Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 154 del 28/04/2005
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 154
 
  Dictamen : 154 del 28/04/2005   

C-154-2005

C-154-2005


28 de abril del 2005


                                                                          

 


Sra. Hannia M. Durán


Jefa de la Comisión Permanente


de Asuntos Agropecuarios y


Recursos Naturales


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio sin número, del 17 de diciembre del 2004, recibido por fax en la misma fecha,  mediante el cual -siguiendo las instrucciones del señor Diputado Rafael A. Varela Granados, Presidente de la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios-  solicita nuestro criterio en torno al proyecto que se titula: Ley que autoriza al Ministerio de Agricultura y Ganadería para realizar la venta directa del Edificio Cooperativo a las Entidades Cooperativas; expediente 15.719.


 


I.          CONSIDERACIONES PRELIMINARES


 


            De previo a exponer el criterio técnico jurídico de este Órgano Asesor, debemos precisar que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas,  la función consultiva de la Procuraduría General de la República se ejerce en relación con la administración pública, en el ejercicio de la competencia administrativa, por ello al no ser la Asamblea Legislativa Administración Activa,  no procede emitir un criterio vinculante, sino una simple opinión jurídica, con el fin de colaborar con la importante labor de los señores Diputados, subrayando que dentro de las consideraciones que se realizarán, en torno al proyecto de ley que se somete a nuestro conocimiento, no se analiza la conveniencia u oportunidad de la autorización que se pretende otorgar, por cuanto tal examen es competencia de la Asamblea Legislativa, como facultad constitucional otorgada al Legislador para la creación de las leyes.


           


            Por último, respecto a plazo de ocho días que dispone el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, debemos anotar que el mismo aplica a las consultas obligatorias previstas en los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política, para los casos en los cuales el proyecto de ley se refiera  a materias encomendadas al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o a las instituciones autónomas.


 


Pese a lo anterior, con agrado respondemos la solicitud que se nos formula, en el menor tiempo posible, según nos lo permiten la atención de nuestras funciones ordinarias.


 


II.        CUESTIONES GENERALES EN TORNO AL PROYECTO DE LEY


 


            De acuerdo con el proyecto de ley, publicado en el diario oficial la Gaceta 216 del 4 de noviembre del 2004, el fin u objetivo de la iniciativa legislativa es autorizar al Fideicomiso PIPA-MAG a vender -en forma directa- el Edificio Cooperativo al  Consejo Nacional de Cooperativas, al Centro de Estudios y Capacitación Cooperativa y a la Unión Nacional de Cooperativas; "como mecanismo para promover y preservar el desarrollo cooperativo".  (Artículo 1°)


 


            Para tal efecto, se autoriza al Ministerio de Agricultura y al Comité Especial del Fideicomiso Pipa-Mag/Bancrédito, para instruir al banco fiduciario a realizar el traspaso correspondiente (artículo 2), pero además a financiar los recursos necesarios para  la adquisición del inmueble, mediante el préstamo del 100% del valor del mismo, fijado por la Dirección General de la Tributación Directa (artículo 2 inciso b).


 


Por tratarse de un bien que forma parte del fondo del Fideicomiso PIPA-MAG-BANCREDITO, consideramos oportuno hacer las siguientes anotaciones que se relacionan con los antecedentes del fideicomiso.


 


A.      Antecedentes del Fideicomiso PIPA-MAG-BANCRÉDITO


 


Por medio de la Ley 6887 del 5 de setiembre de 1983, la Asamblea Legislativa ratifica el Contrato de Préstamo suscrito el 21 de diciembre de 1982 entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, cuyo fin es cooperar en la ejecución del "Programa de Incremento a la Productividad Agrícola, que se denomina por sus siglas: P.I.P.A. (Cláusula 1.02)


 


El 30 de abril de 1986 el señor Rodolfo Navas Alvarado, en ese entonces Ministro de Agricultura y Ganadería, y el señor Federico Herrero Serrano, Gerente del Banco Cooperativo Costarricense R.L., suscriben el Contrato de Fideicomiso MAG/BANCOOP, R.L. 01-86 para el uso de recursos del P.I.P.A.  Para los efectos del fideicomiso se establece que el fideicomitente es el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el fiduciario el Banco Cooperativo Costarricense R.L.


 


El 11 de noviembre de 1999 se suscribe un "Convenio de sustitución de Fiduciario", mediante el cual el Fideicomitente acuerda designar al Banco Crédito Agrícola de Cartago como fiduciario sustituto, en vista de los problemas financieros que afrontaba BANCOOP R.L.  Acuerdo que es refrendado por la Contraloría General de la República el 21 de diciembre de 1999.


 


Algunas cláusulas del convenio constitutivo del fideicomiso fueron modificadas mediante addendum, pero no sustancialmente.


 


B.        De las hipotecas sobre el Edificio Cooperativo, para responder a créditos otorgados por el Fideicomiso 01-86 MAG-PIPA-BANCOOOP R.L. hoy MAG- PIPA-BANCRÉDITO


 


            De los antecedentes de la consulta C-363-2003,     del 18 de noviembre del 2003 -que formuló el entonces Secretario Ejecutivo del Consejo Nacional de Cooperativas a este Órgano Asesor, en atención a los problemas financieros que atravesaba el Banco Cooperativo de Responsabilidad Limitada, BANCOOP R.L., desde inicios de 1992-  se puede determinar como los organismos cooperativos UNACOOP R.L., BANASUR R.L. COBASUR R.L. COOPROPALCA R.L. y COOPALSUR R.L. suscribieron préstamos millonarios, con recursos provenientes del Fideicomiso MAG-PIPA-BANCOOP, con el fin de capitalizar a BANCOOP R.L., aceptando el Consejo Nacional de Cooperativas constituir garantías hipotecarias -en diversos grados- sobre el terreno donde se ubica el Edificio Cooperativo, y que se encuentra inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, al sistema de Folio Real matrícula 334208-001,002,003, del Partido de San José.


           


            No obstante, los deudores no cumplieron con las condiciones de pago requeridas en los contratos de préstamo.  Esto obligó a las partes a tratar de renegociar las deudas, con el fin de que el inmueble dado en garantía no fuera rematado.


 


Incluso, dentro de estas gestiones se encuentra el Proyecto de ley que pretendía la "Compensación de Obligaciones del Estado con el Sector Cooperativo, expediente 15.190", ocasión en que este Órgano Consultivo tuvo oportunidad de emitir el pronunciamiento  OJ-197-2003, del 20 de octubre del 2003.


 


Las negociaciones no fueron satisfactorias, por ello, tal y como se consigna en la exposición de motivos del proyecto sometido a nuestro conocimiento,  el Comité Especial de Crédito se ve obligado a continuar con el proceso de ejecución de garantía hipotecaría sobre el Edificio Cooperativo.


 


III.       ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY


 


Como lo indicamos supra, el inmueble objeto de autorización por parte de la Asamblea Legislativa proviene de la ejecución de garantías hipotecarias a favor de un fideicomiso que se constituyó con recursos provenientes de un empréstito.  Contrato de Préstamo al que nos referiremos de seguido.


 


A.        Del empréstito suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo.


 


Con fundamento en el artículo 121 inciso 15 de la Constitución Política, la Asamblea Legislativa, por medio de la Ley 6887 del 5 de setiembre de 1983,  aprueba el contrato de préstamo suscrito el 21 de diciembre de 1982 entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo.  El objeto del contrato consiste en cooperar con la ejecución  del "Programa de Incremento a la Productividad Agrícola". (Parte General, Cláusula 1.02) por medio de la realización de cuatro subprogramas, dentro de los cuales se encuentra el de "Abastecimiento de insumos básicos" que precisamente permitió la constitución del Fideicomiso MAG/BANCOOP PARA EL USO DE LOS RECURSOS DEL PIPA.  (Cláusula primera del contrato de fideicomiso)


 


            Dentro de las regulaciones que establece el empréstito se halla la creación de una cuenta especial que se denomina "Programa de Incremento a la Productividad Agrícola", debiendo el Gobierno de Costa Rica "…consultar anualmente al Banco sobre la utilización de tales recursos en moneda local, que no deberá apartarse de los objetivos específicos de este Programa."  (cláusula 6.10).


 


En el mismo orden de ideas, leemos que El Estado se compromete a cumplir con el proyecto,


 "…con la debida diligencia, de conformidad con eficientes normas financieras y técnicas y de acuerdo con los planes […] b) Toda modificación importante en los planes, especificaciones, […] presupuestos, reglamentos y otros documentos que el Banco haya aprobado, así como todo cambio sustancial en el contrato o contratos de bienes  y/o servicios que se costeen con los recursos destinados a la ejecución del Proyecto o en las categorías de inversiones, requieren el consentimiento escrito del Banco."  (Parte segunda, cláusula 6.01)


 


            Además, se establece la siguiente obligación


"Los bienes adquiridos con los recursos del financiamiento deberán dedicarse exclusivamente para los fines relacionados con la ejecución del Proyecto.  Será menester el consentimiento expreso del Banco en el caso de que se deseare disponer de esos bienes para otros fines…"


 


            De la lectura de estas estipulaciones del empréstito, ratificado por la Asamblea Legislativa, observamos que todo cambio en el objeto del préstamo y de la disposición de bienes para el cumplimiento de otros fines que no sean los que se señalan en el contrato de préstamo, requiere -como condición indispensable- "el consentimiento" del Banco Acreedor.  Debiendo agregar que la inobservancia de cualquiera de las obligaciones suscritas da lugar al vencimiento anticipado de la negociación de crédito (Parte Segunda del Contrato de Préstamo,  Capítulo V, cláusula 5.02)


 


            En el caso en estudio, es claro que a pesar de lo loable de la iniciativa legislativa para apoyar al sector cooperativo mediante la venta y financiamiento del valor total del terreno y del Edificio en cuestión, partiendo de los términos del empréstito y del contrato de fideicomiso suscrito para cumplir con los fines del primero, en lo relativo al subprograma de insumos básicos, tal negociación no sería posible sin el consentimiento del Banco Interamericano de Desarrollo, ya que se estaría presentado un cambio sustancial en el objeto del contrato, al destinar recursos al cumplimiento de fines diversos a los que se definen en los mencionados contratos.


 


            Respecto a la posibilidad de modificar las cláusulas de los empréstitos y su posterior aprobación de la Asamblea Legislativa, y en especial a la modificación del uso de los fondos que constituyen el objeto del préstamo, este Órgano Asesor ha afirmado lo siguiente.


 


"De acuerdo con nuestro punto de vista, el cambio del destino de los recursos constituiría una modificación sustancial en el contrato, por lo que se requeriría del consentimiento por escrito del Banco. Ergo, si el Estado de Costa Rica actúa unilateralmente, podría incurrir en una serie de responsabilidades de tipo contractual; además, de que se estaría vulnerado el Derecho de la Constitución, ya que el Estado de Costa Rica no puede modificar unilateralmente lo que acordó con un organismo financiero internacional en un convenio de préstamo. En esta dirección, en la opinión jurídica O.J.-040-1997 del 1° de setiembre 1997, expresamos lo siguiente:


"La posibilidad de que un contrato de préstamo aprobado por la Asamblea Legislativa sea objeto de cambios en el clausulado, ha ocupado la atención de esta Procuraduría en varias ocasiones. De este modo, se ha considerado que las partes están facultadas para modificar lo suscrito, pero esa facultad tiene límites. El más importante de los cuales es la necesidad de que la modificación sea aprobada por la Asamblea Legislativa cuando afecte las cláusulas financieras del préstamo o la definición del objeto del contrato. Está también incluido dentro de ese contenido inmodificable la definición de las partes contratantes, así como la de los garantes.


En dictamen N.. 83-89 de 15 de mayo de 1989, la Procuraduría dictaminó:


‘Definido el empréstito como un contrato administrativo, es perfectamente modificable según las reglas usuales de este tipo de contratos. Sin embargo, es preciso advertir que en tratándose de empréstitos la reforma a los mismos tiene un limitado campo de acción, nunca puede alterar lo sustancial de lo convenido. La razón de ello -entre otras razones- estriba en que con dichos contratos el nombre de nuestro país y su credibilidad quedan comprometidas. (....).


Criterio que fue reiterado en la Opinión Jurídica N.OJ-026-95 de 24 de agosto de 1995 :


‘....el contrato puede prever la posibilidad de modificación: las partes pueden convenir entre sí la modificación del contrato. Esa modificación no debe, en principio, alterar los elementos esenciales del contrato ni las condiciones sustanciales del mismo, aquéllas que explican la suscripción del compromiso contractual. Si la modificación fuere sustancial podría estarse, en la realidad, ante un nuevo contrato. Además, se desnaturalizaría el efecto contralor de la aprobación legislativa. De allí que si la modificación contractual se enmarcare dentro de esas hipótesis, habría que someter el convenio a aprobación legislativa. (....).


Dentro de esos elementos cuya modificación requiere aprobación legislativa se encuentran las condiciones financieras y tributarias del convenio, su objeto, el fin, y las partes, según ha precisado este Organo Consultivo: (dictamen C-016-91 de 4 de febrero de 1991). (....).


La modificación no puede ser substancial, lo que obliga a las partes a determinar si la obligación que se pretende modificar tiene tal carácter. Pero, para efectos del ordenamiento constitucional costarricense, ese carácter lo tendrán las cláusulas relativas a las tasas de interés, comisiones,, garantía, monto del préstamo y su destino y cualesquiera otras que definan las obligaciones financieras asumidas por el Estado costarricense. Por el contrario, en el tanto no se aumente la obligación financiera del Estado, bien podría modificarse la forma de pago, sin necesidad de acudir a la Asamblea Legislativa. (…)


Por otra parte, se consulta si el ‘gobierno de Taiwan podría variar los términos del convenio’. La naturaleza contractual del contrato de préstamo es motivo suficiente para descartar la posibilidad de una modificación unilateral de las condiciones contractuales. De pretender una modificación, la parte debe someterla al co-contratante y sólo de llegarse a un acuerdo, podrá variarse el contrato. La circunstancia de que se esté ante un contrato administrativo y que el Prestamista esté colocado, normalmente, en una situación más favorable no modifica, al respecto, los principios contractuales.


Dentro de esta perspectiva y habida cuenta de nuestro ordenamiento, puede afirmarse que un cambio en la definición del Organo responsable del Proyecto, tendría que ser sometido necesariamente a aprobación de la Asamblea Legislativa."    (C-059-2003 del 28 de febrero del 2003)


 


            Por lo expuesto, en criterio de este Órgano Consultivo, por no tratarse únicamente de una venta del inmueble sino también el financiamiento de su valor total con fondos provenientes de un contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo, que deben destinarse única y exclusivamente al cumplimiento del objeto para el cual fue otorgado, y que todo cambio de destino debe ser acordado por el Banco Acreedor, no se considera oportuno ni conveniente la aprobación del Proyecto de Ley, aunque tal decisión en última instancia corresponde a la Asamblea Legislativa.


 


            Aunado a lo anterior, es importante anotar los siguientes puntos en cuanto al contrato de fideicomiso suscrito para cumplir con los fines del Contrato de Préstamo, en comentario.


 


B.        De los fondos del fideicomiso Pipa-Mag-Bancrédito y su destino


 


De acuerdo con el convenio constitutivo del fideicomiso, éste se rige por la normativa del Código de Comercio y las cláusulas que en él se estipulan, estableciendo el numeral tercero del contrato el propósito del fideicomiso en los siguientes términos:


 


"El objetivo general del Fideicomiso es ampliar y fortalecer los servicios básicos de apoyo preferentemente dirigidos al pequeño y mediano productor agropecuario, para incrementar la productividad de sus predios. " 


 


En el mismo sentido, leemos en la cláusula octava:


 


"Los créditos que se otorguen con fondos de este fideicomiso serán únicamente destinados a los fines indicados en la cláusula tercera y serán formalizados por el Banco fiduciario, quien figurará en ellos como acreedor de los mismos.  Estos créditos serán contabilizados por separado de las operaciones propias y de otros fideicomisos, por constituir un patrimonio autónomo para los propósitos aquí señalados."  (lo que se resalta no es del original)


 


            Como puede apreciarse los fondos que administra el Fiduaciario deben destinarse al cumplimiento de los fines dispuestos por el Contrato de Fideicomiso, creado para cumplir a su vez con el subprograma del empréstito, al que hicimos referencia en el punto anterior.


 


Es importante anotar que los fondos que constituyen el Fideicomiso, son además de los provenientes del crédito los que se logren obtener de las recuperaciones subsiguientes de los préstamos, así como los intereses sobre los mismos.  (Cláusula cuarta y quinta del contrato) 


           


Sobre el particular, leemos en el acápite D, del convenio:


 


"… El fondo del Fideicomiso estará constituido por los recursos mencionados en la cláusula primera de este contrato, y las recuperaciones subsiguientes de los préstamos, con los incrementos y deducciones por gastos […]  El fondo se incrementará con los intereses sobre los créditos otorgados dentro de los términos de este fideicomiso…" (cláusulas 4° y 5°)


 


De lo anterior se colige que, en vista de que la causa adquisitiva del inmueble del Edificio Cooperativo fue el remate judicial, producto de las gestiones en sede jurisdiccional tendentes a la recuperación de los dineros provenientes del Fideicomiso MAG-PIPA-BANCOOP,  otorgados en calidad de préstamo, dicha propiedad ingresa o entra a formar parte del "patrimonio de afectación" del fideicomiso.   Lo que significa que deberá utilizarse únicamente a impulsar el  Programa de Incremento a la Productividad Agrícola.  (artículos 633, 634 y 648 del Código de Comercio)


           


C.        Responsabilidad del Fiduciario en la gestión del patrimonio fideicometido


 


El Código de Comercio literalmente establece la exigencia del Fiduciario de ejecutar todos los actos necesarios "…para la realización del fideicomiso" (artículo 644), para lo cual "…deberá emplear en el desempeño de gestión el cuidado de un buen padre de familia." (Artículo 645)  Recalcando este mandato en el convenio constitutivo, en la cláusula segunda, al disponer que el Fiduciario debe "emplear los fondos transmitidos en la realización de los fines aquí consignados con absoluta responsabilidad y eficiencia"


 


            Por tal motivo, el Banco Crédito Agrícola de Cartago, como Fiduciario, asume la responsabilidad de administrar y/o disponer del inmueble donde se localiza el Edificio Cooperativo, bajo los parámetros que determina el objeto del convenio constitutivo, (cláusula tercera), y  debiendo para tal efecto respetar los principios que establece la Ley de la Contratación Administrativa, 7494; dentro de los cuales se encuentran el de eficiencia, igualdad y libre competencia, y el de la publicidad.  (Véase artículos 1 párrafo 2°, 4, 5, 6, y la Opinión Jurídica OJ 072-2001 del 14 de junio del 2001).


 


D.        Del plazo del financiamiento que se pretende otorgar.


 


De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, inciso b) del Proyecto de Ley, se autoriza al Fideicomiso PIPA-MAG-BANCRÉDITO a otorgar al Centro de Estudios y Capacitación Cooperativa (CENECOOP) al Consejo Nacional de Cooperativas (CONACOOP) y a la Unión Nacional de Cooperativas (UNACOOP R.L.) un préstamo por un plazo de treinta años, lo que supera el plazo de vigencia del contrato constitutivo del Fideicomiso.  (Cláusula 21°)  Actuación contractual que podría  provocar en el futuro problemas de recuperación del crédito, ya que si bien es cierto debe interpretarse que los créditos no vencidos  deben cederse al Ministerio de Agricultura, en su calidad de fideicomitente, preocuparía la capacidad de gestión y cobro del préstamo por parte del Estado, por un plazo tan extenso.


 


E.         De la limitación que contempla el artículo 4° del Proyecto de Ley 


           


El numeral cuarto del Proyecto de Ley establece un límite temporal de noventa años para disponer de la enajenación del inmueble en comentario, por parte del futuro propietario, con el propósito de que el Edificio Cooperativo se destine en el plazo que se indica, al servicio del sector cooperativo nacional.


 


Sin embargo, como de todos es conocido, el derecho de propiedad privada que consagra el Código Civil, comprende el derecho de transformación y enajenación (artículo 264 inciso 3°), permitiendo excepcionalmente el establecer limitaciones a la libre disposición de los bienes, "únicamente cuando éstos se transfieren por título gratuito.  Pero no serán válidas por un plazo mayor de diez años…"  (artículo 292)


 


En el presente caso, al tratarse de un contrato de compra-venta no es factible el limitar el derecho de transformación y enajenación del futuro propietario.


 


            CONCLUSIÓN


 


En criterio de este Órgano Consultivo, a pesar de lo loable de la iniciativa legislativa para apoyar al sector cooperativo mediante la venta y financiamiento del valor total del terreno y del Edificio en cuestión, por tratarse de la administración de fondos públicos provenientes de un empréstito, corresponde al Poder Ejecutivo y al Banco Interamericano de Desarrollo acordar el cambio de destino de dichos fondos.


 


De Usted, atentamente


 


 


María del Rocío Solano Raabe


Procuradora Adjunta


 


 


Mrsr/dahs