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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 196
 
  Dictamen : 196 del 23/05/2005   

C-196-2005
23 de mayo del 2005
 
 
 
Licenciado
Belisario Solano Solano
Presidente del Consejo Ejecutivo
SINART S.A.
S.  D.
 
 
Estimado señor:
 
Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato referirme a su oficio n.° BASS-PE-124-2005 del 06 de mayo del año en curso, a través del cual consulta a la Procuraduría General de la República lo siguiente:
 
“1.- ¿Quién debe convocar a la Asamblea de los Trabajadores?
2.- ¿Quién debe aprobar el mecanismo de elección del representante de los trabajadores al Consejo Ejecutivo del SINART S.A.?”
 
 
I.-      ANTECEDENTES.
 
A.-     Criterio de la Asesoría Jurídica del ente consultante.
 
En el oficio n.° ASL-065-2005 de 06 de mayo del año en curso, suscrito por la Licenciada Kattia Lorena Torres Rojas, asesora legal del ente consultante, se concluye lo siguiente:
 
“En acatamiento a la Ley de marras, lo que corresponde a mi criterio, en vista de que en el SINART S.A., no existe un reglamento de tribunal electoral o bien un mecanismo del mismo, lo que procede es que la propia administración sea quien convoque a la Asamblea de Trabajadores, a efecto de que la propia asamblea de trabajadores, decida el mecanismo para la elección del representante, además que conozca el reglamento propuesto para el tribunal electoral, y que realicen las observaciones pertinentes.
 
Es importante señalar, que si bien la Administración del SINART S.A., específicamente el Consejo Ejecutivo, no debe intervenir en el proceso o mecanismo acordado por la propia Asamblea de Trabajadores para la elección del representante de los trabajadores, es lo cierto que el mismo, debe enviarse al Consejo Ejecutivo para su aprobación de acuerdo con lo normado en la propia ley orgánica del SINART S.A., en su artículo 09 inciso c) y en el artículo 26 inciso g)…”.
 
B.-     Criterios de la Procuraduría General de la República.
 
Revisando el Sistema Nacional de Legislación Vigente (SINALEVI), sobre los temas consultados, el Órgano Asesor no se ha pronunciado al respecto.
 
 
II.-    SOBRE EL FONDO.
 
Señala el numeral 7 de la Ley n.° 8346 de 12 de febrero del 2003, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural (SINART), que participarán en las sesiones del Consejo Ejecutivo con voz, pero sin voto, entre otros, un (a) representante de los trabajadores del SINART, S.A., electo por su Asamblea.
 
Adoptando como marco de referencia lo anterior, y en cuanto a quién corresponde convocar a la Asamblea de Trabajadores, la respuesta a esta interrogante la encontramos en el numeral 9 de la citada ley que regula las atribuciones del Consejo Ejecutivo. En efecto, de conformidad con el inciso a), que le atribuye la competencia de velar por el cumplimiento de la Ley Orgánica, el inciso c), el cual le otorga la competencia de fijar las líneas generales de programación y administración, no cabe duda, que el órgano competente para convocar a la Asamblea de los Trabajadores a efecto de que elijan su representante el órgano colegiado, es el Consejo Ejecutivo.
 
Además de lo anterior hay otra razón adicional, y es que la materia que nos ocupa esta referida a la integración y el funcionamiento del Consejo Ejecutivo, consecuentemente, el órgano llamado a velar por su correcta integración y funcionamiento es el mismo Consejo. Con otras palabras, el Consejo Ejecutivo debe emprender todas a aquellas acciones necesarias a fin de que funcione conforme en los preceptos que se encuentran en la Ley Orgánica.
 
En relación con la otra interrogante, el órgano que debe emitir la reglamentación correspondiente, donde se establezca el mecanismo  para elegir el representante de los trabajadores al Consejo Ejecutivo del SINART S.A., es el Poder Ejecutivo. La razón es sencilla y elemental, estamos en una materia propia del reglamento ejecutivo que, por mandato constitucional (artículo 140, incisos 3 y 18 de la Carta Fundamental) corresponde a este Órgano Constitucional. Al respecto, el Tribunal Constitucional ha señalado que el reglamento ejecutivo es aquel instrumento normativo mediante el cual  ese Poder, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, utiliza ese instrumento normativo “(...) para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía. Ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones, pues si así no lo fuere el Ejecutivo se convierte en legislador”. (Véanse el voto n.° 2382-96, n.° 2381-96, n.° 2934-94 y n.° 1130-90. Las negritas no corresponden al original).
 
Además, el Tribunal Constitucional ha sido categórico, en el sentido de “(…) sólo los reglamentos ejecutivos pueden desarrollar los preceptos de las leyes entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su ‘contenido esencial’”. (Véase el voto n.° 2382-96).
 
Ahora bien, lo anterior no significa, de ninguna manera, que el Consejo Ejecutivo, previa consulta a los trabajadores, esté inhibido de presentarle una propuesta de reglamentación al numeral 7 de la Ley n.° 8346 al Poder Ejecutivo. La cual, entre otras cosas, debe respetar, in extremis,  el principio democrático y el principio de “una persona un voto”. Al respecto, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1267-96, nos recuerda lo siguiente:
 
“LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA: El principio democrático resulta criterio válido para la interpretación de la norma impugnada, partiendo de una serie de presupuestos: a) Costa Rica es una República democrática (preámbulo y artículo 1 de la Constitución Política), con un sistema de representación -ejercicio indirecto- (artículos 9, 105, 106, 121 inciso 1 ibídem), donde la democracia es la fuente y norte del régimen y la representatividad el instrumento pragmático para su realización. Es decir, en Costa Rica, como Estado Democrático de Derecho, la idea democrático- representativa se complementa con la de una democracia participativa -de activa y plena participación popular-, que es precisamente donde el principio democrático adquiere su verdadera dimensión. En este sistema, el principio cristiano de la dignidad esencial de todo ser humano informa plenamente el orden social, colocando a los seres en un plano de igualdad y repudiando toda discriminación irrazonable. Por ello, la Sala dejó sentado en su sentencia N 980-91, entre otros conceptos, que el régimen costarricense se fundamenta en el sistema del Estado de derecho y en los principios que lo informan de democracia representativa, participativa y pluralista, así como en la concepción occidental y cristiana de la atribución de dignidad, libertad y, en consecuencia, derechos fundamentales a todo ser humano por su sola condición de tal. b) El legislador optó por crear una institución bancaria, de la que fueran propietarios todos los trabajadores costarricenses que cumplieran el requisito mínimo de mantener una cuenta de ahorro obligatorio. En este sentido señala el artículo 1° de su Ley Orgánica: ‘El Banco es propiedad de los trabajadores por partes iguales y el derecho a la copropiedad estará sujeto a que hayan tenido una cuenta de ahorro obligatorio durante un año continuo o períodos alternos’.
 
A su vez, la condición de trabajador -y en consecuencia, copropietario del Banco- la define el último párrafo del artículo 1° del Reglamento a la Ley Orgánica en cuestión (Decreto Ejecutivo N5945-P del 18 de febrero de 1975): _Para efecto del presente Reglamento se entenderán como trabajadores a toda persona física que presta a otra u otras sus servicios materiales, intelectuales o de ambos géneros, en virtud de un contrato de trabajo, expreso o implícito, verbal o escrito, individual o colectivo._ En otras palabras, creó una entidad corporativa con base asociativa regida por el derecho público, como ha quedado dicho, características todas que obligan a la estricta observancia del principio democrático, cuando se trata de integrar los órganos superiores de la corporación. Por otra parte, el legislador quiso reforzar esta función y objetivo del Banco, precisamente cuando, mediante reforma, introdujo el actual artículo 14 a la Ley Orgánica del Banco, creando la Asamblea de Trabajadores”. (Las negritas no corresponden al original).
 
Además, se deben observar otros componentes esenciales del principio de democrático, como son los principios de mayoría y de libre participación en condiciones de igualdad. El primero, se deriva de los numerales 119 y 138 de la Carta Fundamental, y del artículo 54, inciso 3, de la Ley General de la Administración Pública. Como es bien sabido, el principio de mayoría se nos presenta como una regla de procedimiento, a través de la cual los sistemas democráticos adoptan sus decisiones. Según HAURIOU,  la regla de la mayoría es una consecuencia lógica del pluralismo de opiniones y de partidos y, finalmente, de la propia libertad. Para este autor el procedimiento mayoritario es la regla fundamental para el funcionamiento de las Asambleas Representativas. (Véase HAURIOU, André. Derecho Constitucional e Instituciones Políticas. Ediciones Ariel, Barcelona, 1971, pp. 77-78. El segundo, le impone a la Administración Pública adoptar todas aquellas medidas necesarias tendentes a garantizarles a los y las trabajadores su libre participación en condiciones de igualdad para representarlos en el Consejo Directivo. En esta dirección, no podemos dejar de lado de que también está de por medio un derecho fundamental de los trabajadores: el acceso a los cargos públicos en condiciones de igualdad. Sobre el particular, la Sala Constitucional, en el voto n.° 3529-96, expresó lo siguiente:
 
“III. Hay que encarar ahora el tema del derecho de acceso a los cargos públicos.  A diferencia de lo que sucede en otras latitudes, la Constitución no contiene ningún artículo donde se reconozca de modo expreso la existencia de un derecho fundamental a acceder a las funciones y  cargos públicos. Aun en los casos en que ese derecho se reconoce explícitamente, puede concebirse -en tanto derecho fundamental, posible de protección, pues, mediante el recurso de amparo- limitado al acceso a cargos de elección popular (Téngase en cuenta, sin embargo, lo que dispone el art. 23 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos). No obstante,  constantes resoluciones de esta Sala han declarado, expresamente o implícitamente,  la existencia de ese derecho como derecho fundamental, entendiendo que es un corolario imprescindible e ineludible del principio de igualdad, que impregna diversas disposiciones constitucionales y es el sustrato de diversos derechos de aquella naturaleza,  del derecho al trabajo, y, en esencia,  del carácter democrático de la comunidad nacional. En consecuencia, apenas es necesario insistir en el reconocimiento del derecho de todos a acceder a los cargos públicos -y no solamente a los de elección popular- en condiciones de igualdad, descontado desde luego el régimen de requisitos aplicable en cada caso. A partir de este reconocimiento, también ha declarado este tribunal que el derecho es comprensivo no solo del ingreso al cargo, sino de la permanencia en él -noción que adhiere a la llamada "estabilidad laboral", de manera que el funcionario o servidor público puede ser removido del cargo al que accedió a condición de que, por regla general, existan causas legalmente previstas para ese efecto, y atendiendo a  procedimientos respetuosos de sus derechos de audiencia y defensa-,  y, en fin,  del derecho al ejercicio mismo del cargo con su bagaje de facultades, deberes  y responsabilidades, valga decir, el derecho a desempeñar el cargo de acuerdo con lo que está legalmente establecido.  La Sala no tiene razones para variar de criterio sobre ninguno de los extremos enunciados hasta aquí: por el contrario, entiende que el derecho de acceso a los cargos públicos, cuyo fundamento constitucional ha quedado explicado, y cuya cobertura excede el mero hecho del ingreso al cargo, que de ese modo comprende también la estabilidad y el desempeño  mismo del cargo,  es un derecho fundamental, y que el recurso de amparo es idóneo para garantizar ese derecho”.
 
Por otra parte, no debemos perder de vista de que este derecho humano está reconocido y garantizado en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cuando en el artículo 23 dispone que todos los ciudadanos tienen derecho de tener acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país. Acto seguido, ese instrumento internacional, expresa que la ley puede reglamentar el ejercicio de ese derecho, exclusivamente, por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.
 
 
III.-   CONCLUSIONES.
 
1.-     Corresponde al Consejo Director convocar a la Asamblea de Trabajadores para que esta nombre su representante ante este.
 
2.-     El órgano que debe emitir la reglamentación correspondiente, donde se establezca el mecanismo para la elección del representante de los trabajadores al Consejo Ejecutivo del SINART S.A., es el Poder Ejecutivo.
 
De usted, con toda consideración y estima,
 
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
PROCURADOR CONSTITUCIONAL 
 
 
FCV/mvc