en el marco de la descentralización como forma de organización administrativa, más que de Administración Pública en singular, hay que hablar de Administraciones Públicas; esto es, de una pluralidad de entidades dotadas de personalidad jurídica -centros de decisión e imputación de relaciones y posiciones jurídicas propias, lo cual se traduce en una mayor o menor capacidad de autodeterminación y de autogestión en la esfera de sus intereses-, en la que no todas están integradas en la Administración del Estado, aunque giran en su órbita, y por ende, estarán sometidas en menor o mayor medida a ciertos poderes de aquélla; esto último como manifestación de la unidad estructural política del Estado. Nos estamos refiriendo a los que tradicionalmente se conocen como entes menores, descentralizados o separados.

 

Dentro de la tipología de los entes públicos menores, para efectos de la presente consulta, interesa centrar nuestra atención en los entes de base corporativa -universitas personarum o grupos sociales autoadministrados-, y en especial, en las corporaciones sectoriales de base privada.

 

Define la doctrina que :

 

“(...) la Corporación es un conjunto de personas, las cuales adoptan la condición formal de miembros; son estos miembros, por una parte, los titulares de los intereses a los que el grupo va a servir, aunque se trate de sus intereses comunes y no particulares; y en segundo término, los propios miembros son quienes organizan el ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va integrar la voluntad propia del ente a través de un proceso representativo (...) La Corporación es, pues, un grupo de personas organizadas en el interés común (...) el interés y la voluntad (y podemos añadir: la dotación económica) de la Corporación son inmanentes al conjunto de personas que la integran, surgen, pues, del propio ente (...) Las Corporaciones, en cuanto expresión de un grupo social que administra asuntos “propios”, por ser el mismo grupo su destinatario inmediato, son la cifra misma de la técnica de “autoadministración”: los mismos interesados gestionan sus propios asuntos, aunque sea bajo la tutela del ente territorial correspondiente. Orgánicamente las Corporaciones se articulan sobre técnicas representativas de la voluntad del grupo, que es la voluntad que ha de expresarse en su gobierno propio. Esta exigencia se expresa normalmente en el montaje de dos órganos distintos: uno amplio, deliberante, colegial, que reserva su actuación para las decisiones de principio (normaciones corporativas, fijación de las cuotas de sostenimiento, etc.), y que controla también, en una u otra medida, la gestión del órgano segundo al que inmediatamente nos referiremos; este órgano básico o es el grupo entero en su conjunto (Asamblea o Junta General), o es un colegio compuesto por comisionados o delegados directos de todos los componentes de ese grupo, a través de un procedimiento electoral. El segundo órgano, a su vez, es un órgano de gestión normal y diaria, órgano activo o bien monocrático, o bien con un colegio reducido, cuyos titulares son designados por el órgano anterior, o en su caso, por el propio colectivo de miembros directamente.”

 

Estas personificaciones dadas dentro del ámbito de la descentralización corporativa, son considerados entes públicos en tanto ejercen una serie de potestades de imperio, como las normativas (dictado de reglamentos), de policía, disciplinarias (imposición de sanciones a los agremiados) y por el control que indiscutiblemente ejerce sobre los mismos el ente público mayor: El Estado.

 

Y en el caso de las Corporaciones sectoriales de base privada, están integradas por grupos sectoriales de personas asociadas alrededor de alguna finalidad específica; es decir, la cualidad de miembros de estas Corporaciones está determinada por una condición objetiva que hace relación al fin corporativo específico, sea una cualidad profesional (Colegios Profesionales), cualidad de productor o industrial (Liga Agoindustrial de la Caña -LAICA-, Junta del Tabaco, Instituto Costarricense del Café -ICAFE-, Oficina del Arroz, Junta de la Cabuya, Corporación Hortícola Nacional y la Corporación Ganadera)”. 

 

Según advierte la doctrina:

 

“El ordenamiento configura, ciertamente, estas Corporaciones, impone más o menos agotadoramente su constitución; integra en ellas coactivamente a quienes van a ser sus miembros, pero con ello no persigue de modo necesario una finalidad administrativa estrictamente tal. Simplemente, se considera (y no necesariamente -conviene advertirlo- por razones ideológicas, fruto de la ideología llamada no en vano “corporativismo”, sino por razones de carácter objetivo) que hay un interés público en la existencia de un sistema de Corporaciones configuradas legalmente y sustraídas, por ello mismo, al principio asociativo puro. Se canaliza así hacia este tipo de Corporaciones (normalmente concebidas como únicas o exclusivas, evitando el pluralismo que resultaría de la libertad asociativa, lo cual con frecuencia interesa a la vez a los asociados y a la Administración: caso de los Colegios, de las Cámaras, etc.) la tendencia y los intereses asociativos sectoriales de sus miembros, pero ello no tiene nada que ver, bien se comprende, con que estos intereses se conviertan automáticamente en intereses públicos. Aquí radica, justamente, todo el problema de las Corporaciones sectoriales de base privada: bajo una forma pública de personificación, concebida como un cauce asociativo necesario, se hacen valer intereses privados de sus miembros. Hay que añadir, sin embargo, inmediatamente a continuación, que no como tales intereses individuales de cada uno de ellos, sino como intereses objetivos del conjunto del colectivo o profesión que todos ellos forman, en cuya representación frente al Estado hay también una no despreciable cuota de interés público (...) Y sobre esta base privada se produce con frecuencia un fenómeno adicional, que no afecta a la sustancia de estos entes es lo que ha solido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, introduciendo otro grave factor de equivocidad: la atribución a los mismos por el ordenamiento, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la “autoadministración” confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros (...) No cabe duda de que la encomienda de estas funciones públicas juega muchas veces como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales, que, por lo demás, encuentran siempre en la atribución de dichas funciones su justificación última (...) ¿Son entonces o no las Corporaciones que estamos estudiando verdaderas Administraciones Públicas? (...) Lo son en la medida en que son titulares de funciones públicas atribuidas por la Ley o delegadas por actos concretos de la Administración, pero ya sabemos que estas funciones no agotan su naturaleza, más bien orientada sustancialmente hacia la atención de intereses propiamente privados (...) Pues, en efecto, una identificación plena entre Corporaciones  de base privada que tienen atribuidas funciones públicas y Administraciones Públicas resultaría profundamente equívoca. Ni los fondos de estas corporaciones constituyen dinero público, ni sus cuotas o derramas -entre sus miembros, no ad extra, naturalmente -exacciones públicas regidas por el principio de legalidad tributaria (salvo algún caso específico en que la Ley ha afectado verdaderos tributos (...), ni sus empleados funcionarios, ni sus contratos son en ningún caso contratos administrativos, ni sus bienes nunca demaniales, ni sus actos son actos administrativos fuera del caso específico de que se produzca en ejercicio de las funciones delegadas. Más simplemente, y en forma positiva: sólo en l actividad referente a la constitución de sus órganos (proceso electorales), por lo mismo que la organización es pública, y en los limitados aspectos en que actúa funciones administrativas atribuidas por la Ley o delegadas, la actuación de las Corporaciones de base privada pueden calificarse de administrativa a los efectos de su régimen jurídico y de su eventual enjuiciamiento jurisdiccional (...) Por ello, más que de tal identificación subjetiva entre Corporaciones de base privada y Administraciones Públicas podría hablarse, más técnicamente, de que aquéllas vienen a actuar como verdaderos agentes descentralizados de la Administración. Con lo cual, al margen ya de su forma pública de personificación, que es debida a otros funcionalismos, como hemos visto, su régimen vendría a equipararse al de los supuestos de auto administración cumplidos por entidades propiamente privadas”.

 

Tal y como lo ha reconocido en forma reiterada este  Órgano Superior Consultivo, los entes públicos corporativos de base privada -especialmente los Colegios Profesionales-, aunque tengan atribuidas por ley o delegadas algunas funciones públicas, obviamente regidas por el Derecho Público, es innegable que realizan una actividad que, en gran parte, es privada, y por ende, regida por el derecho privado (Véanse los pronunciamientos C-127-97 de 11 de julio de 1997, C-091-98 de 18 de mayo de 1998, C-188-99 de 23 de setiembre de 1999 y C-087-2003 de 27 de marzo de 2003. Y e tre otras, la resolución Nº 5483-95 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995 de la Sala Constitucional).

 

Según lo sostuvimos en el pronunciamiento C-282-2000 de 13 de noviembre de 2000, lo anterior viene fundamentado también por el numeral primero de la Ley General de la Administración Pública, que indica que "la Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado", sea, para nuestro caso objeto de estudio, existen entidades públicas que si bien ejercen funciones administrativas, participan igualmente, por su naturaleza y actividad que despliegan, de actividades dentro del ámbito del derecho privado.

 

Dentro de este mismo orden de ideas y a nivel de derecho comparado, téngase presente el contenido de la sentencia No. 20/1988 de 18 de febrero de 1988 del Tribunal Constitucional Español (citada por: Antonio J. Carreño Ayarza y Vicente María González-Haba, Régimen jurídico de los colegios profesionales. Editorial Tecnos S.A., España, 1989, páginas 227 a 228:

 

"4.- Como ha declarado este Tribunal en anteriores ocasiones (SSTC 76/1983, de 5 de agosto; 23/1984, de 20 de febrero, y 123/1987, de 15 de julio), los Colegios Profesionales son corporaciones sectoriales que se constituyen para defender primordialmente los intereses privados de sus miembros, pero que también atienden a finalidades de interés público, en razón de las cuales se configuran legalmente como personas jurídico-públicas o Corporaciones de Derecho público cuyo origen, organización y funciones no dependen solo de la voluntad de los asociados, sino también, y en primer término, de las determinaciones obligatorias del propio legislador, el cual, por lo general, les atribuye asimismo el ejercicio de funciones propias de las Administraciones territoriales o permite a estas últimas recabar la colaboración de aquellas mediante delegaciones expresas de competencias administrativas, lo que sitúa a tales Corporaciones bajo la dependencia o tutela de las citadas Administraciones territoriales titulares de las funciones o competencias ejercidas por aquéllas (...) Cierto es que el carácter de Corporaciones públicas de los Colegios Profesionales no logra oscurecer la naturaleza privada de sus fines y de sus cometidos principales, por lo que, como ya se dijo en la STC 123/1987, de 15 de julio, estos entes públicos "realizan una actividad que en gran parte es privada, aunque tengan atribuidas por la Ley o delegadas algunas funciones públicas" (...)"

 

En armonía con el anterior criterio se tiene también la siguiente posición doctrinaria:

 

"Después de haber visto anteriormente la naturaleza jurídicas de las Corporaciones profesionales, al tener, además, una idea general sobre su organización, y acerca de lo que hacen, es decir, su actividad, corresponde estudiar su régimen jurídico. Respecto a este punto, la doctrina señala que, correspondiendo a los diferentes intereses públicos y privados que gestionan, como se ha visto, existe una actividad de Derecho público y otra actividad sometida al derecho privado dentro de la esfera general de la actuación de los Colegios que estudiamos.

Así, Laubadére subraya que el régimen jurídico de los órdenes y Colegios profesionales es un régimen mixto, debiendo aplicarse lógicamente el Derecho público a la actividad pública, mientras que el Derecho privado se aplica en la estructura y funcionamiento patrimonial; y esta posición doctrinaria es compartida por Vedel, que se refiere a la existencia en las Corporaciones profesionales de aspectos de Derecho público y de Derecho privado (...)"

Pues bien, desde este punto de vista observamos que lógicamente, la atribución de fines públicos debe suponer el sometimiento al Derecho público de esa actividad de los entes y sus relaciones con el Poder público, así como de los actos que suponen la actuación como "poder" frente a los ciudadanos. Pero no supone en absoluto el sometimiento al Derecho público de los esfuerzos encaminados a conseguir una solidaridad del grupo y de la administración de los medios necesarios para la actuación del mismo en el mundo del Derecho, que son usados por estos entes como podrían serlo por las demás personas jurídicas." (tomado de: Tomás Hutchinson. Las Corporaciones Profesionales, Efundación de Derecho Administrativo, Editorial Astrea, Buenos Aires, 1982, pp. 85 a 87).

 

Este mismo autor, en punto al tema que ahora nos interesa, a saber, los temas o áreas en las que actúa este tipo particular de organizaciones gremiales o colegios profesionales y que pueden ser consideradas como propias o regidas por el derecho privado, resalta lo siguiente:

 

"¿Cuál es la actividad sometida al Derecho privado? Si partimos del punto de vista enunciado, llegaremos a la conclusión de que lógicamente deben considerarse en esta situación aquellas zonas de la actividad que se refieren a la gestión de intereses que no competen al Estado, que no hacen al interés general de la comunidad. Es decir, que para la delimitación debe procederse por exclusión, estimando que es privada toda actividad no caracterizada como pública.

Por consiguiente, entrarán dentro del grupo de actos sometidos al Derecho privado aquellos que llevan a cabo en las materias a las que no se refieren los textos legales habilitantes, con lo que se encuentra incluida en este grupo toda actividad contractual, así como el régimen de los bienes, que no tiene carácter demanial. Además se encuentran sometidos al Derecho privado aquellos actos referentes a materias cuyo régimen no se halla especificado, como sucede, por ejemplo, respecto al personal (…)"

 

Por todo lo expresado hasta ahora, podemos reafirmar que los entes públicos de base corporativa privada -sean Corporaciones Profesionales, productivas o industriales-, constituidos o integrados por grupos de personas con intereses comunes, tienen un régimen jurídico mixto, pues participan, por una parte, de la naturaleza de la Administración Pública, en el tanto ejerzan funciones administrativas, por lo que deben sujetarse al principio de juridicidad administrativa, especialmente regido por el Derecho Público; y por otra parte, accionan o participan también en el campo privado cuando ello no significa el ejercicio de dichas potestades de imperio o funciones administrativas, por lo que su vinculación o relación con otros sujetos lo deberá ser sobre la base o fundamento del "principio de autonomía de la voluntad", entrando así en una relación de igualdad regida propiamente por el derecho privado.

 

Como explicamos, los entes corporativos de base privada -como el ICAFE-, responden al principio organizativo representativo -autoadministración- más que al principio institucional-burocrático. Y más concretamente, con vista de lo dispuesto por los numerales 102 y siguientes de la Ley Nº 2762 de 21 de junio de 1961 y sus reformas, consideramos que en el ICAFE, como ente corporativo, no se reducen en grado alguno sus facultades de autodeterminación y de autogestión inmanente, pues éstas no se sustituyen, total o parcialmente, por la heteronomía o voluntad externa del ente de tutela (El Estado). Incluso el régimen laboral por el que se rigen internamente sus relaciones con sus empleados, es claramente privado; esto es, regido por el Código de Trabajo (Artículos 106  de la citada Ley Nº 2762 y 113,  inciso g), del Reglamento a la Ley de Relaciones entre Productores, Beneficiadores y Exportadores de Café -Decreto Ejecutivo Nº 28018 de 8 de julio de 1999).

 

Otro elemento importante que pone en evidencia el régimen jurídico de contratación laboral del ICAFE, es que a partir del año 1998 se pasó de un esquema salarial propio de la Administración central, basado en un salario base más otros componentes o pluses salariales, a un esquema de salario único como salario total de contratación, el cual se ajusta semestralmente de conformidad con lo que dicta la política salarial vigente.

 

Tal y como lo ha expuesto la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, existe una notoria diferencia entre los conceptos de salario base y salario mínimo, pues éste último es el legalmente establecido para una actividad en el Sector Privado, mientras que  el salario base es el establecido en razón de la categoría salarial prevista en las leyes de salarios, entre otras escalas de sueldos como parámetro base para una contratación en el Sector Público, al cual se le suman otros complementos o pluses salariales -como el pago por anualidades, disponibilidad, carrera profesional, etc-, para configurar la obligación del empleador público con respecto a sus servidores (Resolución Nº 2004-00202 de las 10:20 horas del 24 de marzo de 2004. En sentido similar, la Nº 2002-00105 de las 14:55 horas del 13 de marzo de 2002, 2002-00479 de las 10:00 horas del 27 de setiembre de 2002, 2002-00566 de las 09:10 horas del 8 de noviembre de 2002, 2002-00592 de las 09:30 horas del 28 de noviembre de 2002 y 2003-00675 de las 10:20 horas del 13 de noviembre de 2003. También puede consultarse el pronunciamiento C-055-92 de 24 de marzo de 1992). 

 

Así las cosas, dado que los empleados del ICAFE laboran bajo una relación regida por el Derecho Privado -Código de Trabajo-, con regulación salarial especial, todo pareciera indicar que les es aplicable en esa materia la normativa fijada para el Sector Privado. A excepción, por supuesto, de los funcionarios que ocupen puestos de alto nivel (presidentes ejecutivos, gerentes, directores ejecutivos) y de fiscalización superior (auditores y subauditores), así como otros que les resulten homólogos, que están reguladas por el derecho público,

 

Sin embargo, una afirmación categórica del régimen privatístico del resto de los empleados del ICAFE, podría hacernos desconocer las diversas disposiciones que el legislador ha tomado con el fin de aplicar a la entidad regulaciones de Derecho Público. Regulaciones que apuntan, como bien se infiere, a la sujeción a un régimen publicístico. En efecto, no podemos obviar que por ser el ICAFE un ente público, cuyo régimen jurídico es de carácter híbrido o mixto, determinados aspectos de su actividad está inexorablemente sometido al Derecho Público; esto es, al conjunto de regulaciones y directrices que el ordenamiento jurídico le impone tanto en materia de fiscalización presupuestaria, ejercida por la Contraloría General de la República, así como en materia de salarios y empleo, a través de la potestad de dirección que posee el Poder Ejecutivo, y que se ejerce mediante directrices y lineamientos generales y específicos que formula la Autoridad Presupuestaria, en razón de los fines que debe cumplir y de los recursos que emplea -que son públicos-, pues el hecho de que la organización de una entidad bajo las reglas del Derecho común, no determina que dicha entidad sea de naturaleza estrictamente privada; existen criterios materiales -los fines que debe cumplir y la naturaleza de los recursos que emplea- que determinan el carácter público o privado de la persona jurídica y que prevalecen sobre el criterio orgánico.

 

Inclusive, recientemente esta Procuraduría General ha establecido el principio que aún cuando el régimen jurídico de los empleados de un ente público inmerso dentro del concepto de descentralización administrativa, sea híbrido o mixto, se aplica la legislación laboral común, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público (Pronunciamiento O.J.-052-2004 de 3 de mayo de 2004, sustentado en la resolución Nº 7730-2000 de las 14:47 horas del 30 de agosto de 2000, de la Sala Constitucional).

 

En ese sentido, dado el carácter mixto que se le reconoce al régimen jurídico del ICAFE, es dable enfatizar que si bien en dicho ente corporativo prevalece la legislación laboral común para normar las relaciones con sus empleados, esto será así, siempre y cuando dicho régimen jurídico no se vea desplazado por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público; las cuales, para el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y propiamente aquellas que definen el ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria.

 

Así, de una relación armónica de los artículos 1º y 21 de la Ley Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001-, se desprende que el ICAFE se encuentra bajo su ámbito de aplicación, y específicamente dentro de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, y por ende, sometida a las directrices y lineamientos generales y específicos de la política presupuestaria, incluso lo relativo a salarios y  empleo; esto en aras de lograr que “la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas, y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo”, como intención manifiesta del legislador.

 

Según lo ha determinado este Órgano Superior Consultivo, si una corporación representativa de sectores productivos (ICAFE, Liga Agrícola de la Caña, por ejemplo) es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales -como es el caso del ICAFE- aunque sea en forma parcial -agregaríamos nosotros-, no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en el artículo 21, inciso a), de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -Nº 8131-, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, como manifestación de la potestad de dirección que ostenta el Poder Ejecutivo dentro del marco legal existente. Es de notar la correspondencia del artículo 21 de comentario, con lo dispuesto en el artículo 1º en orden a los entes no estatales, pues éstos estarán sujetos a la aplicación de la citada Ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, los que son transferidos del presupuesto de otro ente público (Véase al respecto los pronunciamientos C-339-2001 de 10 de diciembre de 2001 y C-096-2002 de 10 de abril de 2002). Para poder apartarse de tales regulaciones sería necesario la existencia de una norma de igual rango -legal-, posterior a la Ley Nº 8131, que expresamente establezca la exclusión del ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria (Pronunciamiento C-107-2004 de 15 de abril de 2004, entre otros). Y en el presente caso no la hay.

 

Por ende, aun respetando el sistema o estructura salarial de salario mínimo o total, esta Procuraduría General considera que las revaloraciones salariales por costo de vida que deben aplicarse en el ICAFE son aquellas que corresponden al Sector Público; esto en el tanto el artículo 5º del Decreto Ejecutivo Nº 31709-H -Directrices y regulaciones generales de política salarial, empleo y clasificación de puestos del año 2005 para los ministerios, entidades públicas y demás órganos según corresponda cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, publicado en La Gaceta Nº 62 de 29 de marzo de 2004- establece que la Autoridad Presupuestria autorizará y hará extensivos los aumentos salariales por costo de vida, de conformidad con lo que disponga el Poder Ejecutivo para el Sector Público.

 

Conclusión:

 

1.- Por el carácter híbrido o mixto del régimen jurídico del ICAFE, como ente corporativo de base privada, la legislación laboral común -Código de Trabajo- se aplica para normar las relaciones jurídicas con sus empleados, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior del Derecho Público, que en el caso en estudio, resultan ser las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y que sustentan la existencia y ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria.

 

2.- En virtud de su naturaleza jurídica, el ICAFE se encuentra contemplado dentro de los entes públicos efectos a las disposiciones de la citada Ley de Administración Financiera, y por ende, inmersa dentro de la cobertura de la Autoridad Presupuestaria; debiendo supeditarse entonces a sus lineamientos y directrices relativas a salarios y empleo, por mandato de los numerales 1º y 21 inciso a) de la ley de comentario.

 

3.- El sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados del ICAFE se mantiene según ha venido operando, no obstante las revaloraciones salariales por costo de vida que deben aplicarse son aquellas que corresponden al Sector Público, del cual indiscutiblemente es parte.

 

Sin otro particular,

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

 

LGBH/gvv

 

 

C.c:

- Licda. Marjorie Morera González, Directora Ejecutiva

   Secretaría Técnicaa  Autoridad    Presupuestaria.

- Licda. Marta Acosta, Contralora General a.i.,

  Contraloría General de la República

 

 

_____________________

            1)  Véanse los pronunciamientos O.J.-066-2001 de 8 de junio de 2001, C-197-2004 de 14 de junio de 2004 y C-061-2005 de 14 de febrero de 2005.

 

            2) Véanse al respecto, los pronunciamientos C-037-90 del 12 de marzo de 1990, C-216-2001 de 6 de agosto de 2001 y C-011-2002 de 10 de enero de 2002.

 

             3) El concepto de “empleado público” es más amplio que el de “funcionario”, pues comprende también a profesionales vinculados a la Administración por un contrato laboral o excepcionalmente de otro tipo. Véase al respecto, SÁNCHEZ MORON, Miguel. “Derecho de la Función Pública”, Segunda Edición, Editorial Tecnos, Madrid, 2000, pág. 75.

 

            4) Aunque hoy gana terreno la negociación colectiva entre la Administración y varios empleados, previa aprobación de las normas que regulan esas relaciones.

 

            5) GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y Otro. “Curso de Derecho Administrativo I”. Civitas Ediciones S.L., Madrid, 1999, pág. 357 y ss.

           

            6) Ibídem. Págs. 374-380. Y sobra decir que como Corporación de Derecho Público, el ICAFE, tiene una organización interna compuesta por al menos dos órganos de función y naturaleza diversas: por un lado, el Congreso Nacional Cafetalero, órgano superior de dirección y administración del Instituto, con carácter permanente (art. 109 d ela Ley Nº 2762), a quien le compete adoptar las recomendaciones sobre política del Estado en materia cafetalera (art. 116 Ibídem), y otro, un cuerpo colegiado, llamado Junta Directiva, que dentro del marco del ordenamiento, las reglas y decisiones adoptadas por el Congreso Nacional, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente (art.  103 Ibídem). Su representación legal la ejercerá el Presidente de la Junta Directiva, y en su ausencia o por delegación expresa, el Vicepresidente; quienes actuarán con facultades de apoderados generalísimos sin límite de suma (art. 105 Ibíd.).

 

            7) Véase al respecto: JINESTA LOBO, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo I. Biblioteca Jurídica Dike, 2002, pág. 89.

 

            8) Ibídem. Págs 90, 102 y 103.

 

            9) GARCIA DE ENTERRIA, op. cit. Págs. 385 a 390.

 

            10) “Artículo 102.- El Instituto del Café de Costa Rica es una entidad pública de carácter no estatal. Tiene personería y patrimonio propios; además, amplia capacidad para celebrar contratos y dictar actos de conformidad con las atribuciones que señala la presente Ley. Todos los activos que, a la fecha de vigencia de esta reforma de la Ley, se encuentren registrados y contabilizados a su nombre conforman el patrimonio inicial (...)”.

 

            11) “Artículo 106.- La Oficina del Café deberá adoptar las disposiciones administrativas necesarias y reclutar el personal indispensable para el buen desarrollo de sus funciones incluida la del cumplimiento de esta ley. “

 

            12) “Artículo 113.-El Director Ejecutivo y en su defecto o por delegación del Subdirector Ejecutivo, tendrán las siguientes atribuciones y funciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a su condición de administrador general, vigilar la organización y funcionamiento de todas sus dependencias y la observancia de las leyes y reglamentos; (...)

g) Nombrar y remover a los servidores y empleados, con excepción de la Auditoría, de acuerdo con las disposiciones del Código de Trabajo y otras disposiciones conexas. El nombramiento y remoción de los puestos con posibilidad de toma de decisión y de la Secretaria de Actas deberán ser previamente aprobados por la Junta Directiva (...)”

 

            13) Sobre esta especial distinción véase entre otros el pronunciamiento C-111-2004 de 16 de abril de 2004, O.J.-131-2004 de 22 de octubre de 2004 y C-098-2004 de 26 de marzo de 2004.

 

            14) Artículo 119 del Decreto Ejecutivo Nº 28018 de 8 de julio de 1999.

 

            15) Sobre la figura de la contribución parafiscal la doctrina ha indicado:

 “En los últimos tiempos, especialmente después de la segunda guerra mundial, se han desarrollado numerosas contribuciones con fines económicos y sociales, consiguientes a las nuevas funciones del Estado, que suelen agruparse bajo la denominación genérica de parafiscalidad. Las ‘contribuciones parafiscales’ reciben las más variadas designaciones en el derecho positivo, tales como tasas, contribuciones, aportes, cuotas, cotizaciones, retribuciones, derechos, cargas, etc., y si bien son impuestas por el Estado, no figuran en el presupuesto general, y de aquí deriva la expresión parafiscal (de la raíz griega para), que da idea de algo paralelo, al lado o al margen de la actividad estatal. Se trata, en efecto, de tributos establecidos a favor de entes públicos o semipúblicos, económicos o sociales, para asegurar su financiación autónoma, teniendo como manifestación más importante los destinados a fines de seguridad social”. (GUIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1978, tercera edición, Volumen II, p. 941-942).

 

            16) Por su parte, la Sala Constitucional ha atribuido la naturaleza de contribuciones parafiscales a aportes similares al que aquí se analiza, mediante los cuales se obliga a los patronos a contribuir con un porcentaje del salario de sus trabajadores para constituir fondos con fines económico-sociales. Tal es el caso del aporte patronal al Banco Popular y de Desarrollo Comunal, analizado en su sentencia n.° 6478-96 de las 14:42 horas del 28 de noviembre de 1996.

 

            17) También la Sala Constitucional ha catalogado como contribuciones parafiscales los aportes establecidos por ley a favor del Fondo de Contingencias Agrícolas (sentencia n.° 4785-93 de las 8:39 del 30 de setiembre de 1993), los timbres para los colegios profesionales (sentencia n.° 2243-97 de las 16:18 horas del 22 de abril de 1997), y los aportes que deben realizar las cooperativas al Centro de Capacitación Cooperativa (sentencia n.° 7339-94 de las 15:24 del 14 de diciembre de 1994).

 

            18) El Tribunal Constitucional ha indicado incluso, que el hecho de que los recursos recaudados con tales aportes se destinen en algunos casos a entes privados, no desvirtúa la naturaleza parafiscal de la contribución (sentencia n.° 7339-94 ya citada)” (Pronunciamiento C-208-2004 de 25 de junio de 2004, entre otros muchos: C-100-2003 de 8 de abril del 2003, 209-90 de 18 de diciembre de 1990, reiterado en el C-270-2000 de 8 de noviembre del 2000, O.J.-060-2001 de 28 de mayo del 2001y C-147-2004 de 17 de mayo de 2004). Las contribuciones parafiscales tienen una connotación especial debido a su fin, lo que exime a los recursos que se recaudan gracias a ellas de ingresar a la caja única del Estado. Sin bien resulta sumamente difícil establecer una distinción tajante o absoluta entre un impuesto, sobre todo cuando éste tiene un destino específico, y una contribución parafiscal, toda vez que ésta última disfruta de todos los atributos y características del primero, el hecho de que se cree para satisfacer un fin socio-económico, y no para satisfacer las necesidades generales del Estado, resulta un elemento distintivo y diferenciador. En esta dirección:  opinión jurídica O.J.-004-2001 de 11 de enero del 2001.

 

            19) Conforme a lo dispuesto por el numeral 108 de la Ley Nº 2762, el patrimonio del ICAFE se compone, entre otros rubros, del producto de un impuesto hasta de un punto cinco por ciento (1.5 %) del valor FOB del café que se exporte, por cada unidad de 46 kilogramos de café oro o su equivalente. De este monto, se destinará un uno por ciento (1%) al mantenimiento administrativo y a las investigaciones del Instituto del Café de Costa Rica; el porcentaje restante se utilizará, de manera exclusiva, para realizar actividades de promoción, diversificación y de desarrollo sostenible de la actividad cafetalera nacional.

 

            20) Para la Procuraduría General la excepción de la citada Ley está orientada hacia los entes representativos de intereses financiados con aportes “no tributarios” de los sectores que lo integran (Pronunciamientos C-339-2001, OJ.-027-2002 de 18 de marzo de 2002 y  C-096-2002 op.cit.). Cabe advertir que el concepto genérico de  “tributo”, entendido como obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de éste, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella misma establece” (SAINZ DE BUJANDA, Fernando. “Lecciones de Derecho Financiero” Décima Edicicón, Universidad Complutense, Madrid, 1993, pág. 171) comprende las categorias de impuestos, tasas y contribuciones especiales, tal y como lo acoge expresamente el numeral 4º del Código de Normas y Procedimientos Tributarios.

 

21) El tratadista Manuel de Juano ("Curso de Finanzas y Derecho Tributario"), al analizar la naturaleza jurídica de cierto tipo de aportes a cargo de determinados sectores, ha dicho:

"La doctrina se ha manifestado con un criterio uniforme sobre la conveniencia de ubicar tributariamente a esta clase de recursos. Su naturaleza tributaria se acepta hoy en la generalidad de los autores… En tal sentido afirmamos que son tributos que participan de la naturaleza del impuesto por su gravitación económica sobre el consumidor, lo que les acuerda cierta semejanza con la imposición indirecta y por su obligatoriedad, pero no tienen figuración específica en el presupuesto del Estado y están afectados a gastos determinados que se especifican por la disposición legal que los ha creado…en efecto, si los recursos parafiscales, cualesquiera fueren sus características variaciones de la extensa gama en que se agrupan, son consecuencia y expresión del poder tributario del Estado y sus peculiaridades no permiten identificarlos con las otras tres categorías de recursos derivados, siempre será necesario analizarlos a través del enfoque de su propia naturaleza… Dejaremos sentado, en primer término, como lo recuerda Giulliani Fonrouge, que bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar actividades específicas. La etimología del término, nos lleva si embargo, a su ubicación en el sector de las instituciones tributarias: "para" raíz griega que significa al lado o junto a, y "fiscal" que viene de fiscus, equivalente a tesoro público o concreción patrimonial del Estado." (Ediciones Molachino, Rosario, 1971, pag.692)

 

            22) Guiliani Fonrouge nos recuerda sobre el tema lo siguiente:

‘Bajo la denominación genérica de contribuciones parafiscales, se agrupan numerosos tributos exigidos por organismos públicos o semipúblicos, que con independencia de las rentas generales del Estado, están destinados a financiar sus actividades específicas. Ese ‘neologismo afortunado’ al decir del prof. Baleeiro, alcanzó rápida consagración a partir de 1946, en que fue utilizado en Francia, para designar un aspecto de las finanzas públicas que se desarrollaba ‘paralelamente’ o ‘al lado’ del presupuesto general. (GUIULIANI FONROUGE, Carlos M., Derecho Financiero, Ediciones Depalma, Buenos Aires-Argentina, 1962, volumen II, página 815). Al respecto, pronunciamiento C-147-2004 op. cit.

 

            23) Que para el primer semestre del presente año (2005)  es del 4% según decreto ejecutivo Nº 32184 de 12 de enero de 2005 -publicado en La Gaceta Nº 13 de 19 de enero del mismo año-.