C-217-2005

13 de junio de 2005

 

 

Señor

Juan Bautista Moya Fernández

Director Ejecutivo ICAFE

S. O.

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N° DEJ/333/2004 de 5 de mayo último, mediante el cual solicita reconsiderar el dictamen N° C-143-2005 de 22 de abril anterior, en tanto establece que el régimen salarial aplicable al ICAFE se encuentra sujeto a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y a las políticas y directrices de la Autoridad Presupuestaria. Es criterio de ICAFE que la Ley N° 7736 de 19 de diciembre de 1997 determina que esa Entidad, por su naturaleza jurídica y la naturaleza parafiscal de sus recursos, no forma parte de la Hacienda Pública, por lo que no está sujeta a la Ley N° 8131.

 

            Analizada su solicitud, estima la Procuraduría que procede reconsiderar de oficio el dictamen de mérito, con base en lo dispuesto en el artículo 3 inciso b) de su Ley Orgánica. 

 

I.-        LA RECONSIDERACIÓN SOLICITADA

 

            Para la debida apreciación de los criterios discutidos, de seguido se exponen la opinión de la Procuraduría General y los argumentos esgrimidos por el ICAFE para solicitar la reconsideración del dictamen N° C-143-2005.

 

A.-       DICTAMEN C-143-2005

 

            Mediante oficio número DEJ/1024/2004 de 3 de diciembre de 2004, el ICAFE  solicita el criterio de la Procuraduría General sobre cuál es el régimen de empleo y de salarios aplicable en el Instituto de Café de Costa Rica, como ente público no estatal, y cuál mecanismo de aumento salarial debe aplicársele, sea si dichos aumentos se rigen por el decreto de salarios mínimos para el sector privado o por el  decreto de aumento salarial para el sector público.

 

En criterio de la Asesoría Legal de ICAFE  (Oficios Ns. UAJ-088-2004 de 2 de diciembre, UAJ-083-2004 de 15 de noviembre y UAJ-085-2004 de 30 de noviembre, todos del 2004), el Instituto tiene un régimen de empleo mixto público, regido en cuanto a principios, actos y responsabilidades, por el Derecho Administrativo (Ley General de Administración Pública, entre otras disposiciones) y salarialmente por un modelo contractual salarial privado. Considera la Asesoría que el régimen propio del Código de Trabajo implica vacaciones, feriados y asuetos propios de dicha legislación, por lo que no se aplican los beneficios establecidos para el régimen estatutario del Poder Ejecutivo. Dado que se está ante un régimen salarial privado, en el que no existe salario base sino mínimo y no se contemplan beneficios o componentes salariales diferentes del salario total, de decidirse aplicar un aumento, rige el del sector privado y no el del sector público.

 

            En el dictamen N° C-143-2005 de 22 de abril de 2005, la Procuraduría concluye que:

 

“1.-      Por el carácter híbrido o mixto del régimen jurídico del ICAFE, como ente corporativo de base privada, la legislación laboral común -Código de Trabajo- se aplica para normar las relaciones jurídicas con sus empleados, siempre y cuando ésta no se vea desplazada por consideraciones de orden superior del Derecho Público, que en el caso en estudio, resultan ser las disposiciones normativas contenidas en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y que sustentan la existencia y ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria.

 

2.-        En virtud de su naturaleza jurídica, el ICAFE se encuentra contemplado dentro de los entes públicos afectos a las disposiciones de la citada Ley de Administración Financiera, y por ende, inmersa dentro de la cobertura de la Autoridad Presupuestaria; debiendo supeditarse entonces a sus lineamientos y directrices relativas a salarios y empleo, por mandato de los numerales 1º y 21 inciso a) de la ley de comentario.

 

3.-        El sistema o estructura salarial que se reconoce a los empleados del ICAFE se mantiene según ha venido operando, no obstante las revaloraciones salariales por costo de vida que deben aplicarse son aquellas que corresponden al Sector Público, del cual indiscutiblemente es parte”.

 

            Considera la Procuraduría que el régimen laboral que rige internamente en el ICAFE “es claramente privado”, regido por el Código de Trabajo. El sistema salarial que se aplica a partir del año 1998 se basa en un esquema de salario único como salario total de contratación, el cual se ajusta semestralmente de conformidad con lo que dicta la política salarial vigente. Aspectos que conducirían a considerar que a sus empleados les resulta aplicable la normativa fijada para el sector privado, con excepción de los “funcionarios que ocupen puestos de alto nivel (presidentes ejecutivos, gerentes, directores ejecutivos) y de fiscalización superior (auditores y subauditores), así como otros que les resulten homólogos, que están reguladas por el derecho público”.

 

            No obstante, señala la Procuraduría que el punto debe ser analizado a partir de otras disposiciones que apuntan a la sujeción de un régimen publicístico. El ICAFE es un ente público, cuyo régimen jurídico es de carácter híbrido o mixto, por lo que determinados aspectos de su actividad se regulan por el Derecho Público. Así, la legislación laboral común se aplicará a los empleados del ICAFE en tanto dicho “régimen jurídico no se vea desplazado por consideraciones de orden superior propias del Derecho Público; las cuales, para el caso en estudio, resultan ser las disposiciones contenidas en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, y propiamente aquellas que definen el ámbito de cobertura de la Autoridad Presupuestaria”.

 

            Estima la Procuraduría que ICAFE se encuentra bajo el ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria, en virtud de la relación de los artículos 1 y 21 de la Ley de la Administración Financiera de la República. Por lo que está sometido a las directrices y lineamientos generales y específicos de la política presupuestaria, incluso lo relativo a salarios y  empleo; esto en aras de lograr que “la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas, y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo”, como intención manifiesta del legislador. Criterio que fundamenta en los dictámenes N° 339-2001 de 10 de diciembre de 2001 y C-096-2002 de 10 de abril de 2002. En ese sentido señala que si una corporación representativa de sectores productivos (ICAFE, Liga Agrícola de la Caña, por ejemplo) es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales -como es el caso del ICAFE- aunque sea en forma parcial,  no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en el artículo 21, inciso a), de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos -N° 8131-, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, como manifestación de la potestad de dirección que ostenta el Poder Ejecutivo dentro del marco legal existente. Es de notar, agrega, la correspondencia del artículo 21 de comentario, con lo dispuesto en el artículo 1º en orden a los entes no estatales, pues éstos estarán sujetos a la aplicación de la citada Ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, los que son transferidos del presupuesto de otro ente público. Por lo que conforme lo dispuesto en el pronunciamiento C-107-2004 de 15 de abril de 2004, para apartarse de tales regulaciones sería necesaria la existencia de una norma de igual rango -legal-, posterior a la Ley N° 8131, que expresamente establezca la exclusión del ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria. La cual no existe.

 

            Con base en dicho criterio, se estima que las revaloraciones salariales por costo de vida que deben aplicarse en el ICAFE son las que corresponden al Sector Público.

 

B.-       FUNDAMENTOS DE LA RECONSIDERACION

 

            Considera el Director Ejecutivo del  ICAFE que existe una diferencia entre el concepto genérico de fondo público y el que se refiere a los fondos públicos que forman parte de la Hacienda Pública. Los fondos públicos que administran las entidades públicas no estatales que no provengan de transferencias o partidas presupuestarias por los Poderes del Estado o sus dependencias no forman parte de la Hacienda Pública.  Criterio presente en el oficio FOE-AM-2002 de la Contraloría General de la República. Por lo que solicita conceptualizar al ICAFE como una entidad pública no estatal no sujeta a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, tal como lo ha considerado la Contraloría General de la República en oficio N° FOE-AM 2002 de cita y la Procuraduría General respecto del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera.

 

            Adjunta el ICAFE el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° UAJ-022-2005 de 3 de mayo anterior. Es criterio de la Asesoría que el ICAFE, como los demás entes públicos no estatales cuyo origen de los tributos es de igual índole, no se encuentra sometido a la Autoridad Presupuestaria y que sus ingresos, si bien son de naturaleza pública, no forman parte de la Hacienda Pública.

 

            En ese sentido, considera que existe una diferencia entre el concepto genérico de fondo público y los fondos públicos que forman parte de la Hacienda Pública. Los fondos públicos que administran los entes públicos no estatales que no provengan de transferencias o partidas presupuestarias aprobadas por los Poderes del Estado o sus dependencias, no forman parte de la Hacienda Pública. Por lo que no pueden estar sujetos a la Ley N° 8131 ni a la Autoridad Presupuestaria. Consideración que, agrega, es la sostenida por la Procuraduría en su dictamen N° 351-2004 de 25 de noviembre de 2004 para el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera. Criterio que considera informa la Ley N° 7736 de 19 de diciembre de 1997, que reforma el ICAFE.

 

II.-       EN RAZON DEL ORIGEN DE SUS FONDOS, EL ICAFE NO ESTÁ SUJETO A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

            En tratándose de los entes públicos no estatales, la sujeción a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no deriva solamente del origen público de los recursos de que es titular, administra, custodia o maneja el ente. Antes bien, solo en presencia de fondos públicos de un origen determinado y transferidos de acuerdo con las reglas presupuestarias, les resultará aplicable la Ley y podrá resultar competente la Autoridad Presupuestaria para formular directrices. De allí la importancia de establecer esa presencia en el financiamiento del ICAFE.

 

A.-       AMBITO DE APLICACIÓN DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

            La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos tiene como objeto establecer el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Para ese objeto establece un conjunto de disposiciones sobre recursos y egresos públicos, así como diversos principios que rigen la actividad financiera y los sistemas que la estructuran.

 

            Empero, la Ley no tiene como objetivo establecer un sistema uniforme de regulación de la actividad financiera. Por su propio contenido, diversas disposiciones sólo resultan aplicables al Estado o al Gobierno Central. Pero, además, la propia Ley dispone su no aplicación a determinados entes (por ejemplo, los bancos públicos) o que a determinados entes les resultan aplicables sólo ciertas disposiciones (inciso d) del artículo primero). Lo anterior sin excluir que la aplicación puede derivar de la presencia de determinados recursos o condiciones. En los supuestos de excepción, la Ley no rige la actividad financiera y presupuestaria de los entes públicos. A lo que debe sumarse la existencia de leyes posteriores dirigidas a autorizar su desaplicación respecto de determinados organismos públicos.

 

            Ese ámbito de aplicación tan disímil tiene su origen en el artículo 1 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación

 

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

 

a.         La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

 

b.         Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.

 

c.          La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

 

d.         Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

 

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

 

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley.

 

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

 

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas”.

 

Disposición que es particularmente relevante a efecto de establecer la competencia de la Autoridad Presupuestaria en la formulación de las directrices en materia presupuestaria, incluida inversiones,  y salarial.

 

La Autoridad Presupuestaria encuentra su regulación en los artículos 21 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Dicho Órgano continúa siendo el competente para elaborar las directrices de política presupuestaria y de gasto público que regirán en el sector público. Empero, de la misma forma que el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera no es general ni uniforme para todos los organismos públicos, la Ley prevé supuestos de excepción para la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dispone el artículo 21 de mérito:

 

“ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria

 

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

 

a)         Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

 

b)         Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

 

c)         Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

Para que un determinado organismo público resulte vinculado por las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria es requisito sine qua non que esté sujeto a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Lo que explica la exclusión de los entes a que se refiere el artículo 1 inciso d). El artículo 21 señala como exclusión de la competencia “los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan”, disposición que sólo cobra sentido en el tanto en que el ente representativo esté sujeto a la Ley.

 

Lo anterior nos conduce a la aplicación de la Ley y, por ende, de la competencia de la Autoridad Presupuestaria a los entes públicos no estatales. De previo, procede aclarar que la Autoridad Presupuestaria sólo es competente para formular directrices en los términos en que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos establece. Se exceptúa el caso de que una norma legal atribuya una competencia especial. En ese sentido, se reafirma que la Autoridad no puede ejercer su competencia sobre un organismo público si ese organismo no está cubierto por la Ley de Administración Financiera o bien, si la disposición legal que regula ese organismo no dispone esa sujeción. Si el organismo público no está sujeto a la Ley N° 8131, la sujeción a la competencia de la Autoridad carecería del requerido fundamento legal.

 

Los entes públicos no estatales resultan vinculados por la Ley en tanto administren o dispongan recursos de la Hacienda Pública, que hayan sido transferidos o puestos a su disposición “mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado”. Por lo que los entes representativos de sectores productivos que constituyen entes no estatales no están sujetos a la Autoridad Presupuestaria si sus ingresos provienen del aporte de los sectores productivos a que representan y no del aporte presupuestario de otro organismo público de los comprendidos en el artículo.

 

            Las disposiciones de mérito son confusas y se prestan a dudas. Lo que explica que haya contradicciones en los criterios sostenidos por la Procuraduría.

 

            Dos elementos importantes para establecer el correcto sentido de las disposiciones son: el concepto “recurso de la Hacienda Pública” y la forma en que dichos recursos ingresan al ente no estatal, el origen de los recursos. En la práctica, se trata en realidad de un único elemento: recurso de Hacienda Público. Un recurso que viene definido por su origen en tratándose de los entes no estatales.

 

            En efecto, el término "Hacienda Pública" puede ser definido a partir de diversos criterios: institucional, orgánico, funcional y ordinamental. El criterio orgánico hace referencia a los organismos que forman parte de la Hacienda Pública. Entes que satisfacen los fines públicos correspondientes mediante recursos de carácter público. Se trata esencialmente del Estado y los demás entes públicos o bien entes privados que reciben transferencias de los presupuestos públicos. Por el contrario, el criterio objetivo hace alusión sobre todo al patrimonio del organismo y por ende, al conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico de que es titular el organismo. Ergo, los fondos públicos. El criterio funcional está determinado por la actividad financiera, en tanto organización y administración de los derechos y obligaciones de contenido económico de los entes públicos o bien como la acción de las entidades públicas dirigida a la obtención e inversión de los medios económicos destinados a financiar las funciones públicas y los servicios públicos. Desde el punto de vista ordinamental, la Hacienda Pública es el ordenamiento jurídico que regula lo relativo al gasto público, el Tesoro Público, la actividad financiera, tributaria y presupuestaria de los entes públicos. Puede considerarse que la Hacienda Pública es un subsistema del ordenamiento jurídico.

 

            Los distintos criterios están presentes en el artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, que dispone:

 

" Artículo 8.- Hacienda Pública

 

La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos.

 

Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan.

 

El patrimonio público será el universo constituido por los fondos públicos y los pasivos a cargo de los sujetos componentes de la Hacienda Pública. Serán sujetos componentes de la Hacienda Pública, el Estado y los demás entes u órganos públicos, estatales o no, y las empresas públicas, así como los sujetos de Derecho Privado, en cuanto administren o custodien fondos públicos por cualquier título, con las salvedades establecidas en el párrafo anterior”. Así reformado por el inciso d) del artículo 126 de la Ley N° 8131 de 18 de setiembre del 2001.

 

            Como se desprende de lo transcrito, el segundo párrafo de dicho artículo establece una restricción en orden al concepto de Hacienda Pública en tratándose de los entes públicos no estatales. Cabría afirmar, en principio, que estos entes públicos forman parte de la Hacienda Pública en sentido orgánico, además de objetivo (sus fondos son públicos y se está en presencia de un ente público). Empero, el párrafo en cuestión excluye la integración a la Hacienda Pública cuando administran o disponen de recursos que  no “hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan”.

 

            Si los recursos de los entes públicos no estatales no han sido transferidos mediante norma o partida presupuestaria por los entes que se indican, no se está en presencia de “recursos de la Hacienda Pública”. Por consiguiente, falta el elemento fundamental para que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos resulte aplicable a los entes públicos no estatales. Y al no resultar la Ley aplicable, no resulta tampoco competente la Autoridad Presupuestaria respecto de esos entes. Cabe notar, en ese orden de ideas, que el aporte de los sectores productivos al ente representativo difícilmente se manifestará a través de una transferencia de un presupuesto de otro ente público. De allí que la inteligencia del artículo 21 de mérito requiera de lo dispuesto en el artículo 1 de la misma Ley.

 

            La anterior interpretación está presente en diversos dictámenes de este Organo Consultivo. Entre ellos, los Ns. C-296-2001 de 26 de octubre de 2001 dirigido precisamente a ICAFE, C-125-2003 de 6 de mayo de 2003 y C-351-2004 de 25 de noviembre de 2004. En el dictamen N° C-052-2002 de 21 de febrero de 2002 indicamos al efecto:

 

“De la redacción de la Ley se desprende que a los entes públicos no estatales se les aplicará la ley en la medida en que estén administrando o custodiando fondos públicos. Ergo, la ley no se aplica respecto de los entes que no administren o custodien fondos públicos, pero tampoco debería aplicarse respecto a los fondos no públicos de que sea titular, administre o custodie. Simplemente, si no hay fondos públicos pareciera que no se justifica el régimen "económico-financiero" en que consiste la ley.

 

Lo anterior no es susceptible de provocar mayores dudas. Empero, la norma genera incertidumbre al pretender referirse al origen de los fondos de los entes no estatales. En efecto, el párrafo hace referencia a que los recursos de la Hacienda Pública y a que estos recursos hayan sido transferidos o puestos a su disposición "mediante partida o norma presupuestaria" por los órganos y entes a que se refieren los incisos a, b, c y d) o los "presupuestos institucionales de los bancos del Estado". Para conocer el alcance de la norma hay que desentrañar el contenido del término "recursos de la Hacienda Pública". Lo que obliga a remitirse a la reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

Pues bien, el artículo 8 de la Ley de la Contraloría General fue modificado para establecer que la Hacienda Pública está constituida tanto por los fondos públicos, como por un conjunto de potestades referidas a esos fondos y el régimen jurídico que los rige (párrafo primero). Obviamente, recursos de la Hacienda Pública está referido a los fondos públicos, cuya regulación hace el artículo 9 de la Ley de la Contraloría. Empero, el párrafo segundo del artículo viene a regular lo relativo a la Hacienda Pública de los entes públicos no estatales, disponiendo:

 

"Respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública; en consecuencia, el régimen jurídico aplicable a esas entidades es el contenido en las Leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan".

 

De la redacción del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera podría intentarse una interpretación en el sentido de que los fondos públicos de los entes no estatales son también aquellos creados por normas no presupuestarias y que no requieren una transferencia presupuestaria. Y es que la presencia de fondos públicos puede originarse no sólo en normas y partidas presupuestarias. Empero, al remitirse al criterio legal de "hacienda pública" resulta claro que los fondos a que se refiere la Ley de la Administración Financiera -y que son los que determinan la aplicación de la Ley-, son los provenientes de una transferencia presupuestaria o de una disposición presupuestaria que así lo establezca. Ergo, si hubiere fondos públicos a favor de los entes no estatales que no deban ser transferidos por normas o partidas del Presupuesto del Estado o de los presupuestos de la Administración Descentralizada, las universidades del Estado, las municipalidades y los bancos del Estado (notamos que la duda podría presentarse respecto de fondos provenientes de un banco público no estatal), estos fondos no integrarían la Hacienda Pública y, por ende, respecto de ellos no se aplicaría la Ley de la Administración Financiera.

 

Pero más allá de la valoración que pueda merecer la restricción legal al concepto de fondos públicos, lo cierto es que en tanto estemos en presencia de fondos provenientes de una norma o partida presupuestaria, los entes públicos no estatales estarán sujetos a la Ley de la Administración Financiera, lo que en principio permitiría considerar que resulta aplicable el capítulo referente a la Autoridad Presupuestaria.

 

Por ello, los alcances del artículo 21 y siguientes de la Ley N° 8131 deben estar referidos a los entes no estatales que reciban fondos públicos en los términos indicados. Dispone en lo conducente dicho numeral: (…)

 

 

Asimismo, en el dictamen N° 224-2003 de 23 de julio de 2003 indicamos:

 

“Dichas disposiciones implican que las normas relativas a la Autoridad Presupuestaria no resultan aplicables a las municipalidades, universidades públicas, bancos públicos y a la Caja Costarricense de Seguro Social; así como a los entes públicos representativos de sectores productivos, sea los entes públicos no estatales financiados por aportes no tributarios de los sectores que los integran. Fuera de esos supuestos expresamente señalados por el legislador, la pretensión de la Ley N° 8131 es la de que los artículos relativos a la Autoridad Presupuestaria se apliquen a los órganos de los incisos a y b) y a los entes (tanto los descentralizados como las empresas públicas) comprendidos en el inciso c), ambos del artículo 1 de la Ley 8131. Por consiguiente, en principio, las disposiciones referidas a la Autoridad Presupuestaria se aplican a las distintas empresas públicas, independientemente de su forma de organización. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que expresamente excluya esa aplicación. Se duda, empero, si esa norma puede ser anterior a la emisión de la Ley N° 8131”. El énfasis no es del original.          

 

            En el párrafo transcrito nos referimos a que no están sujetos a la Ley los entes públicos no estatales financiados por aportes no tributarios, expresión que debe precisarse: esos entes reciben aportes de distinta naturaleza de los sectores que lo integran. No puede dejarse de lado que esos entes se financian fundamentalmente con el aporte de sus miembros, aporte que puede ser tributario (parafiscalidad) o no tributario (sumas decididas por la propia organización). De hecho, la mayor parte de entes representativos de los sectores productivos reciben contribuciones parafiscales, de naturaleza tributaria que, en razón precisamente de esa parafiscalidad, ingresan directamente; por lo que no son presupuestados por otro ente.

 

            En igual forma, en el dictamen N° C-351-2004 de 25 de noviembre de 2004 al referirnos al Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, indicamos:

 

“Ahora bien, entiende la Procuraduría que tanto el artículo 8 de la Ley de la Contraloría como el artículo 1 de la Ley N° 8131, contemplan el financiamiento de un ente por vía de transferencias. Al existir fondos públicos presupuestados a favor de un ente público no estatal o una entidad privada, se considera que los referidos fondos deben someterse al régimen propio de los fondos públicos y la entidad sujeta al ordenamiento de la Hacienda Pública. Importa para ese efecto que la entidad pública no estatal o la privada financien sus actividad, su funcionamiento con fondos públicos producto de una transferencia contenida en un presupuesto público. Al transferir fondos vía presupuesto, el ente público de que se trate decide o ejecuta una decisión legal tendiente a financiar una determinada actividad, que se estima conforme con el interés que ese ente público debe tutelar. En ese sentido, las transferencias a los entes públicos constituyen gastos corrientes destinados al funcionamiento continuo y normal de la Administración Pública beneficiada. La transferencia tiende a permitir el normal funcionamiento de esa Administración, permitiéndole satisfacer el fin público.

 

Los recursos se transfieren vía presupuesto para financiar el funcionamiento de los entes beneficiados. De ese hecho, es necesario que el ente beneficiario de la partida presupueste las sumas recibidas”.

 

            Procede señalar que la interpretación que se indica es conforme con pronunciamientos de la Contraloría General de la República, en cuanto diferencia entre fondo público y fondos de la Hacienda Pública. Para el Organo Contralor, en tratándose de los entes públicos no estatales, forman parte de la Hacienda Pública los recursos que son asignados o transferidos mediante autorización presupuestaria. En esta línea, encontramos no sólo el informe FOE-AM-2002 de 8 de julio de 2002 respecto del ICAFE y al cual nos referiremos más adelante, sino también los pronunciamientos N° 12668( DAGJ-1666-2003 de 5 de noviembre de 2003) dirigido a la Corporación Ganadera y N° 14854 (FOE-AM-574 de 27 de noviembre de 2002), dirigido al Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera. El oficio interno FOE-FEC-365 de 2 de mayo de 2005, referido a la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional sostiene en lo que aquí interesa:

 

“Como vemos, la interpretación de los alcances de la aplicación o no de la LAFRPP genera una serie de incertidumbres, como lo sería también la sujeción o no a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria, pues la Ley de Administración Financiera no tiene un ámbito de aplicación uniforme, por lo que es procedente determinar los alcances al caso concreto que se deba analizar.  Sin embargo, en el caso específico del Fondo Especial Administrativo de JUPEMA, al no provenir de transferencias mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, ni de la administración descentralizada, tenemos que concluir que está sustraída de gran parte de la aplicación de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, teniendo la posibilidad de administrar sus recursos sin sujeción a lo indicado en esa Ley”.

 

            Ahora bien, las consideraciones del dictamen C-143-2005 que se solicita reconsiderar hacen referencia al concepto de parafiscalidad y se remiten a los dictámenes C-339-2001 de 10 de diciembre de 2001 y 96-2002 de 10 de abril de 2002, este último dirigido a la ARESEP. A partir de los cuales se afirma que el artículo 21 sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria los entes no estatales que disfrutan de contribuciones parafiscales.

 

            La frase del inciso a) del artículo 21 de la Ley de Administración Financiera: “No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria …los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan”, determinó que la Procuraduría hiciera mención del elemento de la parafiscalidad como forma de financiamiento de los entes públicos no estatales y sobre todo como elemento definidor de la sujeción o no a la Ley de cita. Se hizo aplicación del criterio objetivo para definir la Hacienda Pública, identificando fondo público con Hacienda Pública. Así, al analizar la sujeción de la Oficina Nacional de Semillas a la competencia de la Autoridad Presupuestaria, la Procuraduría no se remitió al análisis que había realizado en el dictamen N° C-296-2001 respecto del ICAFE, sino que hizo acopio del elemento de la parafiscalidad para establecer la referida sujeción. En efecto, en el dictamen N° C-339-2001 de 10 de diciembre de 2001 la Procuraduría entró a analizar las excepciones a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. La entidad consultante, Oficina Nacional de Semillas, sostenía que al ser un ente representativo de sectores productivos no resultaba vinculada por esa competencia. La Procuraduría se refiere a la excepción dispuesta en el artículo 21 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos respecto de los entes representativos de los sectores productivos, indicando:

 

“La exclusión está referida a los entes públicos representativos de sectores productivos. Con ello la ley hace referencia a los entes corporativos que constituyen, en estricto sentido, los llamados entes públicos no estatales. Dos elementos son necesarios para que se dé la exclusión. En primer término, la naturaleza del ente y luego, el modo de financiamiento. Si la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en la ley, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. La ley está orientada hacia los entes representativos de intereses financiados con aportes no tributarios de los sectores que lo integran. Respecto de este segundo requisito, es de notar la correspondencia del artículo 21 con lo dispuesto en el artículo 1 en orden a los entes no estatales. Estos están sujetos a la aplicación de la ley cuando administren o dispongan de fondos públicos, naturaleza que tienen los recursos creados por ley o bien, que son transferidos del presupuesto de otro ente público”.

 

La parafiscalidad permite establecer que el ente no estatal se financia con fondos públicos. Empero, conforme la literalidad del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y 1 de la Ley de Administración Financiera y la discusión legislativa, en tratándose de los entes públicos no estatales no basta la presencia de fondos públicos para que pueda hablarse de recursos de la Hacienda Pública. En los términos de los artículos de repetida cita, la parafiscalidad no es elemento definidor de la pertenencia a la Hacienda Pública. Esa pertenencia deriva de que los fondos públicos sean transferidos por norma o partida presupuestaria. Se impone dejar sin efecto la frase del dictamen C-339-2001, transcrito en el dictamen N° 096-2002 antes citado, que afirma que si la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales, la entidad estará sujeta a los lineamientos de  la Autoridad Presupuestaria. Debe entenderse, por el contrario, que aún si la corporación recibe tributos o contribuciones parafiscales estará sujeta a la Autoridad Presupuestaria sólo en el tanto en que esos tributos o contribuciones parafiscales sean transferidos mediante norma o partida presupuestaria.

 

B.-       LA SITUACION DEL ICAFE

 

            El Instituto del Café de Costa Rica constituye un típico ente público no estatal, naturaleza jurídica presente en el artículo 102 de la Ley N° 2762 de 21 de junio de 1961, a cuyo tenor:

 

“Artículo 102.- El Instituto del Café de Costa Rica es una entidad pública de carácter no estatal. Tiene personería y patrimonio propios; además, amplia capacidad para celebrar contratos y dictar actos de conformidad con las atribuciones que señala la presente Ley. Todos los activos que, a la fecha de vigencia de esta reforma de la Ley, se encuentren registrados y contabilizados a su nombre conforman el patrimonio inicial.

 

A fin de fortalecer el desarrollo de la actividad cafetalera, ese Instituto, mediante acuerdo de su Junta Directiva, podrá formar parte de organismos, asociaciones y sociedades comerciales, dentro del país o fuera de él, dedicados a la actividad cafetera. Con el mismo objeto, podrá ejecutar los acuerdos y mecanismos de ordenamiento de la oferta cafetalera nacional.

 

El año económico y administrativo comenzará el 1º de octubre y finalizará el 30 de setiembre. El patrimonio, la administración financiera y la disposición de los recursos de la Institución se regirán por esta Ley y su Reglamento; así como por los acuerdos que tome la Junta Directiva la cual estará sometida a los mecanismos de control establecidos. Dentro de los dos meses siguientes a la finalización de dicho período, se efectuará una liquidación de resultados económicos. Un auditor externo deberá certificar la liquidación ante el Congreso Nacional Cafetalero. Una copia de la referida certificación deberá ser remitida a la Contraloría General de la República y al ministro coordinador del sector”.

 

            La Ley N° 2762 tiene como objetivo establecer un equilibrio entre las partes intervinientes en el proceso del café,  para lo cual se protege a la parte que se considera más débil: el productor cafetalero. Diversas disposiciones de la Ley están informadas por dicho espíritu protector, tendiente a asegurar una participación razonable del productor en el negocio.  Esas disposiciones deben ser actuadas por el Instituto del Café. La protección del productor se cumple, entonces, en el ejercicio concreto de las diversas facultades que la Ley otorga al ICAFE y que le permiten una fuerte intervención dentro del sector.

 

Para el ejercicio de sus potestades, la Ley consagra un patrimonio propio y mecanismos de financiamiento que reflejan el interés del legislador en la protección del productor.  Importa lo dispuesto en el artículo 108 de la Ley:

 

“Artículo 108.- El Instituto del Café de Costa Rica, para el cumplimiento de sus funciones, contará con los siguientes recursos:

 

a)         El producto de un impuesto hasta de un uno punto cinco por ciento (1.5%) del valor FOB del café que se exporte, por cada unidad de 46 kilogramos de café oro o su equivalente. De este monto, se destinará un uno por ciento (1%) al mantenimiento administrativo y a las investigaciones del Instituto del Café de Costa Rica; el porcentaje restante se utilizará, de manera exclusiva, para realizar actividades de promoción, diversificación y de desarrollo sostenible de la actividad cafetalera nacional. La Junta Directiva de este Instituto está facultada para decidir el destino que se les dará a los superávit que se produzcan.

 

El exportador pagará este impuesto, el cual no podrá transferirse a los productores. A los exportadores que incumplan con la disposición anterior se les cancelará la licencia de exportador.

 

b)         Las sumas que llegare a establecer el Instituto, de conformidad con las facultades establecidas en esta Ley.

 

c)         Los intereses, dividendos y eventuales utilidades que pudiere obtener de sus inversiones y operaciones, y del cobro de las tasas por servicios prestados.

 

d)         Cualquier otro recurso que por ley se le asigne”.

 

            El financiamiento proviene fundamentalmente de un impuesto sobre la exportación del café. La Ley establece los elementos esenciales de ese impuesto: el sujeto pasivo es el exportador, se grava la exportación del café por cada unidad de 46 kilogramos de café oro o su equivalente; la tarifa es un cinco por ciento del valor FOB del café que se exporte. En consonancia con esa disposición, el artículo 70 del Reglamento señala:

 

“Artículo 70.-La cancelación del impuesto contemplado en el artículo 108 de la ley será realizada por los exportadores dentro de los seis días hábiles siguientes a la aprobación de la exportación. Toda mora implicará intereses inóratenos y multas según el Código de Procedimientos Tributarios”.

 

Lo que reafirma que el tributo recae sobre la exportación y debe ser cubierto por los exportadores. Se está ante una obligación que pesa sobre dicho sector y que es producto del ejercicio del poder coactivo del Estado. No hay duda alguna de que se está ante una disposición de naturaleza tributaria. El tributo es ejercicio del poder soberano del Estado.

 

            Ahora bien, el tributo tiene como objeto financiar a ICAFE, tanto en sus gastos administrativos como para realizar actividades de promoción, diversificación y de desarrollo sostenible de la actividad cafetalera nacional. Ergo, se beneficia no sólo la actuación del ICAFE dirigida a regular la actividad cafetalera y mantener el equilibrio entre los sectores, sino también la propia actividad cafetalera. Una fase importante de esa actividad es la exportación. No puede dejarse de lado que la Ley N° 2762 contiene numerosas disposiciones referidas a esa etapa y que incentiva la producción para la exportación.

 

            En razón del destino establecido por el legislador, que beneficia en último término al propio contribuyente, el exportador, cabe considerar que se está en presencia de un impuesto de naturaleza parafiscal. Sobre la parafiscalidad señala Héctor Villegas:

 

“Se califican de parafiscales las exacciones recabadas por ciertos entes públicos para asegurar su financiamiento autónomo. Este tipo de exacciones ha adquirido modernamente gran importancia, y bajo la denominación de “parafiscales” han aparecido contribuciones destinadas a la previsión social, a cámaras agrícolas, a fondos forestales, centros de cinematografía, bolsas de comercio, centros de estudios, colegios profesionales, etc., o sea, a entidades de tipo social o de regulación económica. Se dan generalmente las siguientes características en cuanto a estas exacciones: a) no se incluye su producto en los presupuestos estatales (de la Nación, provincias o municipios); b) no son recaudadas por los organismos específicamente fiscales del Estado (Dirección General Impositiva, Direcciones Generales de Rentas); c) no ingresan en las tesorerías estatales, sino directamente en los entes recaudadores y administradores de los fondos”. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, Depalma, 1992, p.  114.

 

            Características de la parafiscalidad que han sido retenidas por la jurisprudencia nacional. En resolución N° 4247-98 de 17:24 hrs. del 17 de junio de 1998, la Sala Constitucional resolvió:

 

“... El análisis que la Sala realiza en este caso, se refiere a la hipótesis en la que los productores, de su propio peculio, debían destinar una suma de dinero y aportarla, obligatoriamente, para contribuir a la constitución del Fondo y así conformar los recursos necesarios para cumplir con los fines que se perseguían con su creación; en esa resolución se aceptó la constitucionalidad de este tipo de contribuciones, dirigidas a financiar actividades sectoriales, como contribución especial, caracterizada por ser obligatoria y debida en razón del beneficio individual o del grupo social, derivado de una especial actividad del Estado para satisfacer fines sociales, o de regulación y fomento económico. En síntesis, las contribuciones parafiscales revisten naturaleza tributaria y se las establece coactivamente a quienes se hallen en las situaciones descritas por la ley respectiva, y son destinadas a financiar objetivos específicos, primordialmente estatales, pero encomendadas a personas jurídicas especialmente determinadas, caracterizándose por ser manejadas fuera del presupuesto de la República...”.

 

Se trata, así, de tributos destinados a financiar actividades específicas y que no ingresan al presupuesto del Estado. Esa no incorporación al presupuesto no se motiva en la presencia de un tributo con destino específico, con el cual se pretenda desconocer el principio de unidad presupuestaria en sus diversas manifestaciones. Por el contrario, la mecánica misma de la imposición determina que  no se trate de rentas estatales, sino que los tributos sean recubiertos por otra entidad para el cumplimiento del fin social o económico que determina la imposición. La parafiscalidad se constituye en  el mecanismo normal de financiamiento de organismos de seguridad social o de entes representativos de intereses productivos o profesionales, sin que pueda considerarse que el tributo que se establece sea un tributo estatal. Este es el caso del tributo a favor del ICAFE.

 

Del artículo 108 de la Ley N° 2762 se determina que el ICAFE tiene varias fuentes de financiamiento. Pero es claro que este tributo sobre la exportación se constituye en el más importante. Además, es el que puede generar dudas en relación con el concepto de Hacienda Pública. Por su naturaleza tributaria podría considerarse que se está ante ingresos estatales que deben ser incorporados al Presupuesto Nacional, aún cuando luego se destinen vía transferencia a financiar al Instituto del Café. No obstante, dado el carácter parafiscal del recurso esa situación no se presenta. No corresponde al Estado percibir el tributo, por lo que no ingresa a caja única. Consecuentemente, tampoco es objeto de presupuestación en la Ley de Presupuesto de la República. En efecto, revisada la Ley de Presupuesto para el presente ejercicio económico no se determina que contenga una partida presupuestaria dirigida a transferir el producto de ese  tributo a ICAFE o en su caso, transferencia de recursos para financiar la Entidad. Y es que el impuesto sobre la exportación al café no es un tributo que integre los ingresos tributarios del Estado en la Ley de Presupuesto.

 

Está excluido, por demás, que los recursos que el ICAFE  llegare a establecer conforme el artículo 108, inciso b) sean objeto de una transferencia por norma o partida presupuestaria. Simplemente, el ICAFE no tiene potestad para establecer una suma que pese sobre el Estado, la Administración Descentralizada o las Municipalidades. Igual consideración puede mantenerse en relación con lo dispuesto en el inciso c) de dicho artículo, en especial las “tasas” por los servicios que, en principio, van dirigidos a los sectores productivos que integra. Los recursos ingresan a la caja de ICAFE y deben ser presupuestados directamente por éste. No hay posibilidad de presupuestación por un organismo público extraño a ICAFE.

 

En esa medida, es posible concluir que en el caso de ICAFE los recursos dispuestos por el artículo 108 de la Ley 2762 no configuran un ingreso de la Hacienda Pública transferido por medio de partida o asignación presupuestaria. Es por ello que la Procuraduría considera que dicha Entidad no está sujeta a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, por ende, a lo dispuesto en su artículo 21.

 

            Es de advertir que los supuestos en que el ICAFE podría ser sujeto de la referida Ley habían sido analizados en este mismo sentido en el dictamen N° C-296-2001 de 26 de octubre de 2001. En dicho dictamen la Procuraduría debió pronunciarse sobre la aplicación del artículo 14 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos a ICAFE, respecto de lo cual se indicó:

 

“El punto es si el ICAFÉ resulta concernido por la disposición de mérito (artículo 14 LAF). La ley se aplica a los "entes públicos no estatales", naturaleza que tiene el ICAFÉ conforme lo dispuesto por el artículo 102 de la Ley N° 2762 de 21 de junio de 1961. Si sólo retuviésemos esa naturaleza, habría que decir que la Ley N° 8131 de 18 de setiembre último se aplica al ICAFÉ. Empero, para efectos de determinar su propia aplicación, la ley retiene otros elementos referidos al origen de los recursos. En ese orden de ideas, la Ley se refiere a los recursos de la Hacienda Pública. Además, el legislador por medio de la conjunción "y" asocia la titularidad o administración de recursos de la Hacienda Pública a un origen particular de éstos: sea "que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado" (sic). Lo que implica que el ente debe haber recibido transferencias presupuestarias. Requisito que está más presente en el texto que reforma el artículo 8 de la Ley de la Contraloría. En efecto, la nueva redacción del artículo 8 determina que en el caso de los entes no estatales los recursos de la Hacienda Pública serán aquéllos transferidos o puestos a disposición del ente por los poderes del Estado, sus órganos, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades o los bancos del Estado. La redacción total del artículo no es muy clara y puede conducir a problemas de gestión financiera y presupuestaria, máxime en los casos en que la ley de creación de los entes no estatales permita afirmar la naturaleza pública de los recursos del ente.

 

Podría decirse, entonces, que dependiendo del origen de los fondos que administra o dispone un ente público no estatal, éste estará o no sujeto a lo dispuesto por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

De lo anterior se desprende que en la medida en que los recursos del ICAFÉ sean producto de una partida o norma de la Ley de Presupuesto o provenientes de los presupuestos de los bancos estatales, el Instituto estará concernido por lo dispuesto en el artículo 14 antes trascrito.

 

            Cabe señalar que dicho criterio es conforme con lo expuesto por la Contraloría General de la República en orden a la integración del ICAFE en la Hacienda Pública.

 

En efecto, en oficio N° 8002 (FOE-AM-308 de 8 de julio de 2002) la Contraloría evacuó una consulta del ICAFE en relación con la reforma al artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Señala el Organo de Control que antes de dicha reforma, el artículo 8 incluía expresamente a los entes públicos no estatales con el objeto de enmarcarlos como parte del ámbito de fiscalización de ese Organo.  Señala la Contraloría que del estudio del Expediente que dio origen a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos se deriva que la reforma pretende eximir a los entes públicos no estatales de los trámites presupuestarios en aquellos casos en que sus recursos no han sido transferidos o puestos a su disposición mediante norma o partida presupuestaria. Conclusiones que se apoyan en transcripciones de la discusión legislativa. Con base en ellas, manifiesta la Contraloría que la reforma al artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General está dirigida a sustraer a los entes públicos no estatales de la aplicación de la Ley N° 8131 “al menos de los recursos propios, y dotarlos de cierto grado de autonomía en el manejo de esos recursos”. Agrega la Contraloría que la interpretación de la reforma al concepto de Hacienda Pública debe ser ubicada dentro del contexto de la Ley en la cual se operó la modificación. La Ley N° 8131 excluye de su aplicación a los entes públicos no estatales en lo que respecta a aquellos recursos que no fueron obtenidos mediante norma o partida presupuestaria. El párrafo segundo del artículo 8 de la Ley Orgánica de la Contraloría General reitera la exclusión establecida en el artículo 1 de la Ley N° 8131. Reafirma la Contraloría que esa exclusión no significa que los entes públicos no estatales estén excluidos de la competencias de control de ese Organo, ya que el artículo 4 de su Ley Orgánica establece la competencia facultativa de la Contraloría sobre los entes públicos no estatales. Además de que el artículo 18 de la Ley de la Contraloría sujeta los presupuestos de los entes públicos no estatales a la aprobación o improbación del Organo de Control cuando una ley especial así lo exija, lo que es un caso de excepción a lo dispuesto por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

            Se sigue de lo expuesto que si los recursos del ICAFE no forman parte de la Hacienda Pública (tal como ha indicado el Organo competente) no pueden ser regulados por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos y, por ende, estar sujetos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.

 

CONCLUSION:

 

            De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.      La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos se aplica a los entes públicos no estatales que reciban recursos provenientes de una norma o partida presupuestaria. Es decir, en la medida en que el ente no estatal se financie con el producto de transferencias presupuestarias de los organismos que el artículo 1 de dicha Ley indica.

 

2.      La competencia de la Autoridad Presupuestaria está determinada por la sujeción a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Consecuentemente, dicho órgano no es competente respecto de un organismo público no sujeto a la Ley o excluido por una norma especial.

 

3.      En consecuencia, si el ente público no estatal no está sujeto a la Ley N° 8131, la Autoridad Presupuestaria no resulta competente respecto de él, salvo norma legal en contrario.

 

4.      El Instituto del Café de Costa Rica se financia fundamentalmente con un tributo de carácter parafiscal, que no se incorpora a la Ley de Presupuesto de la República.

 

5.      Dicha Ley no contempla transferencias a favor del ICAFE.

 

6.      Consecuentemente, en tanto no reciba recursos de partida o norma presupuestaria dirigido a financiar sus operaciones, el ICAFE no está sujeto a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

7.      Se sigue de lo anterior que el ICAFE no está sujeto a las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Por lo que procede reconsiderar de oficio el dictamen N° C-143-2005 de 22 de abril de 2005 en tanto establece la sujeción a dichas directrices y a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

8.      Del dictamen N° C-339-2001 de 10 de diciembre de 2001, transcrito en el dictamen N° C-096-2002 de 10 de abril de 2002 y en la Opinión Jurídica N° OJ-027-2002 de 18 de marzo de 2002,  se reconsidera de oficio la frase “Si la corporación representativa es financiada mediante tributos o contribuciones parafiscales no podría decirse que se cumple el supuesto de excepción previsto en la ley, por lo que el ente estará sujeto a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria”. Debe entenderse, por el contrario, que solo en el caso de que la corporación reciba transferencias mediante norma o partida presupuestaria estará sujeta a la Autoridad Presupuestaria. La presencia de recursos de naturaleza tributaria, en particular parafiscales, no determina per se esa sujeción. En igual sentido, debe leerse la conclusión a) del dictamen N° C-074-2002 de 12 de marzo de 2002.

 

De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc

 

 

Copia:  Licda. Marta Acosta

            SubContralora General

Licda. Marjorie Morera González, Directora Ejecutiva

            Secretaría Técnica  Autoridad Presupuestaria.