C-178-2005

13 de mayo del 2005

 

 

Licenciado

Alfonso Vargas Delgado

Auditor Interno de la Federación Municipal

Regional del Este (FEDEMUR)

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, Ana Lorena Brenes Esquivel, me permito dar respuesta a su oficio AIF-090/2004, del 15 de julio del 2004, por medio del cual nos solicita aclarar nuestro dictamen C-077-2004, del 5 de marzo de ese mismo año.

 

I.-        RESPECTO AL PUNTO OBJETO DE LA SOLICITUD DE ACLARACIÓN:

 

            En el dictamen que se solicita aclarar, este Órgano Asesor evacuó una consulta planteada por esa Auditoría Interna, mediante la cual se requirió nuestro criterio respecto a la posibilidad de pagar dietas a los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR cuando hubiesen faltado a una o más sesiones justificadamente, por enfermedad o por estar representando a la Federación.  En esa oportunidad, además de citar varios dictámenes emitidos sobre el tema, señalamos que “…  para tener derecho al pago de dietas es necesario que el interesado esté presente en la sesión que se remunera y que dicha sesión se realice válidamente con la presencia del eventual receptor de la remuneración”.

 

            En la gestión que nos ocupa, se solicita aclarar dicho dictamen tomando en cuenta lo dispuesto en el artículo 32 del Código Municipal, el cual admite la posibilidad de otorgar licencia con goce de salario o dieta al alcalde, a los regidores y a los síndicos, en los casos en que se ausenten de sus labores para representar a la municipalidad respectiva.       

 

A pesar de que la solicitud no especifica el punto concreto del dictamen que resulta oscuro, presumimos que se desea saber si a los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR les es aplicable el mencionado artículo 32 del Código Municipal, lo que les permitiría percibir dietas por sesiones a las que no han asistido, cuando su ausencia se deba al hecho de estar representando a la Federación en otras actividades.

 

II.-       PRONUNCIAMIENTOS DE ESTA PROCURADURÍA EN RELACIÓN CON EL TEMA EN ESTUDIO:

 

Para dar respuesta a esta gestión, consideramos necesario referirnos a algunos pronunciamientos de esta Procuraduría relacionados tanto con la naturaleza jurídica de FEDEMUR, como con los requisitos para el pago de dietas en el sector público.

 

A.-       Sobre la naturaleza jurídica de FEDEMUR:

 

            La Federación Municipal Regional del Este (FEDEMUR) surgió como producto de un convenio constitutivo suscrito entre la municipalidad de La Unión y la de Curridabat, con el objetivo de administrar el relleno sanitario de Río Azul, y propiciar la recolección y el manejo adecuado de desechos sólidos de las municipalidades asociadas.

 

            En lo referente a la naturaleza jurídica de FEDEMUR, el marco jurídico que le es aplicable y su relación con las municipalidades que la constituyeron, esta Procuraduría ha emitido varios dictámenes.  El primero que se ocupó de esos temas fue el C-306-2001, del 6 de noviembre del 2001, por medio del cual se emitió nuestro criterio respecto a la situación de los funcionarios de la municipalidad de Curridabat que fueron trasladados a prestar sus servicios a la Federación.  En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

 

“Del estudio del correspondiente estatuto constitutivo de FEDEMUR, así como de lo dispuesto en el citado numeral 10 del Código Municipal, concluimos que se trata de un ente público regido por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas, y autonomía política, administrativa y financiera, en los términos de los artículos 2 y 4 del Código Municipal y 4, 11, 15 y 20 de los Estatutos de la Federación”.

 

            Posteriormente, en el dictamen C-331-2001, del 30 de noviembre del 2001, se contestó una consulta respecto a la posibilidad de aplicar a FEDEMUR la exención “… de toda clase de impuestos, contribuciones, tasas y derechos” a que se refiere el artículo 8 del Código Municipal.  En ese dictamen se llegó a concluir que la exención de cita sí era aplicable a FEDEMUR, pero antes, se hizo un amplio análisis de la normativa en la cual se basa la creación de ese tipo de Federaciones, y de las figuras similares existentes en el derecho comparado. En lo que interesa, dicho dictamen indicó lo siguiente:

 

“FEDEMUR está constituida por dos corporaciones municipales (Curridabat y La Unión), constitución que se realizó a través de la figura jurídica de ‘Federación’, la que está expresamente prevista y autorizada por el Código Municipal; utilizando para ello como patrimonio y recursos económicos iniciales los presupuestos extraordinarios que para ese fin fueron dispuestos y aprobados por las respectivas municipalidades asociadas y la Contraloría General de la República; su jurisdicción territorial la constituyen los cantones que componen cada municipalidad (…) De ahí que es dable afirmar, con respecto a la naturaleza jurídica de FEDEMUR, que es claro que la misma se constituye con el fin de crear una entidad de carácter público y municipal, que va a estar regida por el Código Municipal, la Ley General de la Administración Pública y sus propios Estatutos”.

 

Luego, en el dictamen C-285-2002, del 23 de octubre del 2002, esta Procuraduría analizó la naturaleza de la relación existente entre FEDEMUR y sus servidores.  La duda que existía en ese momento era si a esa relación le resultaban aplicables directamente las disposiciones del Código de Trabajo, o si se trataba de una relación de empleo público.  Sobre ese tema indicamos lo siguiente:

 

“En vista de que estamos en presencia de un ente público, al cual se le aplica el régimen jurídico de naturaleza pública, necesariamente se debe concluir que la relaciones entre FEDEMUR y sus empleados están reguladas por el Derecho estatutario, concretamente por las normas del Código Municipal que se aplican a los funcionarios municipales, y no por el Derecho laboral común (…) en vista de la naturaleza jurídica de FEDEMUR, sus funcionarios están sometidos al principio de legalidad y, por consiguiente, no pueden atribuirse facultades que el ordenamiento jurídico no les concede”.

 

            Cabe indicar, finalmente, que el dictamen C-243-2002 del 19 de setiembre del 2002, reconsideró el C-331-2001 mencionado, en lo concerniente a la posibilidad de que las federaciones municipales (como lo es FEDEMUR) hagan uso de la exención prevista en el artículo 8 del Código Municipal.  El primero de los pronunciamientos citados, al referirse a la naturaleza jurídica de una federación municipal similar a FEDEMUR, como lo es la Federación de Municipalidades de Cantones Productores de Banano de Costa Rica (CAPROBA) indicó que “… la Federación CAPROBA, es un ente independiente, de naturaleza pública, asociativo, con una estructura orgánica propia, y por ello no forma parte de las corporaciones municipales que la integran”.

 

            B.-       Sobre los requisitos para el pago de dietas en el sector público:

 

            Respecto a este tema, debemos indicar que esta Procuraduría, de manera reiterada, se ha pronunciado en el sentido de que solo procede el pago de dietas en los casos en los cuales el receptor de esa remuneración haya estado presente en la sesión respectiva.

 

            Así, en nuestro dictamen C-294-2001, del 24 de octubre del 2001, dirigido al Movimiento Nacional de Juventudes, indicamos lo siguiente:

 

“… si para el pago de dietas se exige la presencia efectiva de quien la recibe en la sesión que se remunera, para considerar que existe una excepción a esa regla -aplicable a una institución específica-  sería necesario que una norma de rango legal así lo indique expresamente.  Sin embargo, esa norma no existe en el presente asunto”.

 

            Además, en el dictamen C-165-2002, del 24 de junio del 2002, dirigido al Consejo Nacional de Salarios, nos pronunciamos específicamente sobre la improcedencia del pago de dietas aún cuando la ausencia a las sesiones tuviese su origen en la participación del interesado en actividades relacionadas con las competencias a cargo del órgano al que pertenece: 

 

 “… si bien la dieta constituye el “Estipendio que se da a quienes ejecutan algunas comisiones o encargos por cada día que se ocupan en ellos, o por el tiempo que emplean en realizarlos” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 22 edición, 2001, consultado en la dirección electrónica http://www.rae.es/), lo que se retribuye no es el ejecutar una comisión de cualquier tipo, sino solamente, la de conformar el órgano al que se pertenece, participando en las sesiones de acuerdo con el orden del día previamente elaborado.

 

A pesar de que podría ser de sumo interés para el órgano respectivo que uno de sus miembros participe en actividades relacionadas con las competencias que le han sido atribuidas, no es la dieta la forma de retribuir el ejercicio de tal labor.  Al respecto, obsérvese que a quien cumple tareas de ese tipo, ya sea dentro del país, o con más razón fuera de él, es posible reconocerle gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., tomando en cuenta su condición de funcionario público y sin que sea óbice para ello el hecho de que no mantenga una relación de empleo permanente con la Administración.  Así lo sostuvo incluso este Despacho en su dictamen C-351-2001 del 18 de diciembre del 2001, dirigido al Consejo de Salud Ocupacional.  Entonces, si a ese funcionario se le están cancelando gastos de transporte, alojamiento, alimentación, etc., con motivo de la tarea que se le ha encomendado, no sería posible pagarle además la dieta, pues esta última -como ya indicamos- tiene dentro de sus objetivos cubrir ese mismo tipo de gastos.” (En sentido similar pueden consultarse los dictámenes C-212-2002, C-215-2002, C-130-2004,     C-214-2004, y C-030-2005). 

 

            Adicionalmente, esta Procuraduría ha sostenido que “…en los casos de órganos colegiados creados por ley, donde no se autoriza expresamente el pago de dietas a sus miembros, tal autorización no podría ser suplida por vía de reglamento ejecutivo, pues ello excedería los límites materiales de la potestad reglamentaria” (dictamen C-130-2004 del 3 de mayo del 2004); y que “…el reconocimiento de las dietas a los miembros de la Junta Directiva, sean propietarios o suplentes, no podrían tener como sustento una norma reglamentaria -en este supuesto en un reglamento autónomo, sea de organización, de servicio o interno-, ni mucho menos en un acuerdo del máximo órgano de la entidad, toda vez que una actuación en esta materia, para que sea sustancialmente conforme con el ordenamiento jurídico, tiene que tener como soporte una norma de rango legal, lo anterior de conformidad con el principio de legalidad financiera” (Dictamen C-295-2004 del 15 de octubre del 2004).

 

III.-     IMPROCEDENCIA DE APLICAR EL ARTÍCULO 32 DEL CÓDIGO MUNICIPAL A LOS MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO DE FEDEMUR:

 

            Partiendo de lo expuesto en los apartados anteriores, corresponde ahora determinar si el artículo 32 del Código Municipal es aplicable a los integrantes del Consejo Directivo de FEDEMUR y, en consecuencia, si están en posibilidad de percibir dietas por sesiones a las que no asistieron, cuando su ausencia haya obedecido a que se encontraban representado a la Federación.  El texto del artículo 32 citado es el siguiente:

 

“Artículo 32.- El Concejo podrá establecer licencia sin goce de dietas a los regidores, los síndicos y el alcalde municipal únicamente por los motivos y términos siguientes:

a) Por necesidad justificada de ausentarse del cantón, licencia hasta por seis meses.

b) Por enfermedad o incapacidad temporal, licencia por el término que dure el impedimento.

c) Por muerte o enfermedad de padres, hijos, cónyuge o hermanos, licencia hasta por un mes.

Cuando se ausenten para representar a la municipalidad respectiva, tanto al alcalde, los regidores y síndicos se les otorgará licencia con goce de salario o dieta, según el caso”. (El subrayado es nuestro).

 

            Ciertamente, los estatutos de FEDEMUR (aprobados en la Asamblea General de delegados de la Municipalidad de Curridabat y de La Unión, celebrada a las 12:00 horas del 29 de julio del 2000), disponen que la Federación Municipal Regional del Este está regida, entre otras, por las disposiciones del Código Municipal; sin embargo, consideramos que el artículo 32 transcrito, en tanto permite el pago de dietas a ciertos funcionarios municipales sin necesidad de que hayan estado presentes en la sesión que se remunera, no se aplica a los integrantes del Consejo Directivo de FEDEMUR.

 

            En ese sentido, nótese que el artículo 32 de cita está dirigido específicamente a regular la situación de determinados funcionarios municipales, como lo son el alcalde, los regidores y los síndicos y no la de funcionarios de entes de segundo grado creados por las municipalidades, como lo son las federaciones.

 

            El hecho de que el Código Municipal sea aplicable a las federaciones municipales no debe conducir a la errónea conclusión de que a los integrantes de los Consejos Directivos de éstas últimas deba dársele el mismo tratamiento que se otorga a los regidores, o a los síndicos en materia de remuneración.  Si así fuera, habría que afirmar que el cálculo del monto de sus dietas debe realizarse con la tabla prevista para tal efecto en el artículo 30 del Código Municipal, lo cual no necesariamente es así.

 

            Consideramos que en ausencia de normativa específica que establezca una excepción a la regla establecida por este Órgano Asesor vía jurisprudencia administrativa (en el sentido de que sólo se remunera con el pago de dieta las sesiones en las que ha estado presente el receptor de esa retribución), no es posible aceptar el pago por sesiones a las que no se ha asistido.

 

            Debe tenerse presente que FEDEMUR es un ente público, y que los integrantes de su Consejo Directivo son funcionarios públicos, por lo que rige para ellos el principio de legalidad, el cual exige para estos casos, la existencia de una norma que les autorice percibir dietas aún en los supuestos en que no han estado presentes en la sesión que se remunera.

 

 IV.-     CONCLUSIÓN:

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría aclara su dictamen C-077-2004 del 5 de marzo del 2004, en el sentido de que el artículo 32 del Código Municipal no es aplicable a los miembros del Consejo Directivo de FEDEMUR.  Por ello, los integrantes de ese Consejo no están facultados para percibir dietas en los casos en que se ausenten de las sesiones respectivas, aun cuando su ausencia obedezca al hecho de encontrarse representando a la Federación.

 

            Del señor Auditor Interno de FEDEMUR, atento se suscribe;

 

 

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR DE HACIENDA

 

 

JCMM/gas