OJ-059-2005

10 de mayo del 2005

                                                                          

 

Licenciada

Rocío Barrientos Solano

Jefe de Área

Comisión Permanente de

Gobierno y Administración

ASAMBLEA LEGISLATIVA

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio, sin número, del 14 de setiembre de 2004, recibido el 16 del mismo mes y año, mediante el cual - siguiendo instrucciones de la Diputada Carmen María Gamboa Herrera, Presidenta de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración- solicita nuestro criterio en torno al proyecto que se denomina: “Ley de Reforzamiento y Reivindicación Histórica de la Anexión del Partido de Nicoya a Costa Rica”,  expediente legislativo N° 15450, publicado en la Gaceta N° 225 del 21 de noviembre de 2003.

 

Previo a referirnos al proyecto de consulta es pertinente hacer las siguientes anotaciones:

 

En primer lugar, es necesario indicar que este pronunciamiento se emite en virtud de la colaboración que la Procuraduría General de la República presta a los señores Diputados, tanto en su carácter individual, como cuando conforman las comisiones. Sin embargo, al no ser el consultante parte de la Administración activa, nuestra opinión carece de los efectos vinculantes de los dictámenes emitidos en el ejercicio de la competencia consultiva que regulan los artículos 2, 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica. (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas)

 

En segundo lugar, presentamos las disculpas del caso por la tardanza en la atención de su requerimiento, esto por el volumen de trabajo que atiende este Órgano Asesor. No obstante, para no atrasar el trabajo que realiza la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, este pronunciamiento se formula partiendo del texto sustitutivo aprobado por medio de la moción N° 10-53, del 5 de abril 2005 y que quedó en firme al aprobarse el acta de la sesión ordinaria  N° 53, del 5 de abril del año en curso.

 

I.          Descripción del proyecto:

 

En la exposición de motivos se hace un relato histórico del nacimiento del Partido de Nicoya y su vinculación a Costa Rica. Se citan diversos hechos y según se explica, prueban que los territorios que deben incorporarse a la provincia de Guanacaste siempre han sido parte de ésta, indicándose que en el libro conmemorativo del Centenario de la Anexión del Partido de Nicoya, elaborado en 1924 por la Secretaria de Gobernación, se menciona que al sureste de la Península de Nicoya se encontraban varias poblaciones, que de forma administrativa estaban bajo la jurisdicción de la provincia de Puntarenas, pero que geográfica e históricamente pertenecían a Guanacaste.

 

Se señala, además, que "…La ruptura histórica vino con el Decreto Ejecutivo N° 20, del 18 de octubre de 1915. […]  A raíz de ese Decreto (decisión presidencial) se comenzaron a bosquejar erróneamente mapas dibujándose fronteras provinciales que no correspondían y no corresponden con el uti possidetis iuris dado que nunca ha existido fuerza de ley para tal traspaso o variación fronteriza provincial.  La propiedad y dominio de esos territorios nunca han salido formalmente de la órbita de Guanacaste.  La puesta en administración dada por Alfredo González Flores por cuestiones materiales de medios de comunicación en 1915 no otorga hasta la fecha derechos de posesión por lo que se mantienen vigentes los territorios históricos del Partido de Nicoya."

 

Se finaliza la exposición de motivos afirmando que se han producido una serie de irregularidades y que "…por ello, los suscritos, por la vía de reivindicar el Acta de Anexión de 1824, redimimos paralelamente estos errores históricos que han confinado a los pueblos del extremo peninsular y a los insulares a un impasse político administrativo que esta Asamblea debe dilucidar."

 

Específicamente, a los pueblos que se hace referencia son los distritos de Cóbano, Lepanto, Paquera, e  Islas del Golfo de Nicoya, según el oficio N°2004132 de fecha 27 de setiembre de 2004, que envió el Lic. Luis Alberto Wong, Jefe del Departamento de División Territorial y Nomenclatura del Instituto Geográfico Nacional, a la Comisión que estudia este proyecto. (Documento que consta en el expediente legislativo).

 

II.        Antecedentes.

 

      Como se puede apreciar de lo expuesto en el punto anterior,  a través del Proyecto de Ley se pretende que la totalidad de los territorios que constituían el Partido de Nicoya sean parte de la provincia de Guanacaste.  Sin embargo, tal posibilidad parece no ser viable en los términos en que se presenta la iniciativa legislativa,  porque para tales efectos el artículo 168 de la Constitución Política establece un trámite especial, como lo ha precisado la Sala Constitucional al afirmar que "…para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración."   (Sentencia N° 4091-94)

 

En vista de que los motivos que fundamentan el presente Proyecto de Ley han sido analizados por la Sala Constitucional y este Órgano Asesor, nos remitiremos a estos datos, con el fin de contestar el requerimiento que se nos plantea.

 

A.                SENTENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL N° 4091- 94, DE LAS 15:12 HORAS DEL 9 DE AGOSTO DE 1991.

 

            El diputado Sigifredo Aiza Campos, en 1991, interpuso una acción de inconstitucionalidad contra el Decreto Ejecutivo N° 20, del 28 de octubre de 1915.  En su criterio, por medio de dicho instrumento legal se traspasaron indebidamente los territorios de Cóbano, Lepanto y Paquera de la provincia de Guanacaste a la de Puntarenas, al contravenir lo dispuesto por el numeral 129 de la Constitución Política de 1871, en relación con los artículos 3,4,7,9, 10 y 13 de la Ley N° 56 del 7 de junio de 1909.

 

      La Sala Constitucional mediante el voto N° 4091-94 de las 15:12 horas del 9 de agosto de 1994, realiza un estudio detallado y claro de las razones jurídicas por las cuales el accionante no lleva razón en sus argumentaciones, definiendo en el considerando primero la "DELIMITACIÓN DE PROBLEMA, en los siguientes términos.

 

"El problema jurídico planteado por el accionante, es el de la pretendida desmembración de los territorios de Cóbano, Lepanto y Paquera, hoy distritos, ubicados al extremo sur de la Península de Nicoya de la Provincia de Guanacaste, para agregarlos a la de Puntarenas, por vía de un Decreto Ejecutivo: el #20 de 18 de octubre de 1915, mientras que las Constituciones de Costa Rica, desde la de 1841, han impuesto una reserva de ley en materia de creación y delimitación de provincias. Habría que examinar, entonces, cuál era la situación de esos territorios al momento de dictarse el Decreto impugnado y cuál era la legislación territorial vigente, para así poder declarar si existió o no la acusada transgresión de las Constituciones de 1871, de 1949 o de ambas. (lo que se subraya no es del original)

 

            En los considerandos II al XXVII, el Tribunal Constitucional explica ampliamente los antecedentes histórico-jurídico del caso, concluyendo:

 

"XXVI.-  Aun cuando el Decreto #20 de 18 de octubre de 1915 fue dictado con posterioridad a la ley de delegación, de todos modos se basó en la consideración de que la situación jurídica de la península estaba ya consolidada. […]  

XXVII.- La Sala tiende por demostrado que la repoblación del área hoy ocupada por los distritos de Cóbano, Paquera y Lepanto, se produjo paulatinamente, y que, para todos los efectos, administrativos, judiciales, electorales, aduaneros, etc. no existió una clara delimitación territorial de las provincias o comarcas, sino que de manera difusa, se fueron estableciendo derroteros que a grandes rasgos marcaban cada circunscripción territorial, así como que el extremo final de la Península de Nicoya fue administrado desde Puntarenas, por lo menos desde que, en 1840, se reabrió el puerto y se fomentó la repoblación de la zona mediante el recurso de admitir la apropiación de baldíos cultivados o aprovechados de cualquier manera.  (lo que se subraya no es del original)

 

            En vista de que en los motivos del Proyecto de Ley se afirma que "El ordenamiento de división territorial dado por Decreto en 1915 fue irregular porque no observó la Ley territorial de 1909 y desobedeció el mandato del artículo 134 de la Constitución de 1841…", nos permitimos transcribir lo resuelto en este punto por la Sala Constitucional en el voto en comentario.

 

XXX.- LA CONSTITUCION APLICABLE: Al sucederse las Constituciones Políticas, es ciertamente complejo, en tanto importa aspectos de su aplicación temporal (criterio temporal), de su validez o eficacia, y de la jerarquía de las normas (criterio jerárquico) en relación con ambos aspectos. Estima la Sala que el hecho de promulgarse una nueva Constitución Política, como es universalmente reconocido, no produce la anulación total de las normas jurídicas del anterior ordenamiento, sino únicamente de aquellas que sean incompatibles con las constitucionales recién promulgadas. Lo contrario, nos conduciría a una "grave dislocación de la paz y seguridad sociales" como lo expresa nuestra Ley de la Jurisdicción Constitucional, al crearse un vacío, si no un caos, legislativo sin sentido alguno y sobre todo sin un fin social, político o jurídico positivo, benéfico, ni claro. Los constituyentes de todas las épocas al igual que los de otras naciones, han preservado el ordenamiento jurídico preexistente sin cuestionar su validez hacia el pasado, y a permitir que la revisión de las normas promulgadas bajo las reglas de una carta política ya abrogada, que no sean incompatibles con la nueva constitución, se produzca paulatinamente, conforme a las necesidades de la sociedad, según sean aplicadas en casos concretos y confrontadas con la nueva realidad constitucional. La solución, aparte de surgir de razones lógicas incuestionables, le evita a la sociedad traumatismos innecesarios y logra integrar o armonizar todo el ordenamiento jurídico con su sustento primigenio, el Derecho de la Constitución. En el presente caso, como se verá adelante, varios son los ejemplos de nuestra historia que ilustran lo expuesto. La profusa obra legislativa del Jefe de Estado Braulio Carrillo, dictada entre 1838 y 1842, pese a las declaratorias de nulidad absoluta hechas tanto por el Gobierno de Francisco Morazán quien lo derrocó, como por la Asamblea Constituyente que éste impulsó, tuvo que ser repromulgada o preservada en su gran mayoría, aunque se considera dictada por quien no gozaba de legitimidad formal ni material. De la misma manera, la Constitución vigente, de 7 de noviembre de 1949, en su artículo 197 recoge la fórmula así: "Artículo 197.- Esta Constitución entrará en plena vigencia el ocho de noviembre de 1949, y deroga las anteriores. Se mantiene en vigor el ordenamiento jurídico existente, mientras no sea modificado o derogado por los órganos competentes del Poder Público, o no quede derogado expresa o implícitamente por la presente Constitución." El texto transcrito aclara uno de las cuestiones de derecho debatidas en este asunto, como es la aplicación de la Constitución de 1871 respecto de normas promulgadas bajo su disposiciones. Contrariamente a lo pretendido por el accionante, ya esta Sala ha estimado, (por ejemplo, en la sentencia #4511-93 de las diez horas del 10 de setiembre de 1993, dictada en acción de inconstitucionalidad contra la Ley de Inquilinato de 1942), que las normas de cualquier índole aplicables hoy, hayan sido o no promulgadas durante la vigencia de otras Constituciones, deben ser confrontadas con la actual únicamente, por lo menos en cuanto a su vigencia y aplicación posteriores a ésta, en tanto que, si adolecieron de vicios de Constitucionalidad formal o material respecto de las anteriores -ya derogadas-, éstos no fueron declarados y corregidos en su momento por los órganos investidos de competencia para hacerlo -hasta entonces la Corte Suprema de Justicia-. En consecuencia, abrogada la Constitución que las sustentaba, es la vigente la única Carta susceptible de ser tenida como punto de referencia o parámetro constitucional frente a la supervivencia posterior de actos normativos y por esto, los Decretos Ejecutivos cuestionados de inconstitucionales sólo pueden ser considerados ahora confrontándolos por la Sala con la Constitución de 1949 en vigor.   (Lo que se resalta es nuestro)

 

            Por último, la Sala aclara cuál es el procedimiento para las situaciones en que se pretendan modificar los límites de una provincia, tesis plenamente aplicable a la presente consulta.

 

XXXV.- Resuelto el punto jurídico planteado por los accionantes en cuanto a la validez del Decreto Ejecutivo #20 de 1915, y de los demás relacionados con el tema, no sobra hacer alguna referencia sobre el procedimiento constitucional aplicable, en caso de que se insista en resolver la controversia con criterios de conveniencia y oportunidad. En este sentido, debe recordarse que, conforme al artículo 168 párrafo segundo de la Constitución Política, la creación de nuevas provincias para fines de la Administración Pública, podrá ser decidida por la Asamblea Legislativa: "...observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución... siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración..." De manera que lo procedente sería, que se inicie por la Asamblea Legislativa un procedimiento de revisión del tema sobre la base de un plebiscito en las poblaciones involucradas -el cual habría de ser, ordenado por ley y dirigido por el Tribunal Supremo de Elecciones conforme a la Constitución-, en tanto no es posible resolver definitivamente la controversia desde puntos de vista rigurosamente jurídicos. Sobre este extremo, la Sala interpreta que, para modificar los límites de una provincia, traspasando territorios a otra, debe seguirse, por analogía, el mismo procedimiento fijado en la Constitución para la creación de nuevas provincias, dado que este procedimiento está previsto claramente como salvaguarda de las provincias que soportan la desmembración. Desde luego, debe entenderse que el plebiscito puede, pero no tiene que realizarse en toda la provincia o provincias afectadas, sino sólo en las poblaciones o territorios que serían traspasados. Después de todo esa voluntad popular es el origen histórico del traspaso de los antiguos Partidos de Nicoya y Guanacaste, de Nicaragua a Costa Rica; máxime que en nuestro caso, la división de nuestra geografía en provincias, cantones, distritos, barrios y caseríos, mientras Costa Rica se mantenga como el Estado absolutamente unitario que es, no puede tener carácter político sino solamente administrativo, sin perjuicio de que, tratándose de determinar la competencia de entidades de carácter territorial, como tales llamadas a cumplir una generalidad de fines y a abarcar una generalidad de personas, -los munícipes- haya que reconocerles ciertos poderes de autonormación originarios, aunque nunca en sentido de una verdadera autodeterminación política. No está, pues, en juego, aquí ningún problema de autodeterminación política ni, por lo tanto, de competencias originarias que no sean las administrativas derivadas del orden jurídico nacional. De manera que cuando las leyes adoptan la posibilidad de una consulta popular, que permitiría en este caso resolver el destino definitivo de esos territorios, sólo se estaría empleando un instrumento técnico de la más pura inspiración democrática. Todo esto, pues, debe residenciarse en la Asamblea Legislativa, donde corresponde".

 

            En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional, por medio de los votos: 5584-94 de las 15:18 horas del 27 de setiembre de 1994 y el 2009-95 de las 10:30 del 21 de abril de 1995.

 

B.        PRONUNCIAMIENTO N° OJ-186-2001 DEL 3 DE DICIEMBRE DEL 2001.

 

Como antecedente, en torno al proyecto de ley que se somete a nuestro conocimiento, encontramos también la respuesta que se le dio al señor diputado Sigifredo Aiza Campos, con respecto a la consulta que versa sobre el procedimiento que se debe seguir para la creación de un nuevo cantón y cuál es la normativa que ha afectado la división territorial de las provincias de Guanacaste y Puntarenas.

 

         El objetivo de este proyecto es la creación del cantón XII para la provincia de Guanacaste, pero constituido por los distritos de Paquera, Lepanto, Cóbano y la Isla de Chira que actualmente pertenecen al cantón primero de la provincia de Puntarenas.  (Expediente Legislativo N° 13.650)

 

            El procurador Julio Jurado, previo análisis del caso, mediante el pronunciamiento N° OJ-186-2001, concluye:

 

1.                 No existe, ni existió Ley de la República (vigente ni derogada) que haya modificado los límites entre las provincias de Puntarenas y Guanacaste.

 

2.                 Para la creación de un nuevo cantón se debe estar al procedimiento que se establece en el párrafo segundo del artículo 168 de la Constitución Política, ya que este proyecto modifica los límites entre provincias.

 

III.       DEL PROYECTO DE LEY EN RELACIÓN CON EL "UTI POSSIDETIS IURIS" FRENTE A LA NORMATIVA VIGENTE EN MATERIA DE DIVISIÓN TERRITORIAL.

 

El artículo 2 del proyecto en estudio dispone:

 

"…restituir como parte de la Provincia de Guanacaste todos los territorios peninsulares e insulares adyacentes que administrativamente de acuerdo con el uti possidetis iuris le han pertenecido desde la creación del Partido de Nicoya."

 

En términos de Cabanellas la locución “Uti possidetis” significa: “Como poseéis o como posees”, y se utiliza en el lenguaje diplomático, específicamente en los conflictos internacionales, con el fin de que las partes interesadas mantengan la situación territorial previa a las hostilidades mientras se resuelve el caso. También señala que en América, a partir de 1810, imperó la norma de que las Repúblicas hispanoamericanas en principio aceptaban las fronteras que los descubridores habían establecido para los distintos territorios. (En el diccionario se omite  el término “iuris” CABANELLAS, Guillermo: Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Editorial Heliasta, tomo VIII- T-Z, libro de edición argentina,  2003, pág. 290. Sobre este mismo tema véase:

http://www.aymara.org/index.php?subaction=showfull&id=111023383archive=&start_from=&ucat=5&modo_titulares)

 

Por tal motivo, la posibilidad de recurrir al "uti possidetis iuris” no es aplicable jurídicamente a las condiciones que se pretende regular con el Proyecto de Ley, porque como lo hemos expuesto en los antecedentes, la situación jurídica de la división territorial administrativa de Costa Rica se encuentra consolidada.

 

Nótese que la Ley N° 4366 del 19 de agosto de 1969 -al igual como lo reguló en su momento la N° 56 de 1909- estableció un procedimiento especial para resolver las divergencias que se pudieran generar con la delimitación territorial de las provincias.  Trámite que debió realizarse en el término de dos años, según lo dispuesto por el transitorio de la Ley 4366.   De esta manera, al no presentarse dentro de dicho plazo ningún desacuerdo u objeción, la división territorial de las provincias se consolidó.

 

CONCLUSIÓN

 

De acuerdo con el artículo 168 de la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional que lo informa, para los casos de creación de nuevas provincias o cuando se está ante la desmembración de una de éstas, se debe observar el trámite de reforma parcial a la Constitución.   Asimismo, de conformidad con lo dispuesto por la Ley sobre División Territorial Administrativa, N° 4366 del 19 de agosto de 1969 y los antecedentes transcritos,  la división territorial administrativa actual de nuestro país se encuentra consolidada; por tal motivo, para realizar cualquier modificación relativa a los límites de las provincias se deberá seguir el procedimiento que contempla la Ley 4366.

 

De Usted, atentamente  

 

 

María del Rocío Solano Raabe                                 Guisell Jiménez Gómez

Procuradora Adjunta                                                  Abogada de Procuraduría

 

 

RSR/GJG/dahs