C-151-2005

26 de abril de 2005

 

 

Licenciado

Ernesto Retana Delvó

Auditor Interno

Banco Central de Costa Rica

S.   O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° AI-060-05 de 1 de marzo del presente año, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría en relación con la competencia del Banco Central para realizar determinadas estadísticas.

           

Señala Ud. en su consulta que se cuenta con dos criterios emitidos por la División de Asesoría Jurídica del Banco, oficios AJ-066-2005 y AJ-110-2005. Criterios que no se comparte  al considerar que la Ley N° 7839 determina cuáles son las estadísticas nacionales y encarga su elaboración al INEC. El Banco Central elabora estadísticas nacionales, como las de comercio exterior, los índices de precios al productor de bienes y servicios, lo que podría violentar el principio de legalidad. Las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas están a cargo del Banco, las estadísticas básicas requeridas para elaborar las cuentas macroeconómicas forman parte de las estadísticas nacionales a cargo del INEC, por lo que el Banco Central no puede elaborarlas directamente. De allí que se consulte:

 

“1-. Cómo debe entenderse la atribución de competencias entre el BCCR y el INEC en relación con lo indicado en el inciso d) del artículo 15 de la Ley 7839, el cual encarga al BCCR la elaboración de las cuentas macroeconómicas pero atribuye la elaboración de las estadísticas básicas requeridas para dichas cuentas al INEC?

 

2-.   Cuál es el ente competente para definir el término “estadística básica” referido en el inciso d)  del artículo 15 de la Ley 7839?

 

3-.   Pueden ser elaboradas directamente por el BCCR o adquiridas a entes diferentes al INEC, las estadísticas básicas requeridas para las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas, señaladas en el inciso d) del artículo 15 de la Ley 7839?

 

4-.   Está autorizado el BCCR para elaborar estadísticas nacionales, no obstante haber sido encargadas al INEC en el artículo 15 de la Ley 7839, entendiendo que su elaboración es una consecuencia lógica de su responsabilidad competencial sobre las cuentas macroeconómicas?”.

 

            En el oficio N° AJ-066-2005 de 19 de enero anterior, la Asesoría Jurídica sostiene que del Transitorio III de la Ley N° 7839 se colige que el ámbito de competencia del BCCR comprende la elaboración y publicación de las cuentas nacionales. Competencia que se mantiene hasta el 4 de noviembre de 1999, a partir de esa fecha, será el INEC el competente para elaborar y publicar las cuentas nacionales. Con la promulgación de la Ley N° 7936 se modifica el Transitorio III, trasladando el ámbito de vigencia reconocida al BCCR hasta el mes de enero de 2003. Se deja bajo una condición suspensiva la atribución de competencia a favor del INEC. En tanto que con la Ley N° 8284 se deroga el Transitorio III y se modifica el inciso d) del artículo 15 de la Ley N° 7839. Por lo que se deroga la norma que le quitaba al BCCR la competencia para elaborar y publicar las cuentas nacionales.  Se dispone que el INEC tiene el deber de elaborar las estadísticas básicas para elaborar las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas a cargo del Banco Central.  El deber que se impone al INEC es un deber de colaboración interinstitucional y no la atribución de una competencia exclusiva al Instituto, “la modificación del inciso d) establece que el deber del INEC es relativo, pues solo debe cumplirlo -elaborando las estadísticas básicas -cuando el BCCR se lo requiera, porque éste vaya a ejercer su competencia de elaboración de las cuentas nacionales. Agrega la Asesoría que “es claro que la incompetencia es la regla y la competencia es la excepción, de donde se dice que todo órgano u (sic) ente de la administración es incompetente hasta que  demuestre que una ley le confiere competencia para actuar de una determinada manera”. La Administración sólo puede realizar los actos o prestar los servicios públicos que autorice el ordenamiento. Un acto está autorizado si está regulado expresamente por una norma escrita, al menos en cuanto al contenido o motivo, aunque sea en forma imprecisa. Un servicio público es autorizado cuando la norma indica el sujeto que lo realizará y cual es el fin de ese servicio. La administración no puede derogar ni desaplicar para casos concretos las normas del ordenamiento jurídico. La Administración puede actuar lícitamente en forma discrecional para un caso concreto no regulado por la ley, pero dentro de los límites impuestos por el ordenamiento y los principios de razonabilidad y eficiencia. La Administración no puede actuar en contra de las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o de los principios elementales de justicia, lógica o conveniencia. Considera que en el primer análisis bajo la premisa en materia de atribución de competencias, tanto el BCCR como el INEC “son órganos que no tienen competencia para elaborar y publicar las cuentas nacionales”. El legislador reconoce la competencia para elaborar y publicar las cuentas nacionales y las cuentas macroeconómicas al BCCR. Este debe elaborar las estadísticas básicas que el Banco necesita.  Ese ámbito competencial se extiende a la realización de las estadísticas administrativas de orden fiscal, agropecuario, etc. que estime indispensable llevar a cabo, “pues la necesidad de las mismas es una consecuencia lógica de la comentada atribución competencial reconocida al BCCR por el legislador”. Si las estadísticas son indispensables para elaborar las cuentas nacionales, el BCCR puede elaborarlos, pues “está implícitamente autorizada por sus competencias para hacerlas pues ellas son una necesidad que resulta ser lógica consecuencia de su responsabilidad competencia”.  Si esa estadísticas es útil para el INEC, en los términos de los incisos a), b) y c) del artículo 15 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional puede colaborar con ese Instituto, sin que el Banco esté invadiendo las competencias del INEC. Compete al BCCR determinar la razonabilidad, oportunidad y la técnica para elaborar las cuentas nacionales. El Banco determina cuándo le requiere al INEC como estadística básica. No es competencia del INEC definir las estadísticas básicas a que se refiere el inciso d) del artículo 15. Se concluye señalando la improcedencia que el BCCR traslade al INEC, de manera integral y ordenada la elaboración de las estadísticas nacionales, pues su ámbito de competencia ha sido reconocida por el legislador al otorgarse discrecionalidad para la realización de sus actividades estadísticas. Lo que sí está autorizado es la contratación de los servicios del INEC para tales efectos.

 

            Mediante oficio N° INEC-GE-075-2005, el Instituto Nacional de Estadística y Censos remitió su criterio en relación con la consulta de la Auditoría Interna del Banco Central. La consulta transcribe el concepto de “sistema de cuentas nacionales” preparado por organismos de las Naciones Unidas. Agrega que la información estadística para compilar las cuentas nacionales suele denominarse estadística básica. Dicho término se origina en la necesidad de contar con datos mínimos que permitan el cálculo de las cuentas nacionales de manera directa o indirecta, “es decir, que de no contarse con esa información, no sería posible elaborar las cuentas nacionales”. Las fuentes de las estadísticas básicas provienen de datos de encuestas correspondientes a un agregado o sector económico específico o estadísticas administrativas.  Por lo que el Sistema de Cuentas nacionales requiere de gran cantidad de información estadística, mucha de ella básica en tanto indispensable para el cálculo de las cuentas nacionales, obtenida de diferentes fuentes de información y por diferentes procedimientos. Añade que existen tres procedimientos comúnmente reconocidos para obtener las estadísticas de un país: 1) Los registros administrativos, por los cuales se elaboran estadísticas a partir de la información contenida en los registros que se generan por la realización de un trámite legal o administrativo, como las estadísticas de comercio exterior. 2) los censos nacionales que consisten en aplicar un cuestionario a toda una población previamente definida y 3) las encuestas por muestreo, que permiten estimar la información que se busca, a partir de una muestra representación de la población de interés. Para el SCN se requiere información de 1) gobiernos e instituciones, información que generalmente se obtiene a partir de registros administrativos, 2) las empresas públicas y privadas de todos los sectores económicos, que se obtiene por censos, encuestas y registros administrativos, 3) los hogares y su población, información a partir de censos y encuestas y 4) otras instituciones u organización, información obtenida a partir de registros administrativos y encuestas. Mediante Leyes 7839 y 8284 el legislador asignó al INEC no sólo la función rectora del Sistema Estadístico Nacional sino que en el artículo 15 le encomienda la producción de un conjunto de estadísticas nacionales, necesaria para la formulación de políticas, programas, actividades, su evaluación y seguimiento tanto en el ámbito público como privado.  Respecto de la estadística básica necesaria para el cálculo de las cuentas nacionales, se tiene que algunas de las estadísticas nacionales generadas por diferentes instituciones públicas son a la vez estadística básica para el cálculo de las cuentas nacionales. Para dicho cálculo se requiere información estadística específica adicional a la disponible ene. SEN. A esas estadísticas se refiere el artículo 15 inciso d) de la Ley N° 7839. En dicho inciso se encomienda al INEC la producción de las estadísticas básicas para el cálculo de las cuentas nacionales, lo que debe hacer en común acuerdo con el BCCR, tanto para la definición de cuáles estadística debe producir como para su financiamiento. Añade que por tener el BCCR a cargo la elaboración de las cuentas nacionales, posee el conocimiento y la experiencia para determinar cuáles son esas estadísticas básicas necesarias para el cálculo de las cuentas nacionales.  En su criterio, el diseño e implementación de nuevos programas de producción estadística es un proceso complejo que requiere la definición de un programa y de la estrategia para su implementación en un plazo razonable y acorde a la complejidad técnica y operativa de los proyectos. Considera “de hacerse de la manera que la Ley establece, la información estadística que se produzca, además de servir de insumo para el SCN, pasaría a formar parte del conjunto de estadísticas nacionales disponibles para diversos usuarios y fines, fortaleciéndose la producción estadística del país y del Sistema de Estadística Nacional. Concluye reafirmando que muchas de las estadísticas nacionales producidas por el INEC y por otras instituciones son estadísticas básicas para el SCN. Pero para el cálculo de las cuentas nacionales también se requiere estadísticas básicas que no son producidas regularmente por el INEC ni por otras instituciones. Ante la carencia de esas estadísticas básicas, el inciso d) del artículo 15 establece que el INEC es competente para elaborar las estadísticas básicas requeridas por el Sistema, en acuerdo con el BCCR para su definición, programación y financiamiento. Corresponde al Banco Central definir cuáles son las estadísticas básicas que adicionalmente a las ya producidas por el SEN deben ser generadas para servir de insumo al SCN. El INEC no ha recibido los recursos presupuestarios que requiere para cumplir las funciones que prevé el artículo 15 de la Ley N° 7839. De producir el INEC o el Sistema Estadístico Nacional la información que requiere el sistema de cuentas nacionales se fortalecería y promocionaría el desarrrollo de la oferta estadística nacional para todos los usuarios.

 

            La Auditoría Interna plantea  un problema de competencia administrativa. Se debe determinar qué entidad es competente para elaborar determinadas estadísticas, necesarias para elaborar las cuentas macroeconómicas. La Ley N° 7839 organiza un sistema de estadística en que el que participan diversos entes y en el cual ocupa una posición central el Instituto Nacional de Estadística, encargado de las “estadísticas básicas”.

 

 

A.-       EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

 

La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento.

 

La competencia es la aptitud legal para actuar, concretizando los fines que justifican la creación del Ente. En ese sentido, los poderes y deberes que la ley establece para una organización son los medios para cumplir los fines. Es por ello que se considera que la competencia es un poder- deber, ya que debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. Por ende, la autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. Las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado. Por ello mismo, ningún otro organismo puede ejercer la competencia atribuida a otro.

 

En ese sentido, la competencia responde al principio de imperatividad, por lo que es indisponible para el organismo público. 

 

La competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados. Importa destacar que la atribución de competencias debe derivar de una norma jurídica. Como señalan Escusol y Rodríguez “ningún órgano administrativo goza de la posibilidad de establecer por sí mismo su esfera de competencia” (E, ESCUSOL BARRA-J. RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZ: Derecho procesal administrativo, Editorial Tecnos, 1995, p. 73).

 

Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

 

 "En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".

 

La técnica de los poderes implícitos no significa que el ente u órgano esté autorizado para interpretar extensivamente su competencia. Como indica García Enterría, una interpretación extensiva implica un desconocimiento del principio de legalidad y de la técnica de atribución de competencia. Por lo que la competencia implícita debe responder a un criterio de “razón” (cf. E, GARCÍA ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Editorial Civitas, 1998, pp.440-441).

 

La competencia es concreta, no caben los poderes generales, indeterminados. Incluso en las llamadas “cláusulas generales de apoderamiento”, la competencia es delimitada. Esa delimitación puede provenir de la competencia de otros órganos.

 

La competencia es exclusiva cuando el ordenamiento la atribuye exclusivamente a un solo ente u órgano, con exclusión de todos los demás. Por el contrario, es compartida cuando la responsabilidad de una determinada materia se otorga a varios organismos. De modo que todos pueden ejercer la competencia de que se trate. 

  

La competencia faculta a actuar, por lo que si no ha sido atribuida por la norma requerida, el organismo público está jurídicamente imposibilitado para actuar, aún cuando desde el punto de vista técnico pueda hacerlo. De allí la importancia de definir las competencias en materia estadística.

 

B.-       EL INEC: UNA RECTORIA DEL SISTEMA DE ESTADISTICA NACIONAL

 

            La Ley del Sistema de Estadística Nacional modifica sustancialmente la regulación de la estadística en tanto disciplina y actividad. Para ese efecto, la actividad se organiza como sistema, por una parte y se consagran principios técnicos que rigen la disciplina, por otra parte.  De esa forma, las labores de recolección, clasificación, presentación, análisis e interpretación de los datos estadísticos y la obtención de éstos resultan normadas por ley. Dispone el artículo 1:

 

“ARTÍCULO 1.- Declárase de interés público la actividad estadística nacional que permita producir y difundir estadísticas fidedignas y oportunas, para el conocimiento veraz e integral de la realidad  costarricense, como fundamento para la eficiente gestión administrativa pública y privada.

 

Con el propósito de racionalizar y coordinar la actividad estadística, se crea el Sistema de Estadística Nacional (SEN). Estará conformado por las instituciones y dependencias del sector público, centralizado y descentralizado, cuya actividad estadística sea relevante en los diversos campos de la vida costarricense, de conformidad con el reglamento ejecutivo de esta ley. Tendrá como ente técnico rector al Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), creado en el artículo 12 de esta ley”.

 

            El concepto de sistema se justifica en la medida en que se pretende una regulación articulada, uniforme y coherente de toda la actividad estadística, por una parte, y en tanto en que los distintos organismos que participan de esa actividad no actúan aisladamente, por otra parte. Así, en tanto que sistema se ha dispuesto que este aplica un “mismo sistema normalizado de conceptos, definiciones, unidades estadísticas, clasificaciones, nomenclaturas y códigos que posibiliten la comparación, la integración y el análisis de los datos y resultados obtenidos”, artículo 3 de la Ley. Sin perjuicio de volver sobre ese punto, observamos que el “sistema es normalizado”. Normalización que es producto de la propia regulación de la Ley que contiene una definición de estadística, de la actividad estadística, de los datos estadísticos y de los principios que los rigen (artículos 4 y 9), así como de la función del Instituto Nacional de Estadística y Censos.

 

            Por otra parte, en tanto que sistema se postula de los organismos que realizan actividad estadística relevante que colaboren entre sí y en todo caso, que coordinen sus labores. Colaboración y coordinación que deben redundar en la racionalización de la actividad y, por ende, en un mejor desarrollo de la estadística dentro del marco de una mayor eficiencia en el empleo de los recursos.

 

            En razón de esos objetivos se permite compartir datos. Dispone el artículo 4 de la Ley:

 

"Artículo 4.- Las dependencias y entidades que conforman el SEN recopilarán, manejarán y compartirán datos con fines estadísticos, conforme a los principios de confidencialidad estadística, transparencia, especialidad y proporcionalidad, los cuales se especifican a continuación:

 

a) Los datos obtenidos según esta ley serán estrictamente confidenciales, excepto los que provengan de instituciones públicas y los de carácter público no estatal, que serán de libre acceso para todos los ciudadanos. Los datos procedentes de personas físicas o jurídicas privadas, proporcionados a las instituciones del SEN deberán ser compartidos, en forma individual y en las condiciones descritas en el artículo 3 de la presente ley, para efectos únicamente estadísticos”.

 

            En el dictamen N° C-340-2004 de 18 de noviembre de 2004 indicamos al efecto:

 

“La disposición contempla determinados principios que son propios de la protección de los datos personales y que forman parte del derecho de autodeterminación informativa. En efecto, la confidencialidad, la transparencia, la especialidad y proporcionalidad son parte de la regulación del registro y tratamiento de los datos personales. Por ahora, interesa señalar que la confidencialidad de los datos personales se produce fuera del Sistema de Estadísticas Nacionales. Ello en el cuanto las distintas instituciones del SEN pueden compartir los datos en forma individual si se sujetan a lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley. Fuera del Sistema, el suministro de información individualizada implica el bloque de los registros de identificación definidos en el medio que los contenga”.

 

            De acuerdo con los artículos 1 y 12 de la Ley, el Sistema tiene un ente “rector”: el Instituto Nacional de Estadística y Censo. Esa rectoría es de carácter técnico. Diversas disposiciones de la Ley reafirman esa rectoría. Así, por ejemplo, corresponde al Instituto emitir reglamentos técnicos aplicables a todo el sistema, artículo 3. Es el INEC el que define y programa la información solicita por el SEN, para lo cual coordina con las demás entidades integrantes del Sistema (artículo 6).

 

            En razón de esa rectoría y por lo dispuesto en el inciso a) del artículo 13 no cabe duda de que la definición de los conceptos técnicos en materia estadística corresponde al INEC. Dispone dicho inciso:

 

“ARTÍCULO 13.- El INEC tendrá las siguientes atribuciones y funciones:

 

a)         Establecer las normas, los modelos, los formatos y la terminología que regirán los procesos de producción de estadísticas realizadas por él mismo y las entidades que conforman el SEN, para integrar, en forma consistente, los datos económicos, sociales y ambientales del país, sin perjuicio de la autonomía y las exigencias particulares de la actividad de las entidades, las cuales deberán ser tomadas en cuenta por el INEC”.

 

De lo anterior se desprende que si entre las unidades del Sistema hubiese duda respecto a qué debe entenderse por un concepto estadístico el punto tiene que ser resuelto por el INEC. Tal es el caso del término “estadísticas básicas”.  Al respecto, tómese en cuenta que al contestar la audiencia otorgada por la Procuraduría, ese Ente transcribió una definición del Manual de Cuentas Trimestrales del Sistema Estadístico de la Comunidad Europea, según el cual la estadística básica es la información estadística necesaria para la compilación de las cuentas nacionales y la estimación de los agregados. Agrega el INEC que el término se origina en la necesidad de contar con datos mínimos que permitan el cálculo de las cuentas nacionales de manera directa e indirecta. Por lo que de no contarse con dicha información, no podrían elaborarse las cuentas nacionales.

 

La estadística básica puede ser considerada en sí misma un producto estadístico final, sin perjuicio de que sirva como fuente de datos para estadísticas más elaboradas

 

Es de advertir, sin embargo, que definir qué se entiende por estadísticas básicas es un problema diferente a establecer cuáles estadísticas básicas se requieren. Dado el objeto de la estadística básica, el Banco Central puede considerar que determinada estadística debe ser generada a efecto de elaborar las cuentas nacionales. En consecuencia, podrá solicitar que el INEC elabore una estadística sobre determinado tema.

 

Sobre ese punto, interesa señalar que la propia Ley del Sistema ha previsto que el INEC consultará a los  usuarios de estadística sobre las necesidades que tienen, a efecto de elaborar las estadísticas requeridas, artículo 16. No ha previsto el legislador que el requerir o recibir criterios en torno a las necesidades estadísticas constituya una forma de competencia compartida entre el usuario y el INEC. Lo que se pretende no es compartir competencias con el ente que requiere las estadísticas, sino que el Sistema funcione en forma más eficaz y eficiente y, por ende, proporcione una adecuada satisfacción a las necesidades de estadísticas del país. El punto es si esa situación se mantiene en tratándose de las “estadísticas básicas”.

 

C.-       LA ELABORACIÓN DE LAS ESTADISTICAS BASICAS

 

            Consulta la Auditoría en relación con la competencia del Banco Central para realizar estadísticas básicas.

 

El Sistema Nacional de Estadística se integra con diversos entes encargados de la actividad estadística. EL INEC ejerce una rectoría técnica y coordina esos entes, pero también elabora estadísticas. La Ley califica esas estadísticas como “nacionales”, detallando cuáles son. Las estadísticas básicas son parte de esas estadísticas nacionales según resulta del inciso d) del artículo 15 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 15.- El INEC deberá elaborar las siguientes estadísticas nacionales:

(….).

 

d) Las estadísticas básicas requeridas para elaborar las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas a cargo del Banco Central de Costa Rica. Para efectos de financiamiento, el Banco y el INEC procederán de conformidad con los artículos 34 y 35 de esta Ley.

           

Las estadísticas básicas corresponden al INEC. Como se ha indicado, la competencia es de carácter funcional, en el tanto ha sido asignada para satisfacer el interés público. Lo que cobra particular importancia para los efectos de la consulta. Al disponer el legislador que el INEC “deberá” elaborar las estadísticas básicas le otorga una competencia pero implícitamente le impone una actuación. No se está en presencia de una facultad, sino de un deber. Por consiguiente, el INEC no es libre para decidir si le corresponde o no elaborar las estadísticas necesarias para esas cuentas y que no hayan sido producidas. Por  el contrario, debe realizarlas.      

 

La competencia para elaborar la información estadística “específica”, indispensable para las cuentas nacionales surte plenamente sus efectos a partir de la vigencia de la Ley N° 8284 de 28 de mayo del 2002. El Transitorio III de la Ley N° 7839 había diferido el ejercicio de esa competencia, manteniéndola en el Banco Central. Al derogarse dicho Transitorio, el INEC asume la elaboración de la estadísticas básicas. El Banco Central deja de ser competente para realizar esas estadísticas. La competencia del Banco está referida a la  elaboración de las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas. El artículo 15, inciso d) es una norma atributiva de competencia. Una norma atributiva de competencia exclusiva para cada uno de los dos entes involucrados.

 

Al contestar la audiencia sobre el proyecto de ley que dio origen a la 8284, el Banco Central en oficio DPE 080/2002 de 15 de mayo de 2002, manifestó:

 

“En virtud de la experiencia del Instituto Nacional de Estadística y Censo en la recopilación de estadística básica, lo más conveniente es que esa Entidad se encargue del acopio de la información básica requerida por el Banco, para la elaboración de sus cuentas macroeconómicas, entre estas las cuentas nacionales” (cf. Expediente legislativo, Ley N° 8284, folio 67).

 

Manifestaciones que se dan ante un proyecto que tiende a modificar la competencia establecida en la Ley de Estadística Nacional. Modificación para devolver al Banco Central la competencia para elaborar cuentas nacionales, en tanto estas son necesarias para que el Banco ejerza sus funciones propias, en particular la elaboración de los programas monetarios (Exposición de Motivos del proyecto de ley). Modificación para que el INEC diseñe, recolecte, procese y analice la información estadística requerida por el Banco Central (Expediente Legislativo, folio 5).

 

            La circunstancia de que las estadísticas básicas sean indispensables para elaborar las cuentas nacionales no puede ser interpretada jurídicamente como una atribución de competencia al Banco Central y, por ende, no puede afirmarse que ambos Entes sean competentes para los efectos de la elaboración de esas estadísticas.

 

Por demás, la definición de un fin no es sinónimo de atribución de competencia. El Banco Central es competente para elaborar las cuentas nacionales, pero eso no significa que deba realizar todas las estadísticas que sean requeridas para elaborar dichas cuentas. Por ende, no cabe afirmar que la modificación del inciso d) de mérito y la derogatoria del Transitorio III constituyan una atribución implícita de competencias para el Banco Central en materia de estadísticas básicas, máxime si el legislador ha establecido como competencia del INEC elaborar dichas estadísticas.

 

            La competencia del Instituto se justifica por la posición que tiene el INEC dentro del Sistema de Estadística. Si bien la Ley señala que el Sistema de Estadística puede solicitar información, artículo 5, es lo cierto que la información que el Sistema solicite es definida y programada por el INEC, artículo 6. Por otra parte, la Ley establece un deber de suministrar información para elaborar las estadísticas nacionales, artículo 8, deber que se aplica a las “estadísticas básicas” y que surte sus efectos en relación con el INEC. Observamos el diverso tratamiento que el artículo 8 de la Ley otorga al suministro de información y que está en relación con el carácter reglado de la competencia del INEC. Las estadísticas nacionales, incluidas las básicas, son un deber del INEC para cuyo cumplimiento las instituciones y dependencias del SEN deben suministrarle la información. Por el contrario, cuando no se trata de una estadística nacional y, por ende, la norma no impone elaborar una estadística determinada, el suministro de información es voluntario:

 

“ARTÍCULO 8.- Las instituciones y dependencias que conforman el SEN, estarán obligadas a suministrar los datos requeridos para elaborar las estadísticas nacionales establecidas en el artículo 15 de esta ley. En los censos y estadísticas que se elaboren por decisión del INEC, la información se recabará en forma estrictamente voluntaria”.

 

            Lo cual viene a reafirmar que la elaboración de las estadísticas básicas en tanto estadísticas nacionales está a cargo del INEC y que éste está en el deber de elaborarlas.

 

El INEC elabora esas estadísticas para un fin determinado, que es proporcionar la información que el Banco Central requiere para elaborar las cuentas nacionales. El sistema de cuentas nacionales es un registro sistemático, completo y coherente de las transacciones que realizan los diversos agentes económicos. Entre sus fines están: medir la estructura y la evolución de la economía, posibilitando un adecuado conocimiento de la economía a diferentes niveles de detalle, así como facilitar el análisis del proceso económico y la formulación de políticas no sólo económicas sino también sociales. Se ha indicado sobre esas cuentas:

           

“El Sistema de Cuentas Nacionales representa el principal instrumento estadístico mediante el cual la nación registra sistemáticamente los principales hechos económicos, como son: la producción, el consumo, el ahorro, la formación bruta de capital, las relaciones con el exterior y la correlación que existe entre los distintos agentes económicos: las empresas, los hogares, el gobierno y el resto del mundo”. (cf.<http://www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/proyectos/metadatos/derivada/ped_40.asp?c=4724> ).

 

Por su función, las cuentas nacionales requieren pero también promueven el desarrollo de las estadísticas básicas de un país.

 

Dada la conexión “estadísticas básicas” y sistema de cuentas nacionales, la Ley prevé el financiamiento del Banco Central en dicha elaboración. La remisión a los artículos 34 y 35 señala cuál puede ser la actuación del Banco en relación con las estadísticas básicas. Disponen esos numerales:

 

“ARTÍCULO 34.- Los ingresos por la venta de servicios y bienes que genere el INEC, son parte de su financiamiento.

 

ARTÍCULO 35.- Autorízase al INEC para:

 

a)         Recibir las transferencias, los aportes y las donaciones de instituciones públicas, personas físicas o jurídicas y cualesquiera otras entidades nacionales o extranjeras, así como los recursos de cooperación internacional puestos a disposición del Estado para financiar actividades vinculadas con la recolección, el procesamiento y la difusión de la información estadística.

 

b)         Contratar préstamos internos o externos de conformidad con la legislación vigente”.

 

A partir de que la Ley establece un deber de actuación, cabría afirmar que se está ante una función más de las que el INEC debe cumplir en las condiciones legalmente establecidas. Al tratarse de una función del INEC, esa función tendría que ser financiada con los recursos ordinarios de la Entidad. No obstante, esa no fue la posición del legislador, quizás por el hecho de que el INEC estaba en proceso de organización y presentaba problemas de financiamiento. En ese sentido, el legislador se remitió a los artículos 34 y 35 de la Ley, con lo que dispuso implícitamente que la elaboración de las estadísticas básicas constituye un servicio que puede ser vendido a su usuario natural, el Banco Central. Por ende, se faculta al INEC para cobrar por esos servicios, sin perjuicio de que también el Banco Central otorgue aportes o donaciones en los términos del numeral 35 de la Ley. Cabría afirmar, además, que aún cuando el legislador no se remitió al artículo 36, el Banco Central podría asignar al INEC de manera temporal a efecto de que ejecute proyectos específicos, recursos humanos y financieros.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

a)         El inciso d) del artículo 15 de la Ley del Sistema de Estadística Nacional, N° 7839 de 15 de octubre de 1998, es una norma de competencia.

 

b)         En ese sentido, se atribuye al Instituto Nacional de Estadística y Censos la competencia para elaborar las “estadísticas básicas”.

 

c)         En igual forma, se atribuye en forma exclusiva al Banco Central la competencia para elaborar las cuentas nacionales y demás cuentas macroeconómicas.

 

d)         En ninguno de los dos supuestos se está ante competencias compartidas. Además, existiendo una clara definición de competencias no puede afirmarse que el Banco Central mantiene una competencia implícita para realizar estadísticas básicas. 

 

e)         Corresponde al Instituto Nacional de Estadística y Censos la definición de los conceptos técnicos en materia de estadística. Por consiguiente, le corresponde definir el concepto de “estadísticas básicas”. Dicha competencia no excluye que el Banco Central manifieste cuáles estadísticas básicas requiere y solicite al INEC su elaboración.

 

f)          La remisión a los artículos 34 y 35 de la Ley determina que el INEC está facultado para cobrar por las estadísticas básicas que debe suministrar al Banco Central y que esté puede realizar aportes y donaciones al funcionamiento del Instituto Nacional de Estadística y Censos. En consecuencia, cabe afirmar que la Ley ha establecido expresamente los instrumentos jurídicos y materiales necesarios para cumplir los cometidos propios de cada Ente y, por ende, para la debida satisfacción del interés público.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc

 

 

Copia:  Lic. Roy González Rojas

Gerente Banco Central de Costa Rica