Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 155 del 28/04/2005
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 155
 
  Dictamen : 155 del 28/04/2005   

C-155-2005

C-155-2005


28 de abril de 2005


 


 


MBA Javier González Castro


Auditor General


Ministerio de Trabajo y Seguridad Social


S. O.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio AU-089-2005 de 1 de marzo último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con la competencia de la DESAF para gestionar el cobro a patronos morosos. Se desea conocer si esa competencia corresponde a la DESAF o a la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


            Mediante oficio ADPb-717-2005 de 15 de marzo siguiente, esta Procuraduría otorgó audiencia a la CCSS a efecto de que se pronunciara sobre lo consultado. Dicho oficio fue recibido en la Presidencia Ejecutiva de la CCSS el día 16 de marzo siguiente. No obstante, a la fecha no se ha recibido la contestación de la Caja a la audiencia de mérito.


 


            Por oficio AU-141-2005 de 28 de marzo, el Auditor General remitió el criterio del Jefe de Asuntos Jurídicos de la DESAF sobre el punto objeto de consulta. En el oficio AL-DESAF-068-2005 de 28 de febrero anterior, la Asesoría Jurídica  sostiene que desde el punto de vista legal es obligación de la CCSS realizar además de la recaudación del cinco por ciento sobre el total de los sueldos y salarios que los patronos públicos y privados pagan a sus trabajadores, todas las gestiones tanto administrativas como judiciales para controlar la evasión, la morosidad de los patronos así como gestionar ante las autoridades competentes la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos y que corresponden al porcentaje legal del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.  Desde el punto de vista del Convenio de Cooperación entre la DESAF y la CCSS de 24 de enero de 1991, la CCSS se comprometió a plantear las acciones cobratorias, administrativas que fueren del caso y autorizó a la DESAF a plantear las acciones cobratorias administrativas y judiciales a los patronos morosos a partir del cuarto mes. Considera la Asesoría que las obligaciones otorgadas por ley no pueden ser delegadas por convenio. Dicho Convenio tenía una vigencia de un año a partir del refrendo de la Contraloría General de la República. Mediante addendum se prorrogó la vigencia por un año más, de modo que venció el 6 de diciembre de 1993. La Contraloría, en oficio 6484 de 14 de junio de 2001, ha determinado que el convenio está vencido. Concluye indicando que corresponde aplicar la normativa que regula tanto a la CCSS como a la DESAF. 


 


            Para financiar la ayuda a las personas más necesitadas del país, la ley prevé diversas fuentes de financiamiento. Entre ellas, un recargo sobre planillas. La contribución parafiscal que así se establece está estrechamente relacionada con las cuotas de seguro social. De allí la relación con la Caja Costarricense de Seguro Social.


 


A.-       UN FONDO DE INTERES PUBLICO Y SOCIAL


 


La Ley 5662 de 23 de diciembre de 1974, "Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares", creó un fondo con fines sociales, orientado a aliviar las condiciones de pobreza extrema del país y, por ende, al mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes. El fondo está dirigido a los sectores de la población de escasos recursos económicos, bajo una diversidad de programas tales como compra de tierras, programas de nutrición, programas de capacitación, atención de ancianos, etc., de manera que a través de los programas que se financian se contribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema.


 


Para la administración de esos fondos, la Ley crea un órgano administrativo en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La naturaleza jurídica de ese órgano fue analizada en la Opinión Jurídica 061-98 de 16 de julio de 1998, en la cual se puntualizó:


 


"...De lo expuesto hasta aquí, se desprende que en la Ley se crea un estructura organizacional clara ubicada dentro del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. No puede afirmarse tampoco, de la lectura de los artículos de esa Ley, que en la misma se prevea una desconcentración a favor de la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, por no darse los presupuestos previstos en el artículo 83 de la Ley General para tal efecto (...)”.


 


Criterio que se reafirmó en el dictamen -147-98 de 27 de julio de 1998. La conclusión tercera de dicho dictamen reafirma que la Dirección tiene a su cargo la administración del fondo y que el director y subdirector de la DESAF tienen las “atribuciones y representación legales y reglamentarias que expresa y puntualmente le señalan la Ley No. 5662 y su Reglamento”. Sea tienen la representación legal en cuanto a la administración del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares, FODESAF.


 


El financiamiento del fondo es establecido en el artículo 15 de la Ley:


 


"El Fondo de desarrollo social y asignaciones familiares se constituirá con los ingresos provenientes de la reforma de la Ley del impuesto sobre las ventas, Nº 3914, de 17 de julio de 1967, y sus reformas, referida en el artículo siguiente de esta Ley. Además, se crea un recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y privados pagan mensualmente a sus trabajadores. Se exceptúan de este recargo el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, las instituciones de asistencia médico-social, las instituciones de enseñanza superior del Estado, las municipalidades, así como los patronos cuyo monto mensual de planillas no exceda de dos mil colones (¢ 2.000,00) y los de actividades agropecuarias con planillas mensuales hasta de tres mil colones (¢ 3.000,00)". (Así reformado por Ley 8222 de 8 de marzo del 2002).


 


Parte importante del Fondo es, entonces, el recargo de un cinco por ciento (5%) sobre el total de sueldos y salarios que los patronos públicos y privados pagan mensualmente a sus trabajadores.  Este recurso es de carácter parafiscal y  está destinado a un fin específico. En efecto, se trata de ingresos de carácter parafiscal y destinados a la atención de un Fondo a cargo de un órgano público, por lo que los citados recursos constituyen fondos públicos. En consecuencia, se les debe dar el tratamiento correspondiente para todos los efectos.


 


            Ahora bien, la Ley confía a la DESAF la administración del Fondo. Ante lo cual cabría plantearse si esa administración comprende el control de la morosidad y la realización de acciones tanto a nivel administrativo como judicial a efecto de recuperar las sumas adeudadas.


 


B.-       LA COMPETENCIA PARA GESTIONAR EL COBRO


 


            En criterio de la Auditoría General, la DESAF carece de competencia para gestionar y cobrar judicialmente las deudas morosas con un atraso igual o superior a cuatro meses. Los cobros de los tres primeros meses los cobra la propia Caja de Seguro Social.


 


La conclusión de la Auditoría General es correcta a la luz de las disposiciones legales. De ellas se desprende que la Caja Costarricense de Seguro Social ha recibido una competencia con el objeto de que gestione el cobro de las sumas adeudadas. Como se determina de la simple lectura de las normas correspondientes, esa competencia de la CCSS no está condicionada por determinado plazo. En efecto, la Ley no establece que la Caja cobrará los tres primeros meses de morosidad, en tanto que la DESAF estará legitimada para cobrar a partir del cuarto mes de morosidad. Por consiguiente, le corresponde a la CCSS gestionar tanto la deuda morosa inferior a tres meses como la que exceda ese período.


 


            Dispone el artículo 19 de la Ley 5662:


 


“Artículo 19.- La Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares contratará, con la Caja Costarricense de Seguro Social, la recaudación de los fondos asignados por esta ley mediante el recargo en las planillas, la emisión de listados, la confección de cheques o giros, los sistemas de control, el pago de programas y servicios a cargo de instituciones del Estado, etc., con el fin de atender la administración del fondo de desarrollo social y asignaciones familiares. Los gastos de administración que cobre la Caja a la Dirección no podrán exceder del costo de los mismos”. (TEXTO MODIFICADO por Resolución de la Sala Constitucional 4529-99 de las 14:57 horas del 15 de junio de 1999).


 


            La fórmula utilizada por el legislador no es facultativa, sino imperativa.  Puesto que la Dirección debe contratar con la CCSS la recaudación de los fondos a que se refiere la Ley 5662 podría interpretarse que la DESAF contrata porque tiene la competencia para recaudar, término que comprendería las gestiones administrativas y judiciales necesarias para esa recaudación. De lo cual podría deducir que tiene la facultad de recaudar por sí mismo. Empero, dicha interpretación desconocería la voluntad expresada en la norma, que no es otra que aprovechar la posición de la Caja en relación con las planillas a efecto de que se recaude el recargo establecido. En ese sentido, es que la CCSS asuma los diferentes aspectos relacionados con la contribución sobre las planillas, recibiendo como contraprestación un pago. Hay una decisión del legislador en orden a que la DESAF no asuma en forma directa la recaudación de mérito, sino que lo haga a través de la CCSS. La participación de la Caja está prevista en forma amplia. Si bien no puede darse un efecto jurídico al empleo del “etc”, lo cierto es que ese término denota el interés del legislador de que todos los distintos aspectos relacionados con el cobro del recargo fueren asumidos por la Caja. Lo que comprende, necesariamente, la gestión de cobro administrativo  y judicial.


 


            La disposición legal tiende a lograr un uso más razonable y eficiente de los fondos públicos, que toma en cuenta la posición privilegiada de la Caja en relación con todo lo relacionado a planillas. Por ende, en relación con los recargos que sobre ellas se establece.


 


Por otra parte, en orden a una supuesta legitimación de la DESAF para gestionar, debe tomarse en cuenta que la DESAF no es persona jurídica. Ciertamente, la Ley determinó que el director y subdirector tendrían la condición de personeros legales. Empero, esa personería es de carácter restringido. Según el artículo 22, in fine, de la Ley, se trata de la representación judicial para reclamar por “violaciones a esta ley y a sus reglamentos para lo cual quedan exentos de rendir fianzas de cualquier naturaleza”. La morosidad no se entiende, para tales efectos, como una violación a esa Ley.


 


            Se unen a lo anterior expresas disposiciones que determinan que la CCSS asume la gestión recaudatoria de mérito.


 


En primer término, tenemos la Ley 7083 de 25 de agosto de 1987, Ley de Presupuesto Extraordinario, cuyo artículo 12 dispuso:


 


“ARTICULO 12.- Se autoriza a la Caja Costarricense de Seguro Social para que plantee todas las acciones cobratorias administrativas y judiciales que fueren del caso, para recaudar los ingresos previstos en la ley 5652 del 23 de diciembre de 1974. Para tal efecto, la Caja podrá aplicar los mismos principios y procedimientos establecidos en el artículo 53 y siguientes y concordantes de su ley constitutiva y sus reformas.


 


En todo arreglo de pago que apruebe la Caja a favor de patronos morosos, deberá incluir, bajo las mismas condiciones de plazo, intereses y garantías del arreglo del principal, la contribución establecida en la citada 5662. Los costos del servicio aquí establecido se regularán utilizando el mismo criterio establecido en el artículo 19 de la misma ley”.


 


Se le faculta para realizar las gestiones cobratorias administrativas y judiciales que fueren del caso, para recaudar los ingresos del Fondo de Desarrollo Social, comprensiva del cobro de los intereses y garantías.


 


El artículo 12 puede ser considerado, empero, una norma atípica y como tal dudosamente constitucional. Situación que no afecta, empero, lo dispuesto por el numeral 19 antes transcrito.


 


Más recientemente, al emitir la Ley de Protección al Trabajador, 7983 de 16 de febrero de 2000, el legislador reafirma la competencia de la Caja para gestionar el cobro de la contribución a favor de FODESAF.


 


            En primer término, el artículo 58 de la estableció:


 


“ARTÍCULO 58.- Sistema Centralizado de Recaudación de pensiones. El Sistema Centralizado de Recaudación llevará el registro de los afiliados. Ejercerá el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los fondos de capitalización laboral; a las cargas sociales cuya recaudación haya sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, de conformidad con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social. Ley de Protección al Trabajador”.


 


El SICERE tiene a su cargo no sólo el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, sino también el de las cargas sociales  cuya recaudación haya sido confiada a la Caja, así como cualquier otra contribución que la ley establezca en este ámbito.


 


            El recargo del 5% a favor de FODESAF es parte de esas cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS.


En segundo término, la Ley de Protección al Trabajador modifica el artículo 31 de la Ley Constitutiva de la CCSS, a efecto de que disponga:


 


“Artículo 31.- Los patronos y los asegurados facultativos pagarán sus cuotas directamente en el tiempo y forma que establezca la Junta Directiva.


 


Corresponderá a la Caja determinar si aplica el sistema de estampillas o timbres, el de planillas, libretas, o cualquier otro, en la recaudación de las cuotas de los asegurados y de los patronos; pero quedará obligada a informar a los asegurados que lo soliciten, el número y monto de las cuotas que a nombre de ellos haya recibido.


 


Créase el Sistema Centralizado de Recaudación, para llevar el registro de los afiliados, ejercer el control de los aportes al Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte, de Pensiones Complementarias, de Enfermedad y Maternidad; a los Fondos de Capitalización Laboral; además de las cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca.


 


Mediante decreto, el Poder Ejecutivo podrá encargar al Sistema Centralizado de Recaudación la recolección del impuesto de la renta establecido sobre los salarios. El Instituto Nacional de Seguros queda autorizado para recolectar por medio de este Sistema, las primas del seguro de riesgos del trabajo.


 


El registro del Sistema Centralizado de Recaudación será administrado por la Caja.


 


El Sistema Centralizado de Recaudación se regirá además por las siguientes disposiciones:


 


a)         La recaudación deberá ser efectuada por la Caja o por medio del sistema de pagos y transferencias del Sistema Financiero Nacional de manera tal que se garantice a los destinatarios finales, el giro de los recursos en forma directa.


 


b)         La Caja será responsable de realizar todas las gestiones administrativas y judiciales para controlar la evasión, subdeclaración o morosidad de los empleadores así como, de gestionar la recuperación de los aportes indebidamente retenidos por los patronos según lo establecido en la presente ley. Lo anterior, sin perjuicio de las gestiones que puedan realizar terceros de acuerdo con el artículo 564 del Código de Trabajo.


 


El patrono girará las cuotas correspondientes a cada trabajador, dentro de un plazo hasta de veinte días naturales, siguientes al cierre mensual, por medio del sistema de recaudación de la Caja Costarricense de Seguro Social. Vencido dicho plazo, el patrono cancelará intereses conforme a la tasa básica pasiva calculada por el Banco Central, los cuales serán acreditados directamente a la cuenta de cada trabajador.


 


El Régimen no Contributivo debe universalizar las pensiones para todos los adultos mayores en situación de pobreza y que no estén cubiertos por otros regímenes de pensiones. La pensión básica de quienes se encuentren en situación de extrema pobreza no deberá ser inferior a un cincuenta por ciento (50%), de la pensión mínima otorgada por vejez dentro del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja. En los otros casos, la Caja definirá los montos correspondientes. En ambas situaciones, se atenderá en forma prioritaria a las personas adultas mayores amas de casa."


 


            Se reafirma que la Caja, a través de SICERE, asumirá la recaudación de las distintas cargas sociales cuya recaudación ha sido encargada a la CCSS y cualquier otra que la ley establezca, estando legitimada para ejercer las acciones administrativas y judiciales para controlar la evasión y, en su caso, gestionar la recuperación de los aportes no pagados.


 


            Es claro, por demás, que si la Caja puede gestionar administrativa o judicialmente el cobro de los tres primeros meses de morosidad es porque se considera habilitada con base en el ordenamiento para realizar tales acciones. El problema es, que como se indicó, no existe norma legal que faculte para restringir tal actuación a los tres primeros meses. El marco normativo es claro en cuanto a que tales gestiones, independientemente de los meses adeudados, deben ser ejercidas por la CCSS.


 


            El artículo 19 de repetida cita dispone imperativamente que la DESAF contratará. El contrato es necesario por disposición de ley y en virtud de que a través se puede fijar los gastos de administración propios de la Caja, que deben corresponder al costo del servicio que presta a la DESAF.


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares debe contratar con la Caja Costarricense de Seguro Social las condiciones para la recaudación de la contribución establecida en el artículo 19 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares. Lo que comprende el control y las gestiones administrativas y judiciales necesarias para el cobro de las sumas adeudadas, independientemente del plazo de la deuda.


 


            De Ud. muy atentamente,


 


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA


 


 


MIRCH/mvc


 


 


Copia:  Dr. Alberto Sáenz Pacheco


Presidente Ejecutivo

Caja Costarricense de Seguro Social