C-214-2005

06 de junio del 2005.

 

      

 

              

Ingeniero

Alberto José Amador Zamora

Presidente Ejecutivo

Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica 

S.              O.

 

 

Estimado señor:

 

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su oficio N° P.E.-199-2003 de fecha 15 de junio del 2004, adicionado -a solicitud de esta Procuraduría- mediante oficio N° P.E.-244-2004 de fecha 26 de julio del 2004, dando respuesta en los siguientes términos:

 

 

 

I.          ASUNTO PLANTEADO.

 

 

Se solicita nuestro criterio técnico-jurídico en torno a “si de acuerdo con el principio de legalidad, la Ley No. 8395 que fue creada para regular la prestación de los servicios de seguridad privados, es de aplicación a los guardas del sector público, concretamente a los de JAPDEVA, que son funcionarios de planta.”

 

            En el supracitado oficio N° P.E.-199-2003 se nos expone:

 

“(…) el Ministerio de Seguridad Pública mediante su Departamento de Control de Armas y Explosivos, ha indicado que todas las instituciones Públicas descentralizadas, como mi representada deben ponerse a derecho con todos los requisitos que esta nueva ley exige, siendo que JAPDEVA cuenta con un departamento denominado Resguardo Portuario, el cual se encarga con personal de planta de toda la seguridad institucional dentro de las instalaciones portuarias como de los distintos edificios que esta administración posee en el territorio nacional.

 

Cabe hacer notar que conforme lo establece el artículo 7 de esa misma ley, se crea la Dirección de Servicios de Seguridad Privados”, en la cual se deben de inscribir las personas físicas o jurídicas reguladas en el supracitado artículo 2, además de inscribirse al personal de seguridad y administrativo, siendo que también debe de cumplirse con todos los requisitos que establece la Ley de comentario.”

 

 

Acompaña al efecto, el criterio legal de la entidad consultante N° AL-077-2004-SJ, de fecha 20 de mayo del 2004, en la cual se indica:

 

 

“(…) la ley No. 8395, es bastante ambigua en su contenido, amén de ser una ley que lo que preveé (sic) fundamentalmente son obligaciones para las personas físicas o jurídicas que presten, de manera individual o colectiva, servicios de seguridad privados tanto a personas como a sus bienes muebles e inmuebles, siendo que ésta no es una actividad ordinaria de JAPDEVA, razones por las cuales no entendemos que se le quiera aplicar este cuerpo normativo a una institución de derecho público que a lo que se dedica a (sic) prestar servicios portuarios.”

 

 

De previo a rendir el informe correspondiente, las disculpas del caso por la dilación en la emisión del criterio solicitado justificado por el volumen de trabajo propio de este Despacho.

 

 

 

 

 

II.        ANTECEDENTES LEGISLATIVOS DE LA LEY DE REGULACION DE LOS SERVICIOS DE SEGURIDAD PRIVADOS.

 

 

            Con el fin de dar una cabal respuesta es preciso tener en cuenta en primer término, en lo que interesa, los antecedentes legislativos de la ley que es objeto de inquietud jurídica, a saber la Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados, N° 8395 del 1° de diciembre del 2003, que se tramitó en la corriente legislativa con el número de expediente 12.877. El proyecto de ley fue publicado en La Gaceta N° 115 del 17 de junio de 1997 con el nombre de “Ley de Servicios Privados de Seguridad” y en su exposición de motivos se lee:

“        El aumento en el sentimiento de inseguridad de la población ante el delito y el fracaso del Estado en ejercer un control eficaz contra el mismo, ha provocado un desarrollo de la industria de seguridad en Costa Rica (…) El crecimiento del sector privado de seguridad también propicia una nueva tendencia hacia la protección de las empresas y de los ciudadanos, quienes al verse desamparados por la policía pública, toman medidas para garantizar su propia seguridad.

          El Estado tiene la obligación de velar por un correcto funcionamiento y una adecuada supervisión de los cuerpos de seguridad privada que funcionen en el país (…) es necesario adecuar la legislación para que: (…)

b) existan los mecanismos de control que garanticen a la ciudadanía la prestación del servicio dentro del ámbito de legalidad y respeto de las libertades individuales; (…) Este proyecto de ley (…) Además, regula la seguridad de las entidades estatales por la similitud de sus funciones con las realizadas por empresas privadas (…) Este proyecto responde al clamor popular de garantizar mejor la seguridad pública y a la realidad que muestra un aumento de estos cuerpos sin la adecuada regulación ni el necesario control y confiere al Estado las potestades necesarias para regular, registrar, controlar y sancionar las infracciones a este régimen jurídico.”

 

 

 

El texto original del proyecto establecía en su artículo 1° que la ley regularía, además de los servicios de seguridad privada, la seguridad de las entidades estatales según los términos del Título IV Capítulo VI denominado “Seguridad de Entidades Estatales”, y en el inciso f) del numeral 2 disponía que estarían sujetos a la aplicación de la ley los “cuerpos o unidades de vigilancia y protección del patrimonio de los Órganos del Estado e Instituciones Autónomas, se denominarán Seguridad de Entidades Estatales.” .

 

Inicialmente las disposiciones que normaban lo relativo a la seguridad de las entidades estatales eran los numerales 36, 37 y 38 en el capítulo denominado “Seguridad de Entidades Estatales”; posteriormente pasaron a ser los artículos 53 a 56 bajo el nombre de la Sección VI “Unidades de Seguridad de Entidades Autónomas” (valga acotar aunque se mantenía la redacción del numeral 1° en relación con la seguridad de las entidades estatales y el artículo 2 inciso f) señalaba: “Las unidades de seguridad de las entidades estatales e inclusive las encargadas de la vigilancia y protección de los órganos del Estado y las instituciones autónomas”) y así se aprobó en primer debate en la sesión N° 86 del 5 de octubre de 1998. (Folios 169, 249 a 275, 638 a 671 del expediente legislativo).

 

La Sala Constitucional, ante una consulta legislativa facultativa, se refirió al proyecto, únicamente en relación con los extremos cuestionados dentro de los cuales no estaban los mencionados artículos 1°, 2 inciso f) y 53 a 56, en el voto N° 08001-98, de las 16:42 horas del 11 de noviembre de 1998, en los siguientes términos:

 

“(…)

A.- En relación con la obligación de los particulares que brinden ese servicio de someterse a las políticas gubernamentales en materia de seguridad pública o privada (artículo 4 párrafo segundo), esta Sala estima que la norma, en sí misma considerada, no es inconstitucional. Debe tenerse presente que, si bien, la prestación de servicios privados de seguridad es una actividad privada, tal y como lo afirman los consultantes, también, es una actividad que, por su naturaleza -la seguridad-, lleva implícita un interés público, no meramente privado, circunstancia que hace necesario que sea regulada por la ley. Una cosa es la actividad contractual propiamente dicha, que realicen las personas físicas o jurídicas que presten el servicio privado de seguridad -que no es un servicio público- con terceras personas, -esfera que, de conformidad con el artículo 28 constitucional, queda fuera del ámbito de acción de la ley- y, otra, el servicio de seguridad en sí mismo considerado, el cual, no obstante ejercerlo personas privadas, es de interés público, de allí su regulación por vía de ley. De manera que la disposición de que las personas físicas o jurídicas, que estén sujetas a la Ley de Servicios Privados de Seguridad, deberán acatar las políticas de gobierno en materia de seguridad pública o privada, no es inconstitucional, pues el interés público que está presente en esa actividad privada y la naturaleza propia de la seguridad justifican ese sometimiento. Sin embargo, considera la Sala que sí podrían resultar inconstitucionales políticas gubernamentales en dicha materia, en tanto sean desproporcionadas e inconciliables con la Constitución, asunto que ha de examinarse también en cada caso concreto.

 

(…) las personas físicas o jurídicas que brindan el servicio privado de seguridad se dedican a una actividad que trasciende lo meramente privado, pues la seguridad es materia de interés público. En tal caso, los entes públicos y la sociedad como tal, tienen derecho a conocer quiénes son los socios que conforman la empresa o sociedad que va a brindar el servicio privado de seguridad.

(…) los agentes de seguridad privada realizan una actividad de interés público, de manera que sus actuaciones no se reducen al ámbito privado, sino que tienen relevancia pública y, en ese tanto, están obligados a someterse a las políticas gubernamentales sobre seguridad y denunciar no sólo los delitos sino cualquier acto sospechoso o preparatorio de delito, es decir, deben cumplir una función preventiva. En modo alguno la norma está atribuyéndoles las potestades y competencias propias de la policía administrativa, pero como eslabón importante en la cadena de seguridad, deben ajustar su conducta a las políticas gubernamentales en materia de seguridad, lo que implica, por supuesto, el poner en conocimiento de las autoridades de policía competentes las acciones delictivas o las conductas preparatorias de delitos de que tengan conocimiento. De allí la obligación de que en los informes correspondientes se consignen "...todos los datos recogidos por los agentes de seguridad privados sobre conductas sospechosas de preparación, ejecución o encubrimiento de delitos, para ser investigados por los cuerpos de seguridad estatales..." (inciso e) del artículo 12). El incumplimiento de la obligación de comunicar a las autoridades competentes la comisión de hechos delictivos perseguibles de oficio, así como el resultado de las pesquisas que haya realizado, cuando dicha autoridad se lo requiera, podría significar la cancelación de la autorización para brindar el servicio privado de seguridad (artículo 26), previo procedimiento administrativo. Con ello no se han delegado en los particulares los poderes propios de policía, pero sí se obliga a quienes prestan el servicio privado de seguridad -de interés público- prestar la colaboración que requieran las autoridades administrativas competentes. La potestad de reprimir los delitos y someter a juicio a quien delinque sigue siendo exclusivamente estatal, sólo que los particulares que se dedican a la seguridad privada deben prestar su colaboración, en virtud, precisamente, del interés público inmerso en dicha actividad.

(…)

Por tanto: Se evacua la consulta formulada en el sentido de que son inconstitucionales los artículos 5, inciso d); párrafo segundo del artículo 7; parcialmente el inciso e) del artículo 9, en lo que respecta a la póliza de responsabilidad civil por daños a terceros, expedida por el Instituto Nacional de Seguros por un monto mínimo equivalente a mil veces el salario mínimo legal, y el inciso h) de ese mismo artículo; artículo 15; el artículo 40 inciso b), en lo que se refiere a la comunicación de los "contratos de prestación de servicios"; y el 48 del Proyecto de Ley de Servicios de Seguridad Privados, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 12.877. En relación con los demás artículos consultados, no encuentra esta Sala que, en los términos analizados, sean contrarios a la Constitución Política ni a los principios que la informan.”(El destacado en negrita no es del original). (Folios  672 a 703 del expediente legislativo). (Sentencia reiterada en los votos números 1243-99 de las 11:19 horas del 3 de febrero y 01789-99 de las 18:45 horas del 9 de marzo ambas del año de 1999 y la 2000-5533 de las 15:06 horas del 5 de julio del 2000).

 

            En virtud de que el Tribunal Constitucional evacuó la consulta estableciendo que determinados artículos eran inconstitucionales el proyecto se devolvió nuevamente a la Comisión Especial Dictaminadora. Así esta Comisión aprobó un  texto sustituto que no incluyó lo relativo a la seguridad de las entidades estatales (folios 1871 y siguientes del expediente legislativo). En ese sentido, si bien en el expediente legislativo no constan las motivaciones o los razonamientos para excluir expresamente lo concerniente a la seguridad de las entidades estatales se puede extraer, a manera de referencia, lo que de seguido se transcribe:  

 

 

“DIPUTADA CHINCHICHA MIRANDA.

 

(…)

 

          Pese a que considero que este es un esfuerzo importante, que actualiza, en mucho, la ley vigente, sí surgieron ciertas dudas por parte de algunos diputados, que solicitaron el reenvío de este proyecto a Comisión. De momento les voy a mencionar solo dos, que son, digamos, las que han sido más evidentes en cuanto a las limitaciones o problemas de implementación que podría tener esta legislación.

 

La primera de ellas es que, si bien este proyecto de ley está fundamentalmente referido a los servicios de seguridad privados; es decir, es un marco regulatorio en manos del Estado para la prestación de la seguridad por parte de empresas privadas, en el inciso f) del artículo 2 y en su capítulo XI se regulan: ”las unidades de seguridad de las entidades estatales, inclusive las encargadas de la vigilancia y protección del patrimonio de los órganos del Estado e instituciones autónomas.”

 

          Pareciera, de buenas a primeras, que como mínimo habría alguna contradicción en cuanto al objeto general del proyecto de ley y a los servicios que finalmente pretende regular. No solamente habría una falta de claridad, porque se estaría metiendo con servicios cuya naturaleza no es privada sino pública y ciertamente, aquí vendría toda una discusión, si se entiende por estos servicios parte de la Fuerza Pública o no, y si deberían estar dentro de la Ley General de Policía, dentro de una ley como esta o una especial.

 

          Lo cierto del caso es que este es un tema por discutir, porque a estos servicios no les podemos aplicar toda la normativa que se le va a aplicar a los servicios privados de seguridad. Si bien en cuanto al objetivo operativo quizás son los mismos; es decir: vigilan instalaciones, patrimonio, personas, etcétera, la naturaleza de la prestación del servicio no es privada, en el sentido de que no es un afán de lucro, sino que es una prestación de servicios por parte del Estado a los funcionarios o a las instituciones estatales. Me parece, por tanto, que este tema debería ser prioritario en el análisis que podamos hacer y en los ajustes que podamos recomendar.” (Folios 1502 a 1504). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“DIPUTADA CHINCHICHA MIRANDA:

 

(…)

          Uno de los temas que más preocuparon a esta Comisión y que, de hecho, fueron las que originaron la solicitud de devolución del proyecto se referían al capítulo XI, del proyecto que estamos conociendo, que era el de servicios estatales de seguridad.

 

          Nos alegra ver que en las correcciones que ustedes hoy nos presentan y sugieren que se incorporen, efectivamente, se contempla la eliminación de algunos de estos artículos que se refieren a este capítulo 53, 54 y 55, concretándose la necesidad de que en el caso de que las empresas estatales contraten personal para actividad de vigilancia cumplan con algunos requisitos.

 

          Ahí lo que habría que establecer es que esos requisitos serían los mínimos. Nosotros estamos solicitando -desafortunadamente, no lo pudimos tener listos para hoy, nos prometieron que para la próxima semana contaremos con ellos- los requisitos que están solicitando las empresas públicas para el reclutamiento de este personal y tiende a ser muy por encima del que ha tenido la Fuerza Pública, fundamentalmente, porque los salarios y los regímenes laborales les ha permitido esto.

 

          En términos generales, tiende a ser con requisitos más elevados, bachillerato, etcétera. Entonces me parece que ahí habría que arreglar la redacción para que sea al menos con esos requisitos.

 

(…)” (Folios 1620 y 1621). (El destacado en negrita no es del original).

 

“(…) Tiene la palabra el señor Marcos Meza Sandoval, representante del Poder Judicial.

 

 

SEÑOR MARCOS MEZA SANDOVAL:

 

          Buenos días a todos. Nosotros, como funcionarios del Estado en materia de seguridad de instituciones de Gobierno, y habiendo analizado en varias oportunidades este proyecto, vemos que va dirigido explícitamente a entidades privadas y nosotros, como entes del Estado, queremos pedirle a la Comisión que reconsidere la ubicación de las oficinas, departamentos, unidades o áreas de seguridad e investigaciones que tienen las entidades estatales.

 

          Todas las entidades estatales, hoy por hoy, mantienen funcionarios de seguridad, muchos cumplen y tienen mayores requisitos que los que establece la ley actual o el nuevo proyecto de ley. Desde esa perspectiva, nuestra primera inquietud es, precisamente, que nos dejen tal y como estamos en este momento protegidos por la Ley General de Policía.

          Al sacar la seguridad de la Ley General de Policía, tiene que haber reformas a esa ley. Nosotros estamos anuentes a los requisitos que se están planteando para el personal de entidades privadas, podemos seguir manteniéndolos, no nos afecta.

 

(...)

 

          Además de eso, el proyecto crea, desde la ley anterior, una comisión de seguridad bancaria.  Creemos que tenemos los mismos derechos que los bancos del Estado, como entidades también estatales: Acueductos, el ICE, Radiográfica, Poder Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones, la misma Asamblea Legislativa, Recope y todas las otras instituciones debemos mantenernos siempre con la parte del Estado como somos, y no regulados por una ley de carácter privado. (Folios 1658 y 1659). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“LICENCIADO FERNANDO TORTOS PEREZ:

 

          Buenos días, señores diputados y compañeros presentes.  Nosotros, como responsables de la seguridad en nuestras diferentes instituciones públicas, vemos con mucha preocupación cómo en entidades meramente estatales se nos incluye dentro de un panorama netamente privado.

 

          Nosotros creemos que no es conveniente, dentro de un mismo marco jurídico, regular entes privados con entes públicos a sabiendas, y tenemos muy claro, de que la finalidad de un ente privado lógicamente es suministrar un servicio, pero a través de ese servicio tiene una retribución claramente definida y ellos van en busca no solo de un servicio, sino de una utilidad.

 

          Como funcionarios públicos, dentro de nuestras diferentes unidades, nuestro fin, aparte de nuestro salario, seguirá siendo, naturalmente, mantener esa relación de funcionarios públicos, es decir, en nosotros priva nuestro carácter de servicio.” (Folio 1659). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“LICENCIADO MAURICIO CASTRO ROJAS

 

          Buenos días a los señores presentes.  Seré muy breve.  Voy a recopilar un poco lo que han expuesto los compañeros.

 

          Si ustedes revisan el espíritu que dio origen a esta Ley de Servicios Privados de Seguridad, verán que hay cosas ahí que no alcanzan a las seguridades estatales, donde se dice que tienen que ser reguladas para que cumpla con ciertos objetivos.  Las seguridades estatales si están reguladas por otro contexto estatutario de cada institución, sobradamente reguladas.” (Folio 1662).

 

 

“DIPUTADA CHINCHILLA MIRANDA

 

          Buenos días, señores encargados de los servicios de vigilancia y seguridad de las distintas instituciones estatales, muchas gracias por haber atendido nuestra invitación.

 

          En primer término, quiero manifestarles la claridad y la forma sucinta en que nos han presentado la problemática desde el punto de vista de las entidades estatales, preocupaciones que quizás compartimos algunos de los diputados, por lo menos a título personal comparto la mayor parte de los criterios que aquí se han vertido.” (Folio 1666). (El destacado en negrita no es del original).

 

 “LICENCIADO FERNANDO TORTOS PEREZ

 

          Quiero ampliarle la respuesta al señor Diputado. Don Ronaldo preguntó sobre el marco legal. El marco legal bajo el cual operamos, claramente, son tres aspectos básicos: la Ley General de Policía, en la actualidad estamos entre ese marco, eso es claro, por eso no encontramos la razón de que nos saquen de la Ley General de la Policía para meternos en una ley de carácter netamente privado, esa es nuestra posición. Estamos dentro de la Ley General de la Policía y nos van a pasar a una ley netamente de carácter privado y la verdad no le encontramos relación, el porqué.

 

          Segundo: tenemos en nuestras instituciones públicas reglamentos de trabajo claramente definidos, en los cuales se establecen las responsabilidades y los deberes de los funcionarios enmarcados a nuestra legislación laboral propia del Estado.

 

          Tercero:  tenemos regulaciones o normas propias de la institución afines y especiales directamente a nuestra prestación del servicio en el área de seguridad, son propias, que van dirigidas a la función propia del guarda o del agente de seguridad en la institución, más las directrices que en un momento dado la junta directiva o la gerencia general de una institución pública remite.”  (Folio 1673). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“DIPUTADO ALFARO GARCIA

 

          Esa es realmente la respuesta que buscaba, porque en el análisis que hemos hecho, la primera instancia no tenía ningún sentido, pero le agradezco el detalle de su respuesta.” (Folio 1674).

 

 

 

 

“SEÑOR RODOLFO RUIZ ZAMORA

 

          Por lo menos los que nos hemos reunido para ver el anterior proyecto y este, que apenas me lo entregaron antier, no sé si puedo entrar en el tema de una vez, pero vemos como nos están metiendo dentro de la seguridad privada a la seguridad estatal, ya sean bancos del Estado o sean instituciones como la que yo represento el Instituto Nacional de Seguros, la Caja, y para nosotros, eso es muy peligroso.

 

          Es muy peligroso porque están metiendo dentro del mismo saco de gente que tiene una gran rotación, cuya capacitación es mínima, sus conocimientos no son muy buenos y en realidad, no tienen nada que ver con nuestra seguridad.

 

          Nosotros cumplimos una labor de funcionarios públicos y estamos bajo la Ley de la Administración Pública y nos parece muy salido de tono que entremos dentro de una ley que es exclusiva y únicamente para seguridad privada.  Quiero iniciar con eso.”  (Folio 1676). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“SEÑOR HUMBERTO CAMACHO HERRERA

 

          Si estoy intrigado y me pregunto el porqué estamos nosotros discutiendo una ley de seguridad privada, si somos públicos. En eso si estoy tambaleante y me gustaría que me explicaran el porqué.”  (Folio 1677). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“SEÑOR VICTOR HERRERA HERRERA

 

          Es correcta la inquietud de don Rodolfo y don Humberto.  Nosotros trabajamos para instituciones autónomas o semiautónomas, pero siempre dependemos del sistema de Gobierno. En ese aspecto, no creo que una vigilancia privada se rija de igual forma que lo hacemos los que pertenecemos al sector público.

 

          Por lo tanto, la Fuerza Pública la debían enmarcar dentro de un reglamento. Los que pertenecemos al sector público tenemos que hacerlo en una forma casi parecida al de la Fuerza Pública, pero nunca igual al de los de la empresa privada, porque eso crearía muchas situaciones de aspectos legales, es decir, chocaría, hay ciertas cosas que no deben ser así.  Nos pueden poner en un término medio, pero nunca igual que la seguridad privada.” (Folio 1677). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“SEÑOR JIMMY VALVERDE SALAS

 

          En el caso mío, trabajo para el Ministerio de Salud. Ahí se genera, más que todo, atención al cliente, ahí no hay valores que puedan provocar algún tipo de asaltos y esas cosas.

 

          Trabajamos con empresas privadas desde hace como siete años y hemos experimentado la privada y la nuestra y si ha habido un cambio bastante notorio en el sentido de que nuestro vigilante se atiene a que es empleado del Ministerio, que lo ampara el Servicio Civil, una serie de leyes que lo cubren, entonces, las anomalías que encontramos, a pesar de que se denuncian, se llevan a legal y otros lugares, pero el vigilante siempre permanece.” (Folio 1678).

 

“Vamos a empezar con el señor Walter Calderón, Director de Seguridad del Banco Central.

 

 

 

 

 

SEÑOR WALTER CALDERON MOLINA:

 

Atacando un poco el fondo del asunto, vemos que se nos incluye dentro del proyecto, haciéndonos comparaciones que consideramos un poco inadecuadas, con los cuerpos de seguridad privada, cuyos objetivos son meramente comerciales.  Nosotros no tenemos esos objetivos y más bien las responsabilidades son mayores, porque los bienes que custodiamos no pertenecen a nadie en específico y si al Estado.

         

Eso requiere mayor libertad de trabajo, mayor ámbito de acción y también la consideración de los cuerpos de seguridad dentro de lo que podríamos llamar el derecho público, como hace la diferenciación la Ley General de Armas y Explosivos y, en algún momento, la Ley General de Policía.

 

          Tenemos preocupaciones sobre los ámbitos registrales que tiene la Dirección General de Servicios de Seguridad Privada, que según los artículos 14 y siguientes tienen la potestad de hacer las inspecciones, realizar informes sobre los puestos, número de vigilantes, instalaciones a cuidar y demás detalles.

 

          En el caso de la seguridad bancaria, eso es un poco preocupante porque estos registros llegan a convertirse, dentro de la Dirección, en documentos públicos y exponen de manera abierta los mecanismos de seguridad que nosotros pudiéramos implementar para custodiar, precisamente el patrimonio nacional.”  (Folios 1696 y 1697). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“LICENCIADO ROBERTO MENDEZ RETANA:

 

          Antes de todo, quiero ratificarles que la posición del Banco Nacional de Costa Rica no es en contra de la potestad que tiene el Estado de regular y controlar los servicios privados de seguridad; todo lo contrario, nos parece un deber, una obligación del Estado, controlar actividades que, por la naturaleza inherente a esa misma actividad, eventualmente, podrían provocar un perjuicio a la ciudadanía, si están fuera de control.

 

Vean ustedes qué error más garrafal, toda vez que las instituciones bancarias del Estado están sujetas al derecho público y no al derecho privado y las empresas de seguridad privada, obviamente, como actividad lucrativa que es, están dentro del rango y límites que establece el derecho privado.

 

Para mí, a partir de este momento, todo el proyecto, obviamente, nos involucra en deberes, obligaciones y todos los compromisos que se establecen para seguridad privada.

 

Yo no entiendo como, en anteriores oportunidades, se nos ha dicho que es únicamente para los requisitos que deben cumplir los oficiales de seguridad privada, porque no es así, en realidad, todos los títulos, todo el cuerpo normativo de ese proyecto es de seguridad privada y están metiendo sujetos de derecho público de la seguridad privada.

 

Sinceramente, eso no lo comprendo. Puede ser un interés   legítimo del Estado, o bien, de algún funcionario que de hecho o de derecho está tratando de imponer un criterio, pero para mí, ese error es de bulto y está complicando un poco el asunto.

 

Repito, nos parece genial que el Estado tome control de las empresas de seguridad privada, pero a la vez creemos que hay un error conceptual en cuanto a la seguridad bancaria estatal y seguridad privada, específicamente.”  (Folios 1699 a 1703). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

 

 

“SEÑOR RODOLFO MARTINEZ POVEDA

 

          Cuando leí el proyecto me llamó la atención que se incluyera dentro de las regulaciones que establece, a las universidades públicas, dado que nosotros pertenecemos a instituciones autónomas, según el artículo 48 de la Constitución Política. Por ello, hice la consulta a la Asesoría Legal de nuestra Institución, quienes me manifestaron que en este deberían excluirse a las universidades públicas, porque, como funcionarios institucionales, somos empleados públicos, y los oficiales que cubren el servicio de seguridad en las universidades, son funcionarios de la Institución, no hay contratación de servicios privados.”  (Folios 1716 y 1717). (El destacado en negrita no es del original).

 

 

“EL PRESIDENTE

 

          Lo que mencionó el compañero del Instituto Tecnológico de Costa Rica ya lo hemos comentado bastante, en el sentido de que sería inconstitucional que estuvieran aquí, como el caso de los bancos y otras instituciones que tienen autonomía por Constitución o por ley.”  (Folio 1718).

 

 

“SEÑOR NICOLAS ORTEGA ARAYA

 

          El cuerpo de seguridad de la Universidad Nacional es propio (…)  

Considero que nosotros no somos instituciones privadas, porque estamos dentro del ámbito público.” (Folios 1719 y 1720).

           

 

 

 

Como se aprecia, existió un común denominador en las manifestaciones vertidas, a saber la inconveniencia de que instituciones estatales -sujetas al Derecho Público- fueran regidas en cuanto a seguridad por una ley enfocada a la prestación del servicio por parte de sujetos privados.

           

            De esta manera, la Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados fue aprobada sin que se incluyera dentro de su texto como objeto de regulación la seguridad de las entidades estatales como en un inicio se pretendió al incluirse expresamente en los artículos 1° y 2 inciso f) y en un capítulo inicialmente y luego en una sección ese tema. Así, la redacción de los numerales 1 y 2 quedaron (valga acotar texto actual y vigente de conformidad con el Sistema Nacional de Legislación Vigente) con la siguiente redacción:

 

“Artículo 1º-Objeto y definición. La presente Ley regula la actividad de personas físicas o jurídicas que presten, de manera individual o colectiva, servicios de seguridad privados tanto a personas como a sus bienes muebles e inmuebles; además, sanciona las infracciones contra las normas aquí previstas.

 

Artículo 2º-Ámbito de aplicación. Estarán sujetos a la aplicación de esta Ley:

a) Las empresas de seguridad privada, es decir, las personas físicas o jurídicas de carácter privado dedicadas al adiestramiento, el transporte de valores, la prestación de servicios de custodia, la vigilancia, la protección de personas físicas o jurídicas y sus bienes, así como las personas físicas o jurídicas cuya actividad consista en la instalación, el mantenimiento y el monitoreo de sistemas y centrales de seguridad electrónica. También estará sujeto a esta Ley el diseño de sistemas y centrales de seguridad electrónica, siempre que dicha función se realice de manera conjunta con alguna de las anteriores y en relación directa con el destinatario del servicio.

b) Los cuerpos de vigilancia, categoría en la que se incluyen los vigilantes que, en forma individual o mediante una figura asociativa, estén debidamente autorizados para prestar servicios de vigilancia y protección de personas y bienes.

c) Los investigadores privados, de conformidad con las disposiciones de esta Ley.

d) Los servicios particulares de protección patrimonial, incluso las entidades que dispongan de servicio de seguridad propio para proteger a sus servidores, su patrimonio y el transporte de valores.”

 

            Resulta claro que, el objeto y ámbito de aplicación de la ley promulgada excluyó a las entidades del sector público, y se dirigió a regular la actividad en el ámbito privado.

 

           

III-      NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA DE ADMINISTRACION PORTUARIA Y DE DESARROLLO ECONÓMICO DE LA VERTIENTE ATLÁNTICA.

 

 

            Como segundo punto a tener en consideración para dilucidar lo consultado, es señalar la naturaleza jurídica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica en adelante JAPDEVA. Sobre el particular, esta Procuraduría ha comentado:

 

“(…)   Del artículo primero [haciendo referencia a la Ley Orgánica de la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, Nº 3091 de 18 de febrero de 1963 y sus reformas] resulta evidente que JAPDEVA es un ente descentralizado, pues señala que ésta es una Institución autónoma, es decir, que goza de cierta independencia con respecto al Estado central. Al respecto, el artículo indicado señala:

 

"ARTÍCULO 1º.- Créase la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, en adelante  denominada JAPDEVA, como ente autónomo del Estado, con carácter de empresa de utilidad pública, que asumirá las prerrogativas y funciones de Autoridad Portuaria; se encargará de construir, administrar, conservar y operar el puerto actual de Limón y su extensión a Cieneguita, así como otros puertos fluviales de la Vertiente Atlántica, con la salvedad de los que operen al amparo del inciso h) del artículo 6º de esta ley. Se encargará asimismo de administrar la canalización del Atlántico y las tierras y bienes que esta misma ley le otorga. Administrará las empresas de transporte ferroviario del Estado que presten servicios de y hacia los puertos de la Vertiente Atlántica que específicamente contemple el Poder Ejecutivo en los planes nacionales de desarrollo."

   

Como se ha indicado, de conformidad con el artículo 1º, el legislador crea a JAPDEVA como una institución autónoma, es decir, como un ente menor que forma parte del sector público descentralizado del Estado y que tiene la potestad de autoadministrarse, sea, de realizar su cometido legal por sí mismo.  Además, también se le atribuyen a esta Institución una serie de competencias exclusivas, demarcando de esta forma su ámbito de acción. Así por ejemplo, se confiere a este ente, entre otras, la competencia de administrar el puerto de Limón, estableciendo así, no sólo lo que será uno de sus cometidos, sino también uno de los campos de su actuación. Precisamente esta transferencia de competencias que el legislador, a través de la Ley, hace a JAPDEVA, es una de las características propias de todos los entes descentralizados. La situación de ente descentralizado de JAPDEVA, se confirma en el artículo 3 de su Ley Orgánica, pues en este numeral se dispone de forma expresa que dicho ente posee personalidad jurídica, lo que significa que tiene potestad para organizarse internamente y para desarrollar su cometido legal, con los límites que al respecto establezca el ordenamiento, así como la condición de centro de imputación de los actos y situaciones de carácter jurídico en que se vea involucrado. Además, en el mismo artículo se indica que JAPDEVA posee un patrimonio propio, o sea, que posee bienes y que es capaz de percibir ingresos propios.    Como puede observarse, de la de la Ley Orgánica de JAPDEVA se deriva en forma evidente que se trata de un ente público descentralizado (…).” (Dictamen N° C-097-1999 del 21 de mayo de 1999 en sentido similar el dictamen N° C-065-2001 del 7 de marzo del 2001).

           

Por consiguiente, “JAPDEVA quedaría entonces ubicada dentro de la empresa-ente público, que "...se da cuando el ente desarrolla como actividad exclusiva o principal la de empresa. Es el ente público económico...Tales empresas integran un sector diverso de la administración pública, precisamente el de administración descentralizada.". (Murillo, Mauro, "Ensayos de Derecho Público" Editorial Universidad Estatal a distancia, San José, 1988, pag. 108).” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-260-1998 del 3 de diciembre de 1998.)

 

Tenemos entonces que, JAPDEVA es una entidad autónoma que forma parte del sector público descentralizado del Estado. En apoyo de lo anterior, la citada Ley de JAPDEVA N° 3091 (según informa el Sistema Nacional de Legislación Vigente, el texto de esta Ley fue reproducido íntegramente por Ley Nº 5337 de 27 de agosto de 1973; la Ley Nº 7001 de 19 de setiembre de 1985 -Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles- la modificó "en lo conducente"), en su numeral 3 agrega:

 

“Artículo 3º.- Como institución autónoma de derecho público, JAPDEVA tendrá personería jurídica y patrimonio propio; gozará de independencia administrativa de acuerdo con esta ley. Se regirá por las decisiones de su Consejo de Administración, cuyos miembros actuarán con apego a la Constitución Política, a las leyes y reglamentos pertinentes, siendo responsables de su gestión en forma total e ineludible. Las relaciones entre el Poder Ejecutivo y JAPDEVA se mantendrán a través del Ministerio de Obras Públicas y transportes.”

 

 

No está de más indicar que JAPDEVA ejerce un servicio público “que comprende atención a las naves, estadía, servicios por uso de remolcador, muellaje, etc..

 

El legislador le otorgó la potestad a esa Institución Pública, con el fin de asegurar el funcionamiento ininterrumpido de los puertos de Limón y Moín, su continuidad y regularidad.”. (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C- 147-99 del 22 de julio de 1999).

 

 

            Para los efectos del presente análisis, se debe destacar que dentro de las atribuciones conferidas a JAPDEVA, como autoridad portuaria que es, está la de: “Organizar servicio propio de resguardo y seguridad en la zona portuaria, para vigilar las instalaciones, bienes, equipos y carga en custodia. Este cuerpo estará investido de suficiente autoridad para prevenir y perseguir a quienes cometan contravenciones, faltas o delitos dentro de la zona portuaria e imponer el cumplimiento de los reglamentos de servicio. Colaborará en cuanto esté a su alcance con las demás autoridades del país” (artículo 6 inciso f de la supracitada ley).

 

Así, le corresponde al Presidente Ejecutivo de JAPDEVA nombrar y remover ese personal (artículo 18 inciso g), y según el numeral 25: “El reglamento interno de JAPDEVA contendrá normas adecuadas que regulen la organización y funcionamiento de las administraciones, departamentos y secciones, así como las de las intendencias portuarias.”

 

De esta forma, en virtud de la naturaleza jurídica de entidad autónoma que posee, corresponde en exclusiva a JAPDEVA, en ejercicio de su independencia administrativa - garantizada en el artículo 188 de la Constitución Política -, regular el servicio propio de resguardo y seguridad en la zona portuaria; no obstante deberá prever la coordinación con las autoridades policiales nacionales, toda vez que de conformidad con los artículos 140 incisos 6), 8) y 16) constitucionales y 1° de la Ley General de Policía, Ley N° 7410 del 26 de mayo de 1994, le corresponde al Presidente de la República y Ministro del ramo la potestad de garantizar el orden, defensa y seguridad del país en general. (Véase dictamen N° C-064-2003 del 4 de marzo del 2003).

 

 

IV-       FONDO DEL ASUNTO.

 

 

            Con fundamento en lo expuesto, es claro que de la aplicación de la Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados quedaron excluidas las entidades estatales e instituciones autónomas circunscribiéndose a personas privadas, sean físicas o jurídicas, que prestan servicios de seguridad privadas. De ahí que se trata de una actividad privada la cual como ha afirmado la Sala Constitucional “no obstante ejercerlo personas privadas, es de interés público, de allí su regulación por vía de ley.” (Voto N° 01789-99, de las 18:45 horas del 9 de marzo de 1999).

            En el supracitado voto se menciona también lo siguiente:

“Es claro que al permitir este tipo de actividad privada, el Estado admite su imposibilidad material de atender la total demanda de seguridad pública que requieren los habitantes del país, a fin de poder disfrutar sin riesgos, sobresaltos ni temores todos los derechos constitucionales, por ejemplo, la libre circulación, la propiedad, vida, salud e integridad física; pero, precisamente por tratarse de una función eminentemente estatal, de innegable interés público, queda facultado el Estado para regular mediante disposiciones de rango legal la actividad que implica. Sobre el particular, en sentencia número 8858 de las dieciséis horas treinta y tres minutos del quince de diciembre de mil novecientos noventa y ocho, este Tribunal se pronunció de la siguiente manera: "Es evidente que la seguridad ciudadana y el respeto por la integridad física y patrimonial de los habitantes de la República impone al Estado la obligación de adoptar medidas tendientes a la protección de tales intereses. La necesidad de que a los individuos se les brinde un servicio de seguridad eficiente y respetuoso de las leyes es un deber del Estado. Sin embargo, al no poder este garantizar a todos los habitantes el pleno disfrute de tales derechos lo lleva a permitir la participación de agentes privados que lo suplan en esta importante función. En ese sentido, el servicio que se lleve a cabo deberá serlo con absoluto apego de los valores fundamentales de nuestro ordenamiento jurídico, máxime si el mismo es prestado en bienes de dominio público, tales como calles, caminos o aceras públicos. Así, resultaría posible la imposición de ciertas restricciones al desempeño del cargo de agente privado de seguridad, siempre que las mismas constituyeran un mecanismo idóneo de preservación de los altos valores que se pretende proteger, y que resultara proporcional al fin buscado." Asimismo, en sentencia número 08001-98 de las dieciséis horas con cuarenta y dos minutos del once de noviembre del año pasado, ante Consulta Facultativa de Constitucionalidad interpuesta por varios diputados sobre el proyecto de "Ley de Servicios Privados de Seguridad", expediente legislativo número 12.877, este Tribunal indicó que: "...si bien, la prestación de servicios privados de seguridad es una actividad privada, tal y como lo afirman los consultantes, es una actividad que, por su naturaleza -la seguridad-, lleva implícita un interés público, no meramente privado, circunstancia que hace necesario que sea regulada por la ley. Una cosa es la actividad contractual propiamente dicha, que realicen las personas físicas o jurídicas que prestan el servicio privado de seguridad -que no es un servicio público- con terceras personas,- esfera que, de conformidad con el artículo 28 constitucional, queda fuera del ámbito de acción de la ley-, y, otra, el servicio de seguridad en sí mismo considerado, el cual, no obstante ejercerlo personas privadas, es de interés público, de allí su regulación por vía de ley. De manera que la disposición de que las personas físicas o jurídicas, que estén sujetas a la Ley de Servicios Privados de Seguridad, deberán acatar las políticas de gobierno en materia de seguridad pública o privada, no es inconstitucional, pues el interés público que está presente en esa actividad privada y la naturaleza propia de la seguridad justifican ese sometimiento. Sin embargo, considera la Sala que sí podrían resultar inconstitucionales políticas gubernamentales en dicha materia, en tanto sean desproporcionadas e inconciliables con la Constitución, asunto que ha de examinarse también en cada caso concreto". (El destacado en negrita y subrayado no es del original). (Véase también los votos números 8001-98 de las 16:42 horas del 11 de noviembre de 1998, el 1243-99 de las 11:19 horas del 3 de febrero de 1999 y el 2000-5533 de las 15:06 horas del 5 de julio del 2000, así como la opinión jurídica N° OJ-084-2003 del 6 de junio del 2003.)

Todo lo anterior faculta a concluir que siendo lo regulado por la Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados la prestación de servicios privados de seguridad por personas privadas, no le resulta aplicable a JAPDEVA esa ley en tanto es un ente autónomo del Estado y no tiene asignado dentro de sus competencias el ejercicio de la prestación de servicios de seguridad privadas; sin embargo ello no implica -obviamente- que JAPDEVA no esté sujeto a otras normas relativas a la materia de seguridad, dada la propia naturaleza que tiene, y que justifica ese sometimiento, en tanto “todas la personas físicas o jurídicas, sean estas de naturaleza privada o pública se encuentran sujetas a la Potestad de Policía del Estado y que esta potestad opera incluso para su propia limitación.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-202-2002 del 12 de agosto del 2002).

 

Finalmente, en armonía con lo anterior, no está de más recordar que el Poder Ejecutivo tiene la competencia exclusiva de mantener el orden y la tranquilidad de la Nación, adoptando para ello las providencias necesarias para el resguardo de las libertades públicas a tenor del artículo 140 incisos 6), 8) y 16) de la Constitución Política. Sobre el particular esta Procuraduría ha mencionado:

 

 “(…) la Sala Constitucional, en el voto 884-98 expresó:

" Mantener el orden y la tranquilidad de la Nación le corresponde al Poder Ejecutivo (artículo 140 inciso 6), lo que significa que el poder de policía está expresamente atribuido como potestad del Ejecutivo".

Asimismo, el inciso 8) le atribuye el vigilar el funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. Para tales fines, puede disponer de la fuerza pública (inciso 16). Esta última norma, tiene su desarrollo en la Ley N° 7410 de 26 de mayo de 1994, Ley General de Policía, que establece, en los incisos a) y d) del artículo 8, como una atribución de las fuerzas de policías, el resguardar el orden constitucional, asegurar la vigilancia y el mantenimiento del orden público.

Es importante mencionar, que cuanto estos bienes jurídicos están en juego, el artículo 10 de la Ley General de Policía, le permite a los cuerpos policiales emplear la fuerza, siempre y cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera para el desempeño de sus funciones.” (Dictamen N° C-226-1999 del 16 de noviembre de 1999 en sentido similar los dictámenes números C-064-2003 del 4 de marzo y C-293-2003 del 26 de setiembre ambos del 2003, véase también el numeral 139 inciso 3) constitucional que establece como deberes y atribuciones exclusivas de quien ejerce la Presidencia de la República la de ejercer el mando supremo de la fuerza pública.)

 

V-        CONCLUSION.

 

De conformidad con las consideraciones expuestas se colige que, en virtud de que lo regulado por la Ley de Regulación de los Servicios de Seguridad Privados es la prestación por personas privadas (físicas o jurídicas) de servicios privados de seguridad y JAPDEVA es un ente autónomo del Estado y no tiene asignado dentro de sus competencias ese tipo de prestación de servicios no le resulta aplicable esa ley.

 

Del señor Presidente Ejecutivo de la Junta Administrativa y Portuaria y Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, deferentemente suscribe,

 

 

 

Ana Cecilia Chen Apuy

PROCURADORA ADJUNTA

 

        

                          

                                                                    

 

 

cc. Lic. Rogelio Ramos, Ministro de Seguridad

 

ACACHA.