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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 064
 
  Opinión Jurídica : 064 - J   del 23/05/2005   

San José, 27 de agosto de 2003
 
OJ-064-2005
23 de mayo del 2005
 
 
 
 
Doctor
Carlos Manuel Solís Rodríguez
Director
Hospital de San Carlos
S. D.
 
 
 
Estimado señor:
 
 
    Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República damos respuesta a su oficio número DMHSC-312-04, de fecha 7 de mayo del 2004, en el cual Usted solicita nuestro criterio respecto al “Proyecto de reglamento para el manejo adecuado de los desechos sólidos y peligrosos”, elaborado por la municipalidad de San Carlos, y publicado en La Gaceta número 209 del 30 de octubre del 2003. Concretamente, se formulan las siguientes interrogantes: 
 
“¿Se ajusta a derecho el proyecto de Reglamento para el manejo adecuado de desechos sólidos y peligrosos, publicado por la Municipalidad de San Carlos en La Gaceta 209 del 30-10-03?¿A quién le corresponde la recolección de los desechos sólidos y peligrosos (basura)? Desde donde los dispone el Hospital, para que sean recolectados y trasladados al relleno sanitario.
¿Corresponde a la Municipalidad o al Ministerio de Salud el control de cumplimiento y reglamentación del tema de la Basura?
¿Puede la Municipalidad hacer distinción entre los diferentes tipos de basura?
¿Es facultad de la Municipalidad, basada en que no cuenta con el equipo necesario, evadir sus responsabilidades?”  
I.- Naturaleza y alcance del pronunciamiento
 
    La función consultiva como atribución de este órgano, se encuentra regulada por nuestra ley orgánica, número 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. Esta dispone en su artículo 4 que “los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva”. Por su parte, el artículo 5 ibíd aclara que “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. Es decir, que las consultas están sujetas a algunos requisitos de admisibilidad, cuyo incumplimiento impide a este órgano emitir su criterio respecto a asunto planteado. 
 
    Uno de ellos tiene que ver con la obligación de aportar el criterio de la asesoría legal del órgano que formula la consulta, y que la jurisprudencia administrativa en torno al artículo 4 ibíd, exige que sea “un análisis exhaustivo del punto consultado, con un estudio debidamente razonado y contentivo de la normativa, jurisprudencia y doctrina aplicable, pues de lo contrario, no se estaría acatando con lo allí dispuesto[1]”.  
 
    En el caso de su consulta, se incumple con el primero de los requisitos. El oficio número DMHSC-839-03, suscrito por el asesor legal del hospital de San Carlos, no cumple con los requerimientos antes señalados, ya que se trata más bien, de una nota dirigida al concejo municipal de ese cantón, en la que se exponen las observaciones generales acerca del proyecto de reglamento para el manejo de desechos sólidos y peligrosos. Por lo tanto, nos encontramos inhibidos para emitir un dictamen vinculante para el órgano que consulta y nos limitaremos a dar un pronunciamiento con carácter de opinión jurídica.
 
    Pero, además de lo anterior, en su consulta usted solicita se resuelva lo que considera es un conflicto de competencia, lo que no puede resolverse en el marco del ejercicio de la función consultiva con efectos vinculantes para el órgano que consulta, que es para lo que esta procuraduría tiene potestad. De hacerlo estaríamos resolviendo por adelantado un eventual diferendo sobre competencias entre un hospital de la Caja Costarricense del Seguro Social y un gobierno municipal, lo que se asemeja más al ejercicio de la función jurisdiccional en vía administrativa, lo que no es propio de nuestra función y que en todo caso sería competencia del Presidente de la República en aplicación del artículo 78 de la Ley General de la Administración Pública. Y, en nada cambia la naturaleza consultiva de la función que se ejerce con este pronunciamiento, el hecho de que se le haya remitido al concejo municipal[2], copia de toda la documentación relacionada con su consulta, pues es criterio de esta procuraduría que es posible solicitar “la opinión de un ente respecto de una consulta planteada a efecto de lograr un mejor panorama de la situación, pero sin que ello convierta el dictamen en vinculante”, para el órgano al cual se le solicita su opinión (dictamen C-231-1999). Aclarado lo anterior, se hacen las siguientes consideraciones generales sobre el tema del manejo de desechos, en especial los generados en hospitales y centros de salud. 
 
II.- Gestión de los desechos sólidos hospitalarios
 
    La ley general de salud dispone que el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras, así como la limpieza de caños, acequias, alcantarillas, vías y parajes públicos estará a cargo de las municipalidades, las cuales podrán realizarlo por administración o mediante contratos con empresas o particulares, que se otorgarán de acuerdo con las formalidades legales y que requieran para su validez la aprobación del ministerio de salud (artículos 280 ibíd). Por su parte el reglamento sobre manejo de basuras, tal y como se verá más adelante, establece que el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras está a cargo de las municipalidades. En igual sentido, el artículo 74 del código municipal (ley número 7794, del 30 de abril de 1998) autoriza a los gobiernos locales para cobrar una tasa por la prestación efectiva el servicio de recolección de basura. Pues bien, caracterizada la recolección de desechos como un servicio municipal[3], interesa definir qué se entiende por “basura”, a los efectos de determinar si ese concepto incluye los desechos sólidos hospitalarios.  
 
    Con base en las disposiciones de la ley general de salud, el decreto ejecutivo número 19049 (reglamento sobre manejo de basuras) señala que basura es todo residuo sólido o semisólido putrescible o no putrescible, que se abandona, bota o rechaza o desprende de los establecimientos hospitalarios y de mercados, entre otros (artículo 1°). De igual forma, hace referencia a los tipos de residuos sólidos (institucionales, patógenos, tóxico y residuos sólidos con características especiales, etc.) y establece una clasificación sobre el manejo de la basura[4] desde el punto de vista sanitario, en dos modalidades: el servicio ordinario y el especial.
 
    El aspecto que más interesa destacar –y que ya fue adelantado- es que el servicio de recolección, acarreo y disposición de basuras, está a cargo de las municipalidades, la cuales podrán realizar por administración o mediante contratos con empresas o particulares, que se otorgarán de acuerdo con las formalidades legales. No obstante, este punto requiere de ciertas precisiones, ya que la normativa vigente contiene disposiciones que regulan el manejo de los desechos hospitalarios dentro de las instituciones de salud y otras que se circunscriben al manejo externo (artículos 43 al 53), lo cual hace pensar que el tema de la gestión de desechos sólidos hospitalarios es un proceso que involucra competencias de varias instituciones. 
 
    En términos generales, el reglamento abarca aspectos que van desde los permisos de manipulación de los “residuos con características especiales” (manejo de los residuos sólidos con características especiales, el transporte y las condiciones que deben reunir los vehículos destinados para este fin, las normas necesarias para la protección de los operarios, las normas de higiene y seguridad industrial, y métodos de tratamiento y disposición sanitaria), el almacenamiento de los residuos especiales (recipientes identificados y con cierres herméticos, almacenamiento de residuos sólidos patógenos, agujas hipodérmicas, requisitos de las áreas de almacenamiento temporal de los residuos sólidos patógenos), hasta la definición de las características y requisitos que deben reunir los incineradores de residuos especiales. 
 
    Aún más específico sobre el tema de los desechos sólidos hospitalarios, el decreto número 30965[5], del 17 de diciembre del 2002, establece los requisitos para el manejo y control de los “desechos infecto-contagiosos y punzocortantes” dentro de los establecimientos públicos y privados que prestan atención a la salud. Este reglamento define y clasifica los desechos, y las fases de manejo que deben cumplir los establecimientos generadores. Es decir, que contiene las regulaciones que a lo interno, deben cumplir los establecimientos generadores. 
 
    En efecto, las fases de recolección y transporte de los desechos infecto-contagiosos, se da tanto a lo interno como a lo externo. Es decir, sobre este tema existe una competencia compartida entre generadores y recolectores propiamente. De una parte, los establecimientos generadores son responsables de implementar las etapas de clasificación, segregación, envasado, etiquetado e identificación en el lugar de origen de los desechos infecto-contagiosos. En tanto, los recolectores externos sólo podrán recolectar los residuos que cumplan con el envasado, embalado y etiquetado antes señalado, y además cumplir con lo siguientes requisitos:
 
-Los desechos infecto-contagiosos no deberán ser compactados durante su recolección y transporte.
-Los contenedores referidos en el artículo 16 deberán ser lavados y desinfectados después de cada ciclo de recolección.
-Los vehículos recolectores deberán ser de caja cerrada, hermética y contar con sistemas de captación de lixiviados, preferiblemente con sistemas mecanizados de carga y descarga.
-Las unidades para el transporte de desechos anatomopatológicos deberán contar con sistemas de enfriamiento para mantener los desechos refrigerados.
-No se permite el transporte de desechos infecto-contagiosos en vehículos donde se transporten pacientes, medicamentos, alimentos u otros utensilios de uso humano.
-Los desechos infecto-contagiosos sin tratamiento y los punzocortantes, no deberán mezclarse con ningún otro tipo de residuo municipal o de origen industrial durante su transporte.
 
    De lo expuesto hasta ahora, queda claro que la gestión de desechos[6] constituye un proceso complejo que representa riesgos y dificultades especiales, que comprende la clasificación, separación, envasado, almacenamiento temporal, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los desechos infecto-contagiosos. En el mismo sentido, el decreto número 27378[7], del 9 de octubre de 1998 claramente señala que los desechos generados en los establecimientos de salud requieren de un manejo especial dentro y fuera de la institución de salud donde se generan.
 
    Precisamente, una de las áreas fundamentales para la salud ambiental, en la que el Estado, las municipalidades y demás instituciones públicas deben enfocar sus esfuerzos, es en la recolección y el manejo de desechos, tal y como lo dispone el artículo 60 inciso c) de la ley orgánica del ambiente (número 7554, del 4 de octubre de 1995) y lo ha reiterado la sala constitucional:
 
    “El problema del manejo adecuado de los residuos sólidos de tipo hospitalario es complejo y requiere del esfuerzo coordinado de los diferentes actores del sector, tanto productores (Caja Costarricense del Seguro Social, Clínicas u hospitales privados), como transportistas y operadores de rellenos sanitarios, además de las autoridades responsables de otorgar permisos y velar por un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por otra parte debe observarse que el primer paso para llevar a cabo un control de los desechos generados en los centros hospitalarios para su manejo externo es poner de acuerdo a todos los sectores del sistema: generadores, controladores, operadores y administradores de esos sistemas, de manera que comprendan que lo que se trata es que se trabaje desde un punto de vista integral”. Sentencia de la sala constitucional número 2002-02504, de las 11:12 horas del 8 de marzo del 2002. 
 
    De conformidad con lo expuesto, se concluye que el tema de los desechos y su relación con la contaminación ambiental requiere de la participación activa y conjunta de varias instituciones, cada una dentro del ámbito competencial propio: Municipalidades, la Caja Costarricense del Seguro Social, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.
 
 
De Usted, atentamente,
 
 
 
 
Julio Jurado Fernández                                             Gloria Solano Martínez
PROCURADOR                                         ABOGADA DE PROCURADURÍA
 

 
JJF/GSM/pcm.
 
 
 
[1] Véase entre otros dictámenes, el pronunciamiento número C-168-2004, del 4 de junio del 2004.
[2] Mediante oficio AAA-175-2005 de fecha 17 de marzo del 2005.
[3] Sobre este punto, consúltese dictamen número C-122-2000, del 1° de junio del 2000.
[4] El artículo 3 ibíd señala que el manejo de basuras comprende las siguientes actividades: almacenamiento, presentación, recolección, transporte, tratamiento, disposición sanitaria, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, transferencia y recuperación.
[5] Reglamento sobre la gestión de los desechos infecto-contagiosos que se generan en establecimientos que prestan atención a la salud y afines.
[6] La “gestión de desechos” comprende la clasificación, separación, envasado, almacenamiento temporal, recolección, transporte, tratamiento y disposición final de los desechos infecto-contagiosos.[7] Reglamento sobre rellenos sanitarios.